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    移民管理視角下拜登政府涉華政策研究

    2023-09-18 06:43:45欣,馬
    關(guān)鍵詞:拜登移民特朗普

    袁 欣,馬 勇

    中國(guó)人民警察大學(xué) a. 研究生院; b. 移民管理學(xué)院,河北 廊坊 065000

    自2018 年以來(lái),美國(guó)政府出臺(tái)眾多針對(duì)經(jīng)貿(mào)和科技領(lǐng)域的涉華政策,如收緊對(duì)留學(xué)人員、交流訪問(wèn)學(xué)者等的簽證發(fā)放,審查在美從事科技類工作的華人、華僑等。拜登上臺(tái)后,白宮計(jì)劃“依靠更廣泛的工具,通過(guò)改變中國(guó)的看法、動(dòng)機(jī)和選擇來(lái)重塑中國(guó)的外交環(huán)境”[1]。但對(duì)華政策牽扯中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)及中國(guó)與其他國(guó)家間關(guān)系等諸多因素,故將中國(guó)赴美人員和在美華人、華僑、華裔等作為著力點(diǎn),單獨(dú)強(qiáng)化針對(duì)與中國(guó)相關(guān)人員的限制性政策成為拜登政府的首選。這些政策不僅影響中美之間正常的人員流動(dòng),甚至給中國(guó)與其他國(guó)家的科技人文交流、經(jīng)貿(mào)往來(lái)帶來(lái)許多障礙。本文試圖從移民管理視角剖析拜登政府涉華政策的主要內(nèi)容,辨析拜登政府對(duì)華戰(zhàn)略意圖,識(shí)別對(duì)華潛在威脅,進(jìn)而提出應(yīng)對(duì)之策。

    一、拜登政府涉華政策主要內(nèi)容

    (一)“去特朗普化”:收斂特朗普政府極端措施,實(shí)行敏感領(lǐng)域精準(zhǔn)打擊

    特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期,美國(guó)政府提出“全社會(huì)”“全政府”反華思想。為此,2018 年,美國(guó)司法部推出一項(xiàng)“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”(China Initiative)[2]。該計(jì)劃實(shí)施后,大量華人華裔科學(xué)家、大學(xué)教授、企業(yè)高管等技術(shù)人才被無(wú)端視作“偷盜美國(guó)技術(shù)的犯罪嫌疑人”而遭到審查。此舉引起許多進(jìn)步人士、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、少數(shù)族裔的不滿,因?yàn)槠涿黠@帶有壓迫和排斥華裔群體的種族歧視色彩,違背美國(guó)“確保沒(méi)有人會(huì)由于種族身份、家庭關(guān)系或是民族血統(tǒng)而受到不同對(duì)待”的“政治正確”原則。2020 年5 月29 日,特朗普政府又以保護(hù)敏感技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)為由,在白宮發(fā)表《暫停中華人民共和國(guó)某些非移民學(xué)生和研究人員入境》公告(第10043 號(hào)總統(tǒng)令),正式宣布暫停和限制受“中國(guó)軍民融合戰(zhàn)略”實(shí)體資助、雇傭的留學(xué)生或交流訪問(wèn)者赴美從事學(xué)習(xí)或研究[3]。

    拜登上臺(tái)后,悄然終止了特朗普政府要求在高校和科研院所內(nèi)追蹤中國(guó)影響力的政策[4],逐步放寬留學(xué)生赴美限制,推動(dòng)《反新冠仇恨犯罪法》出臺(tái)以消解國(guó)內(nèi)社會(huì)排華風(fēng)氣,并于2022年2月,在社會(huì)輿論壓力下,宣布暫停“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”這項(xiàng)爭(zhēng)議不斷的司法行動(dòng)。盡管這些政策可能是拜登政府綜合評(píng)估中美經(jīng)濟(jì)、政治、外交關(guān)系以及美國(guó)社會(huì)內(nèi)部分歧作出的應(yīng)急之策,但卻在一定程度上改善了部分中國(guó)赴美簽證申領(lǐng)人和在美華裔的現(xiàn)實(shí)狀況。

