養(yǎng)老金制度之困

邢少文

中國(guó)