農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的維度選擇與體系構(gòu)建

王俊霞，鄢哲明

(西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西西安710061)

一、引 言

“三農(nóng)”作為新時(shí)期社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程中的重要問題，一直受到公眾的普遍關(guān)注?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)村公共服務(wù)供給偏離農(nóng)民實(shí)際需求的現(xiàn)象，不僅加劇了人們對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)稀缺資源遭到浪費(fèi)的擔(dān)憂，同時(shí)，也引起了學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的討論，討論的焦點(diǎn)問題是如何構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的長(zhǎng)效機(jī)制，以及如何在現(xiàn)有制度安排和財(cái)力基礎(chǔ)上提高農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效。回答此類問題則需要對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)真實(shí)績(jī)效進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)分析。

近年來，關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)價(jià)問題，我國學(xué)者界開展了豐富的研究。概括之，有學(xué)者研究了醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等具體領(lǐng)域的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)［1-2］，有學(xué)者站在綜合績(jī)效的角度研究了農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)狀［3-4］。在公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的“效率”階段，績(jī)效評(píng)價(jià)的維度不免會(huì)側(cè)重于從政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出發(fā)，研究農(nóng)村公共服務(wù)的供給水平、供給成本以及效率差異。隨著研究的逐步深入，許多學(xué)者也嘗試將國外廣泛使用的顧客滿意度指數(shù)(CSI)方法應(yīng)用于績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域［5-6］。與一般公共服務(wù)①注:本文中，若無特殊說明，“一般公共服務(wù)”和“公共服務(wù)”泛指覆蓋了農(nóng)村和城市的公共服務(wù)，“農(nóng)村公共服務(wù)”則限定于農(nóng)村范圍?？?jī)效評(píng)價(jià)類似，農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的研究也呈現(xiàn)出兩條清晰的路線，即機(jī)構(gòu)(Agency Survey)和公眾評(píng)價(jià)(Citizen Survey)。豐富的既有文獻(xiàn)為評(píng)價(jià)農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效提供了諸多可循路徑，但關(guān)于機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶評(píng)價(jià)或者其他方式之間的差異性、適用范圍和優(yōu)劣性卻被隱藏于研究假設(shè)中。類似于一般公共服務(wù)，評(píng)價(jià)維度與指標(biāo)體系的選擇問題對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)也尤為重要。已有文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)維度論及較少，幾乎很少討論關(guān)于公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)和政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)指標(biāo)的甄別與選擇?；诖耍疚臄M從評(píng)價(jià)維度選擇的角度來研究農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)問題。通過本文研究，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為準(zhǔn)確判斷農(nóng)村公共服務(wù)真實(shí)績(jī)效，比較區(qū)域間或時(shí)間上的績(jī)效差異，進(jìn)而為制定農(nóng)村公共服務(wù)政策提供決策依據(jù)。

二、農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)維度的相關(guān)文獻(xiàn)綜述

究竟應(yīng)該采用何種維度來測(cè)量農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效?雖然沒有文獻(xiàn)直接指出答案，但是關(guān)于機(jī)構(gòu)和公眾評(píng)價(jià)之間相互比較的豐富研究成果為我們提供了諸多借鑒。關(guān)于公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)維度的選擇問題，集中地體現(xiàn)在始于上世紀(jì)七十年代的主客觀測(cè)量手段爭(zhēng)論上。隨著西方國“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起，傾聽民眾呼聲、轉(zhuǎn)變政府服務(wù)態(tài)度作為行政體制改革的重要方向。在這個(gè)大趨勢(shì)下，公眾評(píng)價(jià)已經(jīng)成為一項(xiàng)獲取公共服務(wù)質(zhì)量信息、測(cè)量公共服務(wù)“產(chǎn)出”情況，進(jìn)而提高對(duì)公共服務(wù)中主要問題的認(rèn)識(shí)水平、鼓勵(lì)公共服務(wù)供給者提高服務(wù)質(zhì)量的重要手段［7］。為了形成區(qū)別，人們習(xí)慣將以政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)為主的測(cè)量手段稱為客觀測(cè)量，而把以公眾滿意度指標(biāo)為主的測(cè)量手段稱為主觀測(cè)量。