    在涉華政策上,拜登政府舍棄了特朗普時(shí)期全領(lǐng)域排華的導(dǎo)向,轉(zhuǎn)而在關(guān)鍵技術(shù)、新興技術(shù)等敏感領(lǐng)域?qū)嵭芯珳?zhǔn)打擊,尤其體現(xiàn)在與科技、貿(mào)易、人才競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)的移民政策上。一方面,設(shè)置縮短簽證有效期、預(yù)檢、查驗(yàn)個(gè)人電子設(shè)備、高精尖項(xiàng)目人員審查等一系列出入境環(huán)節(jié)來(lái)排除中國(guó)公民接觸敏感領(lǐng)域的可能性[5]。另一方面,美國(guó)政府利用輿論不斷泛化國(guó)家安全,以“威脅美國(guó)國(guó)家安全”“竊取美國(guó)敏感技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)”等虛假理由來(lái)限制對(duì)華簽證、局部收縮對(duì)華移民政策。2021 年5 月4 日,美國(guó)大使館重啟簽證申請(qǐng)審批,至6 月中旬便有超過(guò)500個(gè)中國(guó)學(xué)生的留學(xué)簽證申請(qǐng)被拒。在這些簽證受阻的學(xué)生中,不乏從事大數(shù)據(jù)、半導(dǎo)體、空間技術(shù)、核技術(shù)、生物技術(shù)、量子計(jì)算、5G 和AI 等前沿、先進(jìn)技術(shù)研究的人才[6]。

    (二)建立聯(lián)盟:構(gòu)建“排華”同盟體系,壟斷全球高技術(shù)移民

    自特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái),美國(guó)陸續(xù)退出多個(gè)國(guó)際協(xié)定或組織,如《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Trans-Pacific Partnership Agreement)、《巴黎協(xié)定》(The Paris Agreement)、《伊核協(xié)議》(The Iranian Nuclear Deal)、《開(kāi)放天空條約》(Treaty on Open Skies)、聯(lián)合國(guó)教科文組織(United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization)、聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)(United Nations Human Rights Council)、世界衛(wèi)生組織(World Health Organization)等。此舉不僅使美國(guó)的全球話語(yǔ)權(quán)削弱、國(guó)際影響力弱化,同時(shí)還擾亂由歐洲國(guó)家主導(dǎo)或者積極推動(dòng)的多邊主義國(guó)際秩序,引發(fā)歐洲各國(guó)不滿,導(dǎo)致美歐聯(lián)盟出現(xiàn)嫌隙。

    而拜登政府卻選擇重返國(guó)際舞臺(tái)中心、修復(fù)盟友關(guān)系,重塑以美國(guó)為中心的價(jià)值觀同盟體系,建構(gòu)同一意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的“多邊主義”。其既希望倚重盟友力量來(lái)封堵國(guó)際高技術(shù)移民流向中國(guó)的合法通道、路徑,干擾中國(guó)與其他國(guó)家間的正常科技人文交流;又積極煽動(dòng)其盟友聯(lián)合行動(dòng),通過(guò)國(guó)際科技、人才合作,組建“科技聯(lián)盟”“人才聯(lián)盟”,壟斷全球高技術(shù)移民,減弱中國(guó)對(duì)各國(guó)高技術(shù)人才的吸引力,確保以美國(guó)為絕對(duì)核心的所謂民主集團(tuán)的集體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。2022 年3 月,美國(guó)號(hào)召與韓國(guó)、日本和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)組建“芯片四方聯(lián)盟”(Chip 4),建立供應(yīng)鏈協(xié)商機(jī)制,以阻斷與中國(guó)大陸地區(qū)之間的科研合作、技術(shù)交流,防止芯片技術(shù)及相關(guān)領(lǐng)域人才流到中國(guó)大陸地區(qū)。同年5 月,美日共同實(shí)施“競(jìng)爭(zhēng)力與韌性伙伴關(guān)系”項(xiàng)目。該項(xiàng)目既包含美、日兩國(guó)聯(lián)合招攬、培養(yǎng)、吸收東南亞、拉美等國(guó)家在無(wú)線網(wǎng)絡(luò)、5G 等高科技領(lǐng)域的國(guó)際人才作為其本國(guó)發(fā)展的后備力量,同時(shí)還計(jì)劃與歐盟一起,將量子科技等領(lǐng)域的研發(fā)與人才合作拓展到“印太”地區(qū)乃至所謂“相似意識(shí)形態(tài)”國(guó)家,意欲壟斷“印太”地區(qū)的人才市場(chǎng),并形成針對(duì)中國(guó)的“人才聯(lián)盟”,減少國(guó)際人才移民到中國(guó)的可能性。

