反思官員政績考核制度

夏正林

地方官員政績考核一直是我國政府官員管理的重要手段，目前更有強(qiáng)化的趨勢。許多地方和高校都在忙著研究和建立健全所謂新的政績考核指標(biāo)體系，比如有一項(xiàng)重大的國家社科基金項(xiàng)目是專門研究政績考核指標(biāo)體系的，主持該課題的教授也有一定的影響力，各地方政府官員登門拜訪絡(luò)繹不絕，其原因無非是想該教授在設(shè)計政績考核指標(biāo)時對自己有利些。

雖然關(guān)于政績考核中存在的問題也經(jīng)常見諸報端，然而，筆者認(rèn)為，僅僅看到政績考核過程中存在的問題是不夠的，由政績考核本身引發(fā)的社會問題更應(yīng)該得到重視，并且，我們應(yīng)當(dāng)反思政績考核這個做法的本質(zhì)。

“應(yīng)付”

早就聽說“上有政策、下有對策”，可所親見的欠發(fā)達(dá)地方的基層官員應(yīng)付政績考核的做法還是超出筆者的預(yù)料，雖然，可能是個別現(xiàn)象，但它所帶來的社會問題應(yīng)當(dāng)引起人們警惕和重視。筆者略舉調(diào)研中所遇到的幾例，便可見一斑。

其一是關(guān)于招商引資中的造假。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的大形勢下，招商引資的做法本無可厚非。尤其后發(fā)展地區(qū)的發(fā)展愿望更為迫切，這一做法就成為了后發(fā)展地區(qū)政府政績考核最重要、甚至唯一的標(biāo)準(zhǔn)。能夠招到商，引到資的就是能力強(qiáng)的官員。在這種情形下，不但所有的官員都負(fù)有招商的任務(wù)，而且任務(wù)層層分解、層層下達(dá)，直到村干部。

當(dāng)招商引資成為懸在這些地區(qū)基層干部頭上的利劍，“應(yīng)付”就出現(xiàn)了。一個后發(fā)達(dá)地區(qū)的干部向筆者講述了他身邊發(fā)生的“曲線”引進(jìn)外資的實(shí)例：為完成年度引進(jìn)外資的任務(wù)，某基層政府先在香港注冊公司，將自己的錢打到該公司，從而變成了名副其實(shí)的外資，再被以外資的名義“引進(jìn)”到本地。這樣，既能完成引進(jìn)外資的任務(wù)，也可獲得不錯的政府獎勵。只是，這一操作付出的相當(dāng)大的成本肯定就需要由基層政府，最終由老百姓來埋單了。

其二是關(guān)于保財政增長的造假。一位基層政府的領(lǐng)導(dǎo)對筆者說，有些地方甚至要求基層政府每年財政以50%的速度遞增。顯然，對于后發(fā)達(dá)地區(qū)來講，這無異于天方夜譚。在這種情形下，“對策”也出現(xiàn)了，比如個別地方出現(xiàn)貸款補(bǔ)財政的做法：通過貸款周轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)短期財政增長任務(wù)。顯然，地方基層政府獲得貸款并不難，但這樣造假的財政增長，最終還是由老百姓來埋單了。

其三是關(guān)于國家賠償金支付中的造假。筆者暑期在一個國家賠償?shù)难杏憰弦馔獾亓私獾?，雖然《國家賠償法》規(guī)定了國家賠償金由財政統(tǒng)一支出，各地也建立了統(tǒng)一的國家賠償基金，但在實(shí)踐中，國家賠償基金的錢卻很少用出去，其原因并非沒有國家賠償案件，而是發(fā)生賠償案件后寧愿用財政另外的錢來賠。為什么要這樣做呢？因?yàn)閾?dān)心動用國家賠償基金影響自己的政績和形象。

甚至，有個地方的法院作為國家賠償?shù)谋簧暾埲?，在賠償責(zé)任還沒有完全確定的情況下自愿對申請人作出了賠償，其背后的原因無非是怕申請人“鬧”，從而影響自己的政績。國家賠償金支付中的怪現(xiàn)象，可以說也是“政績考核惹的禍”。

政績與層級控制

目前地方政府官員政績考核的做法就其本質(zhì)而言，充其量只能說是政府層級的考核，或者說是政府層級管理的一個措施，而不能說是政績考核。真正的政績，說到底是人民對政府的評價，而不是由政府自身來評價。

從這個意義上說，政府層級考核得好與政績真正好不一定是一回事。如前所述，上有政策，下有對策，基層政府被逼用短期的眼光處理發(fā)展的問題，所帶來的后果最終由老百姓來埋單，這恐怕與政績考核的初衷相違背了。

這種做法最大的特點(diǎn)是將最大的壓力轉(zhuǎn)移給了下級，特別是基層政府，而上級政府往往只負(fù)責(zé)考評。俗話說，上有千根線，下有一顆針，基層政府面臨的壓力可想而知，為完成考核任務(wù)，不得不使出所有解數(shù)來應(yīng)對，這不利于基層政府發(fā)揮自己的功能，反而會使其背上沉重的考核負(fù)擔(dān)。基層官員在重壓之下，疲于應(yīng)付，無心問政。