以Stiprk以及Brown和Coulter為代表的學(xué)者率先開始對(duì)主觀評(píng)價(jià)提出了質(zhì)疑，認(rèn)為利用公民滿意度來測(cè)量公共服務(wù)的方法存在著兩個(gè)嚴(yán)重的問題［8-9］。首先，公民所表達(dá)的滿意度或期望情況并不能反映真實(shí)公共服務(wù)績(jī)效，即主觀評(píng)價(jià)模式存在效度不足的問題。其原因主要是公眾滿意度評(píng)價(jià)在實(shí)際操作中不得不面臨概念難界定、統(tǒng)計(jì)性錯(cuò)誤等復(fù)雜問題，以及容易受到個(gè)人背景特征的影響［10］。其次，在一些普通公民很少關(guān)注的公共服務(wù)上，服務(wù)質(zhì)量的變動(dòng)很難被察覺，以及公眾在評(píng)價(jià)公共服務(wù)質(zhì)量時(shí)缺乏足夠的了解和知識(shí)儲(chǔ)備，公眾因此只能根據(jù)整體印象去代替對(duì)該項(xiàng)服務(wù)的評(píng)價(jià)［11］?？傊?，通過對(duì)主觀評(píng)價(jià)模式的批評(píng)，研究者主要認(rèn)為一味地依賴于公眾滿意度調(diào)查的做法將會(huì)引致錯(cuò)誤的公共政策。針對(duì)學(xué)者上述批判觀點(diǎn)，公眾評(píng)價(jià)的支持者展開了辯論。一方面，直接提出反對(duì)意見。對(duì)于主觀評(píng)價(jià)容易受到其熟悉人群既定觀念以及政府態(tài)度等因素影響進(jìn)而有失效度的論點(diǎn)，主觀評(píng)價(jià)的支持者認(rèn)為這種批評(píng)并沒有找到明顯的實(shí)證證據(jù)［12］。同時(shí)，不同階層的公民對(duì)公共服務(wù)的意識(shí)、態(tài)度、了解程度都非常類似［13］，他們對(duì)公共服務(wù)的期望和評(píng)價(jià)能夠客觀地反映附近區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)水平［14］，主觀評(píng)價(jià)的效度無需懷疑。此外，公眾對(duì)公共服務(wù)缺乏足夠認(rèn)識(shí)不應(yīng)該稱為政府官員拒絕主觀評(píng)價(jià)的理由，主觀評(píng)價(jià)模式理應(yīng)成為地方民主管理模式的試金石［15］。另一方面，指出客觀評(píng)價(jià)的諸多弊病，例如數(shù)據(jù)信息的報(bào)告和傳遞過程中容易出現(xiàn)偏誤［16］，過度關(guān)注于數(shù)據(jù)信息的可測(cè)量性而忽略了公共服務(wù)供給主體對(duì)公眾需要的回應(yīng)性［17］，以及難以保證公共服務(wù)供給的目標(biāo)同公民實(shí)際需求相吻合［18］。

在公眾評(píng)價(jià)或機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)孰好孰壞的深入探究下，主觀和客觀兩種維度是否不可調(diào)和，抑或存在某種協(xié)調(diào)方法?在反駁批評(píng)和自我檢查的過程中，研究者發(fā)現(xiàn)主觀模式和客觀模式均存在各自的弊病。針對(duì)這些問題，有學(xué)者提出在主觀評(píng)價(jià)中“過濾掉”(filter out)收入、年齡、教育水平等因素，使得滿意度評(píng)價(jià)方法更能直觀地反映真實(shí)績(jī)效［7］。而Brudney和England則提出了一個(gè)“公民—政府雙元的公共服務(wù)協(xié)同生產(chǎn)機(jī)制”(Citizen-Agency Interaction:Coproduction of Municipal Services)。在此機(jī)制下，主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)相互補(bǔ)充。在評(píng)價(jià)公共服務(wù)供給績(jī)效時(shí)，有必要同時(shí)使用主觀滿意度和客觀指標(biāo)這兩種測(cè)量手段。Wang和Gianakis認(rèn)為不同的目標(biāo)將導(dǎo)致不同的績(jī)效測(cè)量維度，例如主觀指標(biāo)維度雖然適用于管理目標(biāo)，但是在執(zhí)行財(cái)政資源分配目標(biāo)時(shí)就應(yīng)該謹(jǐn)慎使用它，有必要建立一個(gè)包含了多種測(cè)量維度的績(jī)效測(cè)量體系［18］。我國學(xué)者也在不同領(lǐng)域嘗試了經(jīng)公眾和機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法。公共服務(wù)提供機(jī)制與方式研究課題組提出了構(gòu)建將公民滿意度和公共服務(wù)供給情況相結(jié)合的“雙元綜合評(píng)估”模型，并將相關(guān)成果應(yīng)用于了廈門市的實(shí)際操作中［19］。在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，王俊霞和王靜嘗試將機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶評(píng)價(jià)結(jié)合，在農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公共管理等層面上運(yùn)用機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)，在農(nóng)村政治建設(shè)上運(yùn)用農(nóng)戶評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)［20］。