    在特朗普時(shí)期,加拿大助美以“經(jīng)濟(jì)犯罪制裁”恐嚇中國(guó)尖端企業(yè)高管和技術(shù)人才,以美國(guó)為首的“五眼聯(lián)盟”利用移民管理事務(wù)打壓中國(guó)[7]。拜登政府基于同一意識(shí)形態(tài)構(gòu)建“排華”同盟,可能會(huì)再次引發(fā)美國(guó)涉華政策的示范效應(yīng)。若其盟友予以響應(yīng)和效仿,有可能帶來(lái)人才虹吸效應(yīng),使人才、科技向美國(guó)聚集,加劇中美人才競(jìng)爭(zhēng);同時(shí),對(duì)中國(guó)開(kāi)展國(guó)際科技合作及知識(shí)生產(chǎn)造成不良影響,減弱中國(guó)在國(guó)際上的話語(yǔ)權(quán)和影響力。

    (三)輿論打壓:占據(jù)“道德制高點(diǎn)”,將人權(quán)狀況、國(guó)家制度與涉華政策掛鉤

    除在人才、科技競(jìng)爭(zhēng)中借國(guó)家安全“做文章”外,在美國(guó)對(duì)華人權(quán)、國(guó)家性質(zhì)和政治制度抹黑基調(diào)下,拜登政府于所謂的《香港自治法》更新報(bào)告(HongKong Autonomy Act Update)中宣布對(duì)14 位中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、10 位香港地區(qū)官員實(shí)施制裁,凍結(jié)其在外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、拒發(fā)簽證、拒絕其入境[8]。此舉不僅污蔑中國(guó)政府破壞香港地區(qū)的高度自治、剝奪香港地區(qū)居民的發(fā)言權(quán),粗暴干涉我國(guó)內(nèi)政,挑動(dòng)人民內(nèi)部矛盾,制造不利于中國(guó)形象的輿論壓力;同時(shí),企圖將人權(quán)狀況、貪污、犯罪與涉華政策掛鉤,為限制甚至禁止中美在商業(yè)、投資、教育、科研等相關(guān)領(lǐng)域的正常人口流動(dòng)造勢(shì)。

    新冠疫情全球大流行后,特朗普政府為緩解國(guó)內(nèi)危機(jī)、轉(zhuǎn)嫁國(guó)內(nèi)矛盾,以“危害全球公共衛(wèi)生安全”為由,借助國(guó)內(nèi)外輿論不斷渲染華人華僑群體為“病毒傳播者、間諜、入侵者”,激起美國(guó)社會(huì)對(duì)中國(guó)及其移民的仇恨情緒,致使華人華僑群體遭受歧視和暴力的案件頻發(fā)[9],在美華人華僑合法權(quán)益因此受到相當(dāng)程度的侵害。而拜登上臺(tái)后,美國(guó)社會(huì)的仇華情緒一時(shí)難以消弭,在美華人、華僑依然生活在恐懼與擔(dān)憂中。加利福尼亞州州立大學(xué)圣貝納迪諾分校仇恨和極端主義研究中心發(fā)布的報(bào)告顯示:2021 年第一季度,美國(guó)主要城市的反亞裔仇恨犯罪事件比上年同期增加169%;其中,在紐約、舊金山等華裔人口較多的大城市,針對(duì)亞裔的仇恨犯罪數(shù)量上升尤為迅速,分別增長(zhǎng)223%、140%[10]。為回應(yīng)國(guó)內(nèi)持續(xù)增長(zhǎng)的排華呼聲,拜登政府短期內(nèi)無(wú)法改變強(qiáng)硬的對(duì)華態(tài)度,拒發(fā)、縮短或撤銷對(duì)華簽證、邊境執(zhí)法中對(duì)中國(guó)公民強(qiáng)加不公正審查便成為常規(guī)操作。