而政府本身設(shè)定的任務(wù)與政策也是經(jīng)常變動的，其執(zhí)行也存在所謂的潛規(guī)則。比如經(jīng)常說的“一把手工程”、“一票否決”。這些事項(xiàng)看起來都很重要，然而，事實(shí)上，一把手也不可能做得過來，只好“應(yīng)付”：在嚴(yán)打和集中整治時就認(rèn)真搞一下，其它的可看上級政府的動向進(jìn)行應(yīng)對。比如，計劃生育和招商引資都是考核政績的重要指標(biāo)，前者甚至是基本國策，也曾作為運(yùn)動來抓，然而相比而言，招商引資顯然更需要花力氣應(yīng)付。這無疑會增加官員的投機(jī)心理。

更值得注意的是，許多基層政府甚至不惜采取違法和欺騙的手段。就招商引資而言，有些地方一方面引進(jìn)投資者，另一方面還會坑騙他們。一位來自臺灣的實(shí)業(yè)家告訴筆者，開發(fā)所使用的土地一般都是耕地，而地方政府是無權(quán)批準(zhǔn)耕地轉(zhuǎn)讓的，因此只好對引進(jìn)來的資本也采取“應(yīng)付”的策略—先讓其資本進(jìn)入先期開發(fā)，再慢慢辦理土地使用證。如遇到土地執(zhí)法清理，往往就辦不到證，倒霉的就是外商了。因此，現(xiàn)在一些外來投資者也學(xué)乖了。他們采取的策略是要求當(dāng)?shù)卣峁┫绕陂_發(fā)的貸款并擔(dān)保，再行開發(fā)，這樣，拿不到相關(guān)證件，相關(guān)風(fēng)險就由政府承擔(dān)了。

在應(yīng)對政府層級考核的過程中，一些地方基層政府往往動用了強(qiáng)大的動員力量，所有與“公”沾一點(diǎn)邊的職業(yè)，比如教師、醫(yī)生等都要承擔(dān)具體的任務(wù)，發(fā)動所有人和關(guān)系，動用所有的資源。如“全民招商、全民引資”、“連坐拆遷”、“被”捐款等。效率是高，速度是快，然而也不免帶來許多社會問題，真正擾亂了社會管理的基本秩序。

原因何在？

目前地方政府官員政績考核的許多做法弊端明顯，為什么許多官員還樂此不疲呢？以筆者度之，這跟目前地方政府及官員的政治生態(tài)有明顯的關(guān)系。

地方政府官員任用機(jī)制是造成目前政績考核中投機(jī)和短視應(yīng)付現(xiàn)象的直接原因。一個官員只要在自己的任期內(nèi)得到上級部門的認(rèn)可即可，升遷后遺留下的問題自然由下任政府處理，其無須考慮長遠(yuǎn)的發(fā)展問題。事實(shí)上，更換一個領(lǐng)導(dǎo)后，為體現(xiàn)自己的政績，新的領(lǐng)導(dǎo)又必定為吸引眼球，出奇招，甚至推翻前任的做法，即所謂的“年年規(guī)劃，規(guī)劃年年”，在這些官員眼中，政績本身就是短命的存在。

政府層級之間的事權(quán)劃分不清，也是造成這一現(xiàn)象的重要原因。根據(jù)憲法和組織法，我國地方政府管理體制原本實(shí)行的是雙重負(fù)責(zé)制，即對上級政府和本級人大負(fù)責(zé)。然而，實(shí)踐中，基層政府基本上只對上級政府負(fù)責(zé)，甚至基層群眾自治也不能幸免。一位村長就問筆者，村民自治組織法沒有規(guī)定村長的退休年齡，那么一些地方按公務(wù)員退休年齡的規(guī)定來限制村長的任職，是否有道理？

政績考核實(shí)際上成為一種政府層級管理的重要手段。實(shí)踐中，縣這一層級的政府對地方的發(fā)展顯然承擔(dān)著關(guān)鍵的責(zé)任，所有有關(guān)發(fā)展的計劃和任務(wù)往往都由縣級政府制定，并由基層，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體落實(shí)，這無疑是基層政府壓力大的重要原因。

而在實(shí)際執(zhí)行上，地方基層政府不僅設(shè)定各種目標(biāo)，還往往親自操刀，負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)。GDP成為政府工作的重中之重，反過來又容易被“發(fā)展”所綁架。一位基層官員告訴筆者，每年需要賣出150畝地才能維持其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)最基本運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。在經(jīng)濟(jì)增長無力，土地賣不出去時，整個財政就真得吃緊了，依靠挪用幾個專項(xiàng)資金，既違法也解決不了問題。聽著，實(shí)在令人心痛！

客觀而言，就政府層級控制的功能來看，目前所謂的官員政績考核有其必要性，但許多做法值得商榷。只有真正轉(zhuǎn)變政府職能，改善政府治理方式，地方基層政府才能避免為“經(jīng)濟(jì)增長”所綁架，避免為片面迎合政績考核而誤入歧途。