綜上所述，隨著農(nóng)村績(jī)效評(píng)價(jià)問題研究的不斷深入，我國學(xué)者也開始嘗試農(nóng)戶評(píng)價(jià)和機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的有益結(jié)合。但是既有文獻(xiàn)多為直接的應(yīng)用或指標(biāo)設(shè)計(jì)，很少討論關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)維度的選擇問題。面對(duì)學(xué)術(shù)界關(guān)于機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)和公眾評(píng)價(jià)之間相互沖突的辯論，需要對(duì)二者創(chuàng)新性結(jié)合的合理性進(jìn)行充分的討論和辯解，并發(fā)現(xiàn)和反思傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)中的問題，以求在績(jī)效評(píng)價(jià)的理論和實(shí)踐上取得創(chuàng)新。

三、“政府-農(nóng)戶”雙元績(jī)效評(píng)價(jià)體系

(一)“政府-農(nóng)戶”雙元績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

1.傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)的主客觀二分性

在對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，常會(huì)面臨一個(gè)問題。應(yīng)該采用機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，抑或是農(nóng)戶評(píng)價(jià)方法?績(jī)效評(píng)價(jià)的研究者和實(shí)踐者通常將上述兩者之間的比較放置于主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)的比較選擇之下。人們習(xí)慣性地認(rèn)為農(nóng)戶評(píng)價(jià)就是主觀評(píng)價(jià)，而機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)就是客觀評(píng)價(jià)。這種主客觀二分性(objective-subjective dichotomy)，使得機(jī)構(gòu)測(cè)量方法與農(nóng)戶評(píng)價(jià)測(cè)量方法被人為區(qū)分開。一種主要觀點(diǎn)認(rèn)為，機(jī)構(gòu)方法和農(nóng)戶評(píng)價(jià)方法是相互對(duì)立、不能相容的兩個(gè)概念。理由如下:公眾評(píng)價(jià)與個(gè)人背景特征具有相關(guān)性，而政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)則不然，兩者所包含的是明顯不同的兩類信息。另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的目的在于反映真實(shí)績(jī)效，因此對(duì)績(jī)效指標(biāo)維度的選擇應(yīng)該以客觀性為標(biāo)準(zhǔn);機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)因其被冠以客觀評(píng)價(jià)之名，相比于主觀的農(nóng)戶評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)通常更能滿足客觀性要求。在我國農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中，上述主客觀二分性的存在影響了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)維度的選擇。一方面，地方政府官員傾向于選擇符合“客觀”要求的評(píng)價(jià)方法，機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)則恰似符合“客觀性”標(biāo)準(zhǔn);另一方面，雖然學(xué)者呼吁、農(nóng)民要求、政府考慮采用農(nóng)戶評(píng)價(jià)指標(biāo)，但畏于其“主觀”之名，很少有地方政府將農(nóng)戶評(píng)價(jià)指標(biāo)作為績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)的組成部分。于是，主客觀二分性成功地劃分了農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中政府行政官員主體與世俗農(nóng)民主體的相對(duì)地位。

2.對(duì)主客觀二分性的質(zhì)疑

在既定的主客觀二分性之下，來源于機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)被嚴(yán)格區(qū)分開。很少有文獻(xiàn)討論這些術(shù)語的準(zhǔn)確性，農(nóng)戶評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)中所包含的個(gè)人背景特征是否完全地限制了其適用性和客觀性，機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)又能否保證完全客觀或者與個(gè)人背景特征無關(guān)?