    二、拜登政府涉華政策的戰(zhàn)略意圖

    (一)防范人才回流中國(guó),阻礙中國(guó)發(fā)展

    隨著中國(guó)的崛起,快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、光明的就業(yè)前景、持續(xù)改善的生活環(huán)境拉動(dòng)著國(guó)外人才回流。《2021 中國(guó)海歸就業(yè)調(diào)查報(bào)告》顯示,2021 年留學(xué)生回國(guó)求職人數(shù)與2020 年基本持平,其回國(guó)發(fā)展意愿增強(qiáng)已形成趨勢(shì),并未因疫情穩(wěn)定而受到影響[11]。除此之外,自2008 年金融危機(jī)以來(lái),全球發(fā)達(dá)國(guó)家普遍面臨逆移民潮,美國(guó)概莫能外。加之特朗普上臺(tái)后觸發(fā)基于政治偏見(jiàn)的“排華潮流”,決定兩國(guó)移民流向的“推拉機(jī)制”悄然發(fā)生變化:原本的“拉力”已不具備充足的吸引力,不少在美留學(xué)生、華人紛紛計(jì)劃學(xué)成歸國(guó)或者放棄已經(jīng)獲得的美國(guó)國(guó)籍。而在美人員中,學(xué)生、科研人員、熟練技術(shù)工作者在人數(shù)上占據(jù)極大優(yōu)勢(shì),特別是在關(guān)涉國(guó)家安全領(lǐng)域,如人工智能領(lǐng)域華裔人數(shù)占比將近三分之一[12]??梢?jiàn),華裔群體在中美博弈的重點(diǎn)領(lǐng)域具有突出作用,為美國(guó)提供了稀缺的人力和智力資源。如果中國(guó)步入人才凈回流階段,那么勢(shì)必會(huì)加速我國(guó)科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,進(jìn)而沖擊美國(guó)的全球領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。

    拜登政府推翻特朗普政府一刀切的反智做法,結(jié)合華人在美國(guó)全球移民戰(zhàn)略部署中的特殊定位,圈定特定領(lǐng)域和群體,在關(guān)鍵領(lǐng)域局部收縮涉華政策,以減少人才回流中國(guó),防范中國(guó)在國(guó)際人才合作競(jìng)爭(zhēng)格局重構(gòu)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。

    (二)孤立、削弱中國(guó),彰顯美國(guó)霸主地位

    拜登多次表態(tài)其對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略定位是“唯一擁有經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)實(shí)力對(duì)穩(wěn)定開(kāi)放的世界體系構(gòu)成重大挑戰(zhàn)的國(guó)家”“最嚴(yán)峻的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”并“計(jì)劃發(fā)起比特朗普更有效的反擊”[13]。但與特朗普政府不同,拜登政府涉華政策不單單停留在遏制中國(guó)發(fā)展上,而是更進(jìn)一步與維護(hù)美國(guó)霸權(quán)地位結(jié)合起來(lái)。拜登政府甚至希望將涉華政策調(diào)整作為對(duì)華施壓、鉗制的手段,既對(duì)華制衡、彰顯美國(guó)霸主地位,又無(wú)損于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新,重構(gòu)由美主導(dǎo)的國(guó)際規(guī)則和秩序,維系其在國(guó)際組織等多邊國(guó)際平臺(tái)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

    如前所述,拜登政府出臺(tái)針對(duì)特定領(lǐng)域的涉華政策,在經(jīng)貿(mào)和科技方面實(shí)行對(duì)華人才“有限脫鉤”,阻遏新興技術(shù)領(lǐng)域的中美人才跨國(guó)流動(dòng),既限制中國(guó)籍人才赴美學(xué)習(xí)、交流,又遏制在美的中國(guó)人才、對(duì)華友好的外國(guó)人才來(lái)華發(fā)展;同時(shí),建立價(jià)值觀同盟體系,壟斷全球高技術(shù)移民,沖擊中國(guó)的海外人才引進(jìn)戰(zhàn)略;更有甚者,為減輕其國(guó)內(nèi)的移民承載力,固化對(duì)華偏見(jiàn),縮減對(duì)華簽證,強(qiáng)化對(duì)中國(guó)公民的邊境執(zhí)法。這一系列涉華政策的出臺(tái)源于拜登政府既要限制中國(guó)的國(guó)力增長(zhǎng)、增加中國(guó)的國(guó)力消耗,但又不導(dǎo)致美國(guó)自身整體利益受損,從而削弱我國(guó)綜合實(shí)力及國(guó)際行動(dòng)能力,彰顯美國(guó)霸權(quán)地位。