首先，農(nóng)戶評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)并不是完全的主觀測(cè)量。一方面，個(gè)人背景特征更應(yīng)該成為客觀衡量農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效的必要條件。批評(píng)者認(rèn)為公眾評(píng)價(jià)與個(gè)人背景特征之間的相關(guān)性，使得農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)評(píng)價(jià)的驅(qū)動(dòng)因素主要是年齡、收入、地區(qū)等特征，而非其真實(shí)享用的公共服務(wù)情況，公眾評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)由于添加了“雜質(zhì)”而顯得“不純凈”。然而，我們認(rèn)為完全沒有必要實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶評(píng)價(jià)與個(gè)人背景特征的不相關(guān)，反而更應(yīng)該把個(gè)人背景特征作為公共服務(wù)客觀績(jī)效的重要參考信息。以區(qū)域或民族背景特征為例，正是因?yàn)楦鱾€(gè)人群擁有彼此相異的生活經(jīng)歷，所以也就都擁有其各自不同公共服務(wù)需求，產(chǎn)生與其他地區(qū)或者民族不同的績(jī)效期望和評(píng)價(jià)。在此情況下，公眾評(píng)價(jià)和個(gè)人背景特征之間的相關(guān)性，正是檢查公共部門能否滿足不同群體中差異化公共服務(wù)需求的重要證據(jù)［21］。另一方面，是否與機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)一致不能成為判定農(nóng)戶評(píng)價(jià)指標(biāo)客觀性的必要條件。有學(xué)者認(rèn)為倘若兩者符合一致檢驗(yàn)，那么判定公眾評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)具有客觀性，否則就說明公眾評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)有誤或者不準(zhǔn)確［8-9］。不難發(fā)現(xiàn)上述檢驗(yàn)的一個(gè)重要預(yù)設(shè)條件是機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)本身是客觀無誤的，然而該預(yù)設(shè)條件難以成立，具體見下文。以上討論并不是要推翻關(guān)于農(nóng)戶評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)具有主觀性的研究，我們認(rèn)為農(nóng)戶評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)同樣無法回避主觀性。具體來看，農(nóng)戶評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的主觀性更應(yīng)該體現(xiàn)在農(nóng)民主觀情緒影響上。以某些特定的農(nóng)民接觸較少的公共服務(wù)項(xiàng)目為例，農(nóng)民往往會(huì)通過詢問鄰里或者借助媒體的方式來了解情況并以此做出判斷;然而媒體以及農(nóng)村鄰里往往傾向于以夸大化、負(fù)面化以及情緒化的方法來傳播信息，則由此構(gòu)成了農(nóng)戶評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的主觀性?？梢哉f，由于兼具了主客觀性，不能簡(jiǎn)單地將農(nóng)戶評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)劃歸為主觀評(píng)價(jià)。

其次，機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)并不能保證完全客觀。在搜集或者使用政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)時(shí)，研究者通常將其命名為客觀數(shù)據(jù)，主要是因?yàn)樗从趯?shí)際且載體為摸得著看得見的實(shí)體，有別于公眾評(píng)價(jià)來源于個(gè)人期望和感知的特點(diǎn)。但是要求機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)完全保持客觀性同樣也只能是理論上的假想，機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的主觀性體現(xiàn)在人為地對(duì)數(shù)據(jù)直接或間接的主觀干預(yù)。無論在國內(nèi)還是國外，當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)都面臨著真實(shí)性質(zhì)疑，直白地說就是數(shù)據(jù)偽造問題。數(shù)據(jù)的偽造行為主要可由兩個(gè)原因造成。一個(gè)原因是政府機(jī)構(gòu)人員的主觀偏見，在統(tǒng)計(jì)、搜集或者匯報(bào)農(nóng)村公共服務(wù)的數(shù)據(jù)信息時(shí)，要么出于偷工減料、要么出于對(duì)實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)的不信任，政府機(jī)構(gòu)人員有動(dòng)機(jī)根據(jù)自己的主觀看法，認(rèn)為公共服務(wù)供給應(yīng)該處于某一個(gè)狀態(tài)水平，并以此匯報(bào)或者修改數(shù)據(jù);另一個(gè)原因是政府機(jī)構(gòu)人員對(duì)高績(jī)效的追求。在官員激勵(lì)機(jī)制下，下級(jí)官員通常偏好高績(jī)效數(shù)據(jù)，以此作為個(gè)人晉升以及公共經(jīng)費(fèi)膨脹的砝碼，相比之下則厭惡低績(jī)效數(shù)據(jù)。出于上述目的，地方基層官員具有修改、謊報(bào)農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的動(dòng)機(jī)。隨著我國各級(jí)政府統(tǒng)計(jì)工作的不斷規(guī)范，數(shù)據(jù)偽造問題的存在空間將可能逐漸縮小，然而政府機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)的間接性主觀干預(yù)仍難以避免。在我國政府目標(biāo)考核制度以及追求高績(jī)效的環(huán)境下，基層政府部分會(huì)主動(dòng)地把注意力和工作重心放置于上級(jí)交代的各種目標(biāo)和考核任務(wù)之下，并將有限的地方政府人力與財(cái)力資源傾注于所謂的重點(diǎn)領(lǐng)域。一方面，當(dāng)上述重點(diǎn)領(lǐng)域與農(nóng)民需要不一致或者不完全吻合時(shí)，有可能造成大量的資源浪費(fèi)。另外一方面，無論這種稀缺資源的投入與轉(zhuǎn)移是否正確，在其加大人力、物力投入以至于產(chǎn)生高績(jī)效數(shù)據(jù)的整個(gè)過程中，恰好反映了人為主觀理想和主觀情緒因素對(duì)客觀數(shù)據(jù)的干預(yù)，因此數(shù)據(jù)也就包含了主觀性［21］。不難發(fā)現(xiàn)，常被我們冠以客觀數(shù)據(jù)之名的機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)同樣也難以保持完全的客觀性①此外，Williams和Kellough的研究表明個(gè)人背景特征也對(duì)政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)構(gòu)成了影響，因此以個(gè)人背景特征作為主客觀性劃分的依據(jù)也可能不正確。。

3.“政府-農(nóng)戶”雙元績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

既然公眾評(píng)價(jià)和機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)都兼具主觀性和客觀性，那么以主客觀為標(biāo)志將其區(qū)分開來的做法則需要進(jìn)一步商榷。換句話說，在選擇農(nóng)民評(píng)價(jià)維度還是機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)維度時(shí)，不應(yīng)該以主客觀性作為選擇判斷依據(jù)。實(shí)際上隱藏在主客觀“二分性”之下的關(guān)鍵，是農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)主體的選擇問題，即應(yīng)該由政府來評(píng)價(jià)，還是由農(nóng)民抑或其他主體來評(píng)價(jià)。在傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐或者研究中，一般認(rèn)為政府作為公共服務(wù)供給者和決策者，負(fù)責(zé)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)和制定公共政策，而作為公共服務(wù)消費(fèi)者的農(nóng)民被嚴(yán)格區(qū)分開，只需要提供一些反饋信息或者幫助實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有效供給?！爸辽隙隆钡霓r(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制延伸到了績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域，降低了農(nóng)民在公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中的地位和參與價(jià)值，造成農(nóng)民話語權(quán)的缺失。農(nóng)民即使偶爾參與評(píng)價(jià)，其在績(jī)效評(píng)價(jià)中的地位卻遠(yuǎn)低于政府，顯得無關(guān)緊要。相比之下在我國的農(nóng)村實(shí)際中，政府長(zhǎng)期以來在農(nóng)村公共服務(wù)供給中嚴(yán)重缺位，而農(nóng)民卻自發(fā)地建設(shè)了許多公共物品，我國的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制更加類似于一種“合作生產(chǎn)”機(jī)制。這種機(jī)制尤其強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的公共服務(wù)供給主體性，并呼吁農(nóng)民對(duì)于公共服務(wù)供給過程的積極、有益、合作性的參與。在農(nóng)村公共服務(wù)合作生產(chǎn)機(jī)制下，政府與農(nóng)民在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的相對(duì)角色并沒有被完全割裂，而是呈現(xiàn)出如圖1所示的交集。同時(shí)，農(nóng)村公共服務(wù)有效供給機(jī)制包括了決策機(jī)制、資金籌集機(jī)制、信息反饋機(jī)制、需求發(fā)現(xiàn)機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制［22］;為了保證農(nóng)村公共服務(wù)有效供給，有必要保證農(nóng)民在上述系統(tǒng)中的權(quán)利和義務(wù)實(shí)現(xiàn)對(duì)等。因此，作為農(nóng)村公共服務(wù)有效供給系統(tǒng)的重要組成部分，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制也呼喚農(nóng)民作為平等主體的參與。