    (三)契合“斗而不破”的對(duì)華總體戰(zhàn)略

    相較于特朗普政府一味排華的做法,拜登政府更陰險(xiǎn)、政策柔性更強(qiáng)。其善用政策組合拳,分領(lǐng)域進(jìn)行對(duì)抗:在涉及先進(jìn)技術(shù)、核心技術(shù)的敏感領(lǐng)域收緊對(duì)中國(guó)赴美留學(xué)人員的限制、排斥從事科技創(chuàng)新領(lǐng)域的在美華裔;在既牽涉美國(guó)國(guó)內(nèi)政治關(guān)切又同中國(guó)密切相關(guān)的領(lǐng)域則尋求與中國(guó)合作,如非法移民遣返等。為鞏固美國(guó)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的國(guó)際影響力和地位,遏制中國(guó)在新興技術(shù)領(lǐng)域的崛起,拜登政府在“小院高墻”這一對(duì)華科技戰(zhàn)略指導(dǎo)下,通過(guò)調(diào)整涉華政策,禁止中國(guó)公民參與或接觸特定技術(shù)和研究領(lǐng)域;同時(shí),又以意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀拉攏其盟友,干涉他國(guó)同中國(guó)的科研合作、人員往來(lái),將中國(guó)研究人員排除在全球高科技生態(tài)圈之外,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊和定向防控。此外,出于維護(hù)美國(guó)既定利益、回應(yīng)國(guó)內(nèi)政治關(guān)切的需要,美國(guó)不得不在非法移民遣返等方面與中國(guó)密切合作。

    綜上,拜登政府涉華政策的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)美國(guó)的優(yōu)勢(shì)地位和體系主導(dǎo)權(quán),落腳點(diǎn)是彈壓我國(guó)的科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人才引進(jìn),防范中國(guó)在國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力上趕超美國(guó),打破美國(guó)壟斷格局;同時(shí),在涉及美國(guó)關(guān)鍵利益問(wèn)題上對(duì)華開(kāi)展必要合作,以契合“斗而不破、競(jìng)爭(zhēng)為主”的對(duì)華總體戰(zhàn)略。

    三、拜登政府涉華政策的潛在影響

    (一)壓縮中美合作交流空間

    拜登執(zhí)政后泛化國(guó)家安全議題,將中美兩國(guó)之間正常的人員往來(lái)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作、人文交流惡意地理解為中國(guó)試圖通過(guò)派遣人員來(lái)美學(xué)習(xí)、旅行、開(kāi)展商務(wù)合作等多種涉及移民領(lǐng)域的手段滲透進(jìn)美國(guó),竊取其高端技術(shù)情報(bào)、傳播傳染性病毒等,以達(dá)到在經(jīng)濟(jì)、科技、金融等領(lǐng)域超越美國(guó)的目的。為此,拜登政府建立起對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略防范。在移民管理領(lǐng)域,不僅針對(duì)中國(guó)公民申請(qǐng)來(lái)美簽證設(shè)置一系列門檻,以各種無(wú)理要求阻礙中國(guó)公民赴美;而且授意其執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)在美人員肆意滋擾、盤查、沒(méi)收個(gè)人物品或扣留,使得華人華僑、留學(xué)生歸國(guó)困難。

    上述基于無(wú)端猜疑的排斥和騷擾,不但損害在美華人和中國(guó)公民的正當(dāng)權(quán)益,把中美兩國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)畸形化,淪為針對(duì)華人群體的種族主義攻擊,而且影響中美在學(xué)術(shù)、人文方面的交流,壓縮中美多方面合作交流空間。