圖1 農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制圖［12］

一方面，不能因?yàn)橹骺陀^性的原因?qū)⒄畽C(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)與農(nóng)戶評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)割裂開;另一方面，農(nóng)村公共服務(wù)合作生產(chǎn)機(jī)制呼吁農(nóng)民在包括績(jī)效評(píng)價(jià)在內(nèi)的公共服務(wù)供給機(jī)制中的積極參與。由此來看，有必要構(gòu)建一個(gè)“政府-農(nóng)戶”雙元績(jī)效評(píng)價(jià)體系，也即同時(shí)融入農(nóng)戶評(píng)價(jià)和機(jī)構(gòu)兩個(gè)維度的一種農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)模式。在農(nóng)民維度上，將公民看待為公共服務(wù)的消費(fèi)者，他們主要關(guān)注于公共服務(wù)的政治功能，即是否合理地回應(yīng)了公眾的需求以及是否公平地分配公共服務(wù)。在政府機(jī)構(gòu)維度上，主要站在地方政府的角度，將首要重點(diǎn)置于公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)功能，即是否具有生產(chǎn)力或投入產(chǎn)出意義上的效率，是否有效地進(jìn)行了公共項(xiàng)目的規(guī)劃和評(píng)估。

與傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)模式相比，“政府-農(nóng)戶”雙元績(jī)效評(píng)價(jià)體系的主要特點(diǎn)在于其綜合性。首先，在內(nèi)容上綜合了農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的不同維度。Brudney和England認(rèn)為，為了評(píng)價(jià)一項(xiàng)公共服務(wù)的績(jī)效，應(yīng)該從效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)、響應(yīng)能力(Responsiveness)和公平性(Equity)等方面來衡量。在效率和效率維度，一般偏重于進(jìn)行生產(chǎn)力分析和投入產(chǎn)出分析，因此政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)更加適合用于測(cè)量農(nóng)村公共物品的供給效率，衡量農(nóng)村公共服務(wù)的價(jià)格和數(shù)量是否符合效益要求;在響應(yīng)能力與公平性的維度，農(nóng)民的滿意度和期望數(shù)據(jù)更適合于衡量農(nóng)村公共服務(wù)是否滿足了農(nóng)民的需求和需要，以及衡量農(nóng)村公共服務(wù)在農(nóng)民之間的分配是否公平?？梢哉f，政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)和農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)在內(nèi)容上相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成了一個(gè)完整的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容框架。其次，在評(píng)價(jià)主體上兼顧了政府和農(nóng)民兩個(gè)角色。作為農(nóng)村公共服務(wù)的部分供給者與實(shí)際享用者，現(xiàn)實(shí)中廣大農(nóng)民卻處于無法評(píng)價(jià)公共服務(wù)的尷尬地位，農(nóng)民的重要地位與其享受的權(quán)利并不完全相稱。農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的制度安排“本身是一種利益規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，其價(jià)值取向是平衡公共利益和私人利益的前提下保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。”①趙明，牛忠江.我國政府績(jī)效評(píng)估法治化的路徑選擇和思考［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(5)。。因此，“政府-農(nóng)戶”雙元績(jī)效評(píng)價(jià)體系要求同時(shí)兼顧政府與農(nóng)民的利益，讓兩者都充分地享有評(píng)價(jià)農(nóng)村公共服務(wù)的權(quán)利。再次，綜合了各種不同的評(píng)價(jià)目標(biāo)。績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的不同是導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差異的一個(gè)重要原因。作為農(nóng)村公共服務(wù)管理者與供給決策者的政府，其進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)在于實(shí)施績(jī)效管理，提高行政績(jī)效;作為農(nóng)村公共服務(wù)享用者的農(nóng)民，其進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)則在于反映真實(shí)訴求，敦促提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。現(xiàn)實(shí)中傳統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)并不完全與提高公共服務(wù)績(jī)效相吻合。那么將農(nóng)戶評(píng)價(jià)與政府評(píng)價(jià)相結(jié)合，無疑會(huì)促進(jìn)不同目標(biāo)之間的契合，讓公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)在整體上盡量貼近正確目標(biāo)——提高農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效。

(二)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建嘗試及其應(yīng)用

在“政府-農(nóng)戶”雙元績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建思路指導(dǎo)之下，應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)綜合政府和農(nóng)民兩個(gè)主體維度，綜合農(nóng)村公共服務(wù)效益、效率、回應(yīng)性和公平性等內(nèi)容維度，綜合不同利益相關(guān)者訴求的指標(biāo)體系。以公平公正、系統(tǒng)全面、連續(xù)穩(wěn)定、真實(shí)可靠和操作簡(jiǎn)便的原則，我們?cè)O(shè)計(jì)了基于陜西省農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。如表1所示，它包含了農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村公共管理和農(nóng)村社會(huì)服務(wù)等四個(gè)子系統(tǒng)，是對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的基本分類。每一個(gè)子系統(tǒng)中包含三個(gè)主題層，是對(duì)子系統(tǒng)的具體描述。每一個(gè)主題層分別對(duì)應(yīng)著政府維度和農(nóng)民維度的測(cè)量性指標(biāo)。由于從不同維度出發(fā)對(duì)公共物品主題層的描述各有不同，因此不要求政府維度指標(biāo)與農(nóng)民維度指標(biāo)一一對(duì)應(yīng)。將表1中構(gòu)建的指標(biāo)體系應(yīng)用于陜西省部分地區(qū)的農(nóng)村公共品績(jī)效評(píng)價(jià)中。首先，關(guān)于數(shù)據(jù)來源。我們選取陜西省內(nèi)的四個(gè)市②經(jīng)過與被調(diào)研單位協(xié)商，本文中的四個(gè)市分別以A、B、C、D命名。作為評(píng)價(jià)對(duì)象，分別從各市統(tǒng)計(jì)年鑒、財(cái)政局、公安局等政府職能機(jī)構(gòu)獲取相應(yīng)的機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，而農(nóng)戶評(píng)價(jià)維度數(shù)據(jù)則來源于2010年8月至2011年2月期間在上述四個(gè)市范圍內(nèi)農(nóng)村開展的入戶調(diào)研。農(nóng)戶調(diào)研采取等距抽樣原則，按照市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村之間1:2:4:8的比例確定調(diào)研村莊，每個(gè)村莊調(diào)研十個(gè)農(nóng)戶。農(nóng)戶問卷調(diào)查采取訪談形式，由調(diào)研人員提出所有問題，根據(jù)受訪者的回答做出記錄并整理出最終結(jié)果，調(diào)查問卷共發(fā)出350份，回收問卷342份，經(jīng)過整理和篩選，有效問卷數(shù)量為325份，問卷有效率為92.9%。其次，關(guān)于權(quán)重。根據(jù)AHP方法首先對(duì)子系統(tǒng)賦權(quán)，再分別對(duì)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)維度和農(nóng)民評(píng)價(jià)維度中的各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)。采用Satty的1-9標(biāo)度法，由專家構(gòu)建判斷矩陣并對(duì)矩陣內(nèi)的元素進(jìn)行重要性比較，再通過一致性檢驗(yàn)來對(duì)判斷矩陣進(jìn)行確認(rèn)，所有判斷矩陣的CR值均通過了檢驗(yàn)③出于篇幅考慮，本文省略了權(quán)重向量值、一致性檢驗(yàn)結(jié)果以及評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。。再次，關(guān)于數(shù)據(jù)處理。我們將A、B、C、D市范圍內(nèi)的若干農(nóng)戶樣本分別求算數(shù)平均值，得到每一個(gè)市在每一個(gè)指標(biāo)上的農(nóng)戶評(píng)價(jià)值;將機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)值進(jìn)行無量綱處理;最后將正指標(biāo)和逆指標(biāo)轉(zhuǎn)化為方向一致。在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)和權(quán)重，分別計(jì)算出農(nóng)戶評(píng)價(jià)維度和機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)維度的得分。對(duì)兩個(gè)維度下的得分進(jìn)行歸一化處理后，以算術(shù)平均法求出綜合評(píng)價(jià)績(jī)效值，結(jié)果如表2所示。