    (二)削弱中國(guó)科技人才資源總體實(shí)力

    特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期,美國(guó)全面限制和管控理工科專業(yè)領(lǐng)域的中美科研和教育合作,但在新冠疫情背景下,這些政策的效果并未顯現(xiàn)。而拜登執(zhí)政后,隨著全球疫情防控形勢(shì)的好轉(zhuǎn),中美兩國(guó)開(kāi)始逐漸允許人員、貨物出入境,這些政策得以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響。美國(guó)憑借其雄厚的教育資源、充沛的科研經(jīng)費(fèi)、強(qiáng)大的科技成果轉(zhuǎn)化能力,在科技、教育等領(lǐng)域占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位,從基礎(chǔ)科研和人才培養(yǎng)方面對(duì)中國(guó)實(shí)施限制,竭力弱化我國(guó)科技發(fā)展[14]。

    2022 年8 月9 日,拜登簽署《2022 年芯片與科學(xué)法案》(CHIPS and Science Act of2022),試圖阻礙美國(guó)高端技術(shù)企業(yè)和人才來(lái)華投資、工作,將遏制中國(guó)引進(jìn)海外人才的政策制度化。該法案明令禁止受美國(guó)資助企業(yè)在中國(guó)等特定國(guó)家擴(kuò)建或新建擁有“先進(jìn)技術(shù)”的工廠,同時(shí),要求接受國(guó)家科學(xué)基金會(huì)(NSF)資助的機(jī)構(gòu),每年披露對(duì)中國(guó)在內(nèi)的受關(guān)注國(guó)家的財(cái)政支持狀況,并允許NSF 在某些情況下減少、暫?;蚪K止資助[15]。這意味著掌握全球先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)和人才必須在中國(guó)和美國(guó)之間作出唯一選擇,進(jìn)一步削弱我國(guó)對(duì)從事先進(jìn)技術(shù)研究人才的吸引力。

    與此同時(shí),拜登政府還綜合運(yùn)用各種執(zhí)法手段,以莫須有的理由對(duì)有歸國(guó)意愿的留美人員進(jìn)行調(diào)查、扣留,切斷國(guó)際人口流動(dòng)的正常通道,阻礙華裔專家學(xué)者回流,使得中國(guó)在優(yōu)秀科技人才培養(yǎng)方面陷入被動(dòng)局面[16]。

    (三)破壞中國(guó)國(guó)際交流的外部環(huán)境

    拜登政府試圖扭轉(zhuǎn)特朗普時(shí)期的單邊孤立主義,修復(fù)美國(guó)影響力,重新掌控國(guó)際移民治理秩序,將中美在價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)上的分歧投射到移民領(lǐng)域。美國(guó)拉攏其盟友,綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、政治、法律、輿論等手段,對(duì)我國(guó)與其他國(guó)家間的正常人口流動(dòng)實(shí)施攻訐,使得中國(guó)國(guó)際交流與合作的外部環(huán)境惡化,壓縮中國(guó)對(duì)外交往空間;同時(shí),以疫情防控為由,勸阻他國(guó)同中國(guó)之間的正常科研合作、學(xué)術(shù)交流、經(jīng)貿(mào)往來(lái)。此外,無(wú)論是“美歐聯(lián)盟”的恢復(fù),還是“芯片四方聯(lián)盟”的組建,都昭示著拜登政府的價(jià)值觀外交已初見(jiàn)成效,中國(guó)公民的海外流動(dòng)受到部分國(guó)家限制。

    (四)弱化中國(guó)參與全球移民治理的話語(yǔ)權(quán)

    隨著“一帶一路”倡議的利益邊際廣泛輻射和“人類命運(yùn)共同體”理念在全球引發(fā)廣泛反響,中國(guó)的國(guó)際影響力不斷提升,中美在全球移民治理領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)沖突更加明顯。美國(guó)通過(guò)多種機(jī)制聯(lián)合其盟友以難民接收、侵犯人權(quán)等借口向中國(guó)發(fā)難,將涉華政策當(dāng)作國(guó)際移民秩序競(jìng)爭(zhēng)的工具。在全球輿論由西方國(guó)家主導(dǎo)背景下,中國(guó)在全球移民治理領(lǐng)域的做法和經(jīng)驗(yàn)得不到國(guó)際社會(huì)應(yīng)有的重視和支持,想要獲得全球移民治理話語(yǔ)權(quán)仍需努力。

    四、中國(guó)移民管理領(lǐng)域積極應(yīng)對(duì)拜登政府涉華政策的建議

    (一)完善技術(shù)移民政策,聚天下英才而用之

    國(guó)家間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)不在于一城一池之得失,而在于誰(shuí)能夠擁有強(qiáng)大的前沿科技創(chuàng)新能力以及新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定能力,科技地位往往與一個(gè)國(guó)家在國(guó)際關(guān)系中的主導(dǎo)權(quán)、國(guó)際事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)高度攸關(guān),故而拜登政府限制中國(guó)公民赴美接觸先進(jìn)技術(shù)、阻撓從事關(guān)鍵領(lǐng)域研究的華人歸國(guó),其核心目的在于對(duì)華高科技人才競(jìng)爭(zhēng)?;诖?,我國(guó)當(dāng)務(wù)之急是完善更加開(kāi)放、穩(wěn)健的技術(shù)移民政策,聚天下英才而用之,以化解拜登政府的圍堵措施。

    當(dāng)前階段,我國(guó)雖然在5G 等技術(shù)領(lǐng)域取得一定成績(jī),但在一些科技領(lǐng)域仍然面臨“卡脖子”問(wèn)題,亟須在這些國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵領(lǐng)域加大人才引進(jìn)力度,制定和實(shí)施靈活的技術(shù)移民政策??山梃b西方國(guó)家移民配額制,以國(guó)家發(fā)展需要及勞動(dòng)力市場(chǎng)需求為依據(jù),科學(xué)制定符合中國(guó)國(guó)情的技術(shù)移民政策,最大程度精準(zhǔn)引進(jìn)海外高層次人才。

    (二)創(chuàng)新海外中國(guó)高層次人才入出境便利措施

    為吸引在美國(guó)學(xué)習(xí)工作但尚未入籍美國(guó)的中國(guó)籍人才回國(guó)發(fā)展,國(guó)家移民管理部門應(yīng)盡快出臺(tái)海外中國(guó)高層次人才入出境便利措施,如開(kāi)展?jié)M足一定條件的護(hù)照加急辦理業(yè)務(wù),開(kāi)辟針對(duì)特定人群、特定事項(xiàng)的中國(guó)公民出入境快速通道等,以增強(qiáng)對(duì)其回國(guó)的吸引力。

    (三)增強(qiáng)外國(guó)人永久居留制度對(duì)外籍高層次人才的吸引力度

    雖然拜登政府取締了特朗普時(shí)期大量“排華”政策,但這些政策的影響力依然甚囂塵上。2021 年3月4 日,美國(guó)皮尤研究所發(fā)布一項(xiàng)旨在調(diào)查美國(guó)人對(duì)中國(guó)留學(xué)生態(tài)度的研究:80%的受訪者認(rèn)為國(guó)際留學(xué)生的輸入對(duì)美國(guó)高校發(fā)展有益,但55%的受訪者卻認(rèn)為應(yīng)該限制中國(guó)留學(xué)生赴美留學(xué)[17]。此前,在“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”影響下,美國(guó)司法部以破壞國(guó)家安全為由發(fā)起若干起針對(duì)華裔科學(xué)家及對(duì)華友好的外國(guó)人才的審查及訴訟。部分通過(guò)留學(xué)、工作、婚姻等方式取得美國(guó)國(guó)籍的華裔人才、與中國(guó)有科研合作的華裔之外的美籍人才,在美國(guó)社會(huì)飽受歧視、排擠和不被信任。在國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)激烈的當(dāng)下,這些外籍人才是我國(guó)爭(zhēng)取的重點(diǎn)群體。那么,“如何留住外籍人才”,增強(qiáng)中國(guó)的吸引力、消除外籍人才到我國(guó)工作的顧慮,應(yīng)是我們必須直面的問(wèn)題[18]。