根據(jù)表2的績(jī)效評(píng)價(jià)值數(shù)據(jù)，可以看出不同的評(píng)價(jià)維度下評(píng)價(jià)結(jié)果的差異性。在傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)維度上，A市的績(jī)效評(píng)價(jià)值排名第一;然而在農(nóng)戶評(píng)價(jià)維度上，A市卻排名末尾;兩者之間巨大差異，說明了A市范圍內(nèi)的農(nóng)村公共品供給在某種意義上并沒有得到農(nóng)民群眾的認(rèn)可和贊同。相比之下，C市在機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)維度上排名第二，在農(nóng)戶評(píng)價(jià)維度上排名第一，綜合績(jī)效值排名第一;該市范圍內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品既在機(jī)構(gòu)層面上取得了不錯(cuò)成績(jī)，又獲得了農(nóng)村群眾的認(rèn)同，公共品供給的總體效果優(yōu)異。因此，通過陜西省四個(gè)市的績(jī)效評(píng)價(jià)案例研究，可以發(fā)現(xiàn)“政府-農(nóng)戶”雙元評(píng)價(jià)體系具有豐富的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容，也能夠豐富績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，使績(jī)效評(píng)價(jià)值不但包含了對(duì)政府服務(wù)機(jī)構(gòu)工作績(jī)效的考察，更包含了農(nóng)民的認(rèn)同與意見。

表1 農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

表2 “雙元”評(píng)價(jià)模式下的得分及排名

四、結(jié) 論

農(nóng)村公共服務(wù)的政府-農(nóng)戶雙元評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的障礙，在于公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)研究領(lǐng)域關(guān)于主客觀二分性的概念界定。本文研究得出，無論機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)還是農(nóng)戶數(shù)據(jù)都兼具了主觀性和客觀性，人為地設(shè)定主客觀界限從而劃分農(nóng)戶評(píng)價(jià)和機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)的做法并不完全合理?？紤]到長(zhǎng)期以來我國農(nóng)村公共服務(wù)供給中政府與農(nóng)民的“雙主體”格局以及農(nóng)民在農(nóng)村的重要地位，現(xiàn)實(shí)操作中更不應(yīng)該將農(nóng)民排除在績(jī)效評(píng)價(jià)的主體之外。農(nóng)村公共服務(wù)的協(xié)同供給機(jī)制有必要向績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制延伸，讓農(nóng)民平等地參與到農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中，以此來綜合政府和農(nóng)民兩方面的目標(biāo)和利益。在“政府-農(nóng)戶”雙元績(jī)效評(píng)價(jià)體系的理念下，本文中構(gòu)建的指標(biāo)體系需要進(jìn)一步的實(shí)證檢驗(yàn)。更重要的是，保證農(nóng)村公共服務(wù)有效供給是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村進(jìn)程中的重要目標(biāo)。在此過程中，一方面需要完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，它包含了指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)界定、指標(biāo)賦權(quán)、指標(biāo)集結(jié)和指標(biāo)篩選等復(fù)雜程序，遠(yuǎn)比本文中涉及的指標(biāo)維度選擇和體系構(gòu)建復(fù)雜，需要更多的理論創(chuàng)新或?qū)嵺`應(yīng)用;另一方面，更重要的是需要一個(gè)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的制度環(huán)境，以此來促進(jìn)規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)、內(nèi)容和流程，強(qiáng)化績(jī)效激勵(lì)與約束，以保證提高農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效。

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