    就移民管理部門而言,我國(guó)外國(guó)人入出境、工作、居留管理政策對(duì)于吸納外籍人才具有重要影響。其中,完善外國(guó)人永久居留制度,增強(qiáng)對(duì)外籍高層次人才的吸引力,應(yīng)成為當(dāng)前人才引進(jìn)工作的重中之重。目前,外國(guó)人申請(qǐng)中國(guó)永久居留資格的主要依據(jù)還是2004 年施行的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》,而2013 年施行的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》對(duì)此部分只作出概括性規(guī)定。因此,我國(guó)應(yīng)細(xì)化外國(guó)人永久居留制度,并適當(dāng)給予華裔人才中特殊群體特別關(guān)照,既增強(qiáng)他們與中國(guó)之間的聯(lián)系紐帶,又為以低成本贏得高質(zhì)量人才提供可行的操作方案[19]。

    (四)豐富對(duì)等反制的移民管理依據(jù)

    當(dāng)一個(gè)國(guó)家僅僅以國(guó)籍為由,對(duì)中國(guó)企業(yè)和人員實(shí)施系統(tǒng)性歧視措施,采取不公正手段限制來(lái)自中國(guó)的移民出入國(guó)境,嚴(yán)重侵害移民人權(quán)時(shí)[20],反制立法顯得尤為必要。不僅如此,面對(duì)對(duì)華仇視、敵視的在美人員,包括中國(guó)公民、華僑、華裔、其他美國(guó)人組織,都應(yīng)當(dāng)實(shí)施對(duì)等反制措施,最大化利用移民管理的國(guó)家主權(quán)特性,禁止相關(guān)人員入境中國(guó)、在中國(guó)境內(nèi)停留居留等。

    目前,我國(guó)反外國(guó)制裁的法律法規(guī)中與移民管理領(lǐng)域緊密聯(lián)動(dòng)的僅有《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》和《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》。2021年6月10日,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》,該法第6 條明確規(guī)定視“不予簽發(fā)簽證、不準(zhǔn)入境、注銷簽證或者驅(qū)逐出境”為制裁措施,此法的發(fā)布施行,為我國(guó)移民管理機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁提供了法律依據(jù)。在《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》中的具體反制措施涉及移民管理領(lǐng)域的主要有兩項(xiàng):“限制或者禁止其相關(guān)人員、交通運(yùn)輸工具等入境”和“限制或者取消其相關(guān)人員在中國(guó)境內(nèi)工作許可、停留或者居留資格”。因而,我國(guó)應(yīng)盡快建立健全反制的移民管理法律依據(jù),豐富并善用對(duì)外斗爭(zhēng)手段,使美國(guó)及其追隨者因打壓、歧視中國(guó)付出相應(yīng)代價(jià),對(duì)其形成一定威懾。

    (五)有效利用移民治理的國(guó)際平臺(tái)

    現(xiàn)有的國(guó)際平臺(tái)為我國(guó)參與國(guó)際移民治理提供了重要途徑,也為團(tuán)結(jié)大多數(shù)國(guó)家、化解美國(guó)“小院高墻”的圍堵提供了經(jīng)驗(yàn)與方法。

    首先,作為聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)之一和國(guó)際移民組織的成員國(guó),我國(guó)除積極參與國(guó)際移民事務(wù),履行作為大國(guó)的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)外,還應(yīng)該充分利用國(guó)際平臺(tái)闡述和解釋中國(guó)移民治理經(jīng)驗(yàn),將中國(guó)的議題偏好轉(zhuǎn)化為其他成員國(guó)的偏好,以全人類共同關(guān)心的話題為切入點(diǎn),團(tuán)結(jié)大多數(shù)國(guó)家。其次,我國(guó)還應(yīng)該善于在國(guó)際規(guī)則、秩序制定中發(fā)出更多中國(guó)聲音、注入更多中國(guó)力量。面對(duì)美國(guó)政府不遺余力的打壓、排斥,中國(guó)應(yīng)熟練掌握國(guó)際傳播規(guī)律、改進(jìn)國(guó)際傳播方式、創(chuàng)設(shè)具有國(guó)際影響力的輿論工具,在國(guó)際秩序的塑造中發(fā)表觀點(diǎn)、提出建議,為國(guó)際移民治理獻(xiàn)言獻(xiàn)策、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧,破解美國(guó)意識(shí)形態(tài)霸權(quán)以及附著其上的對(duì)中國(guó)與世界各國(guó)常規(guī)性民間交流的圍攻。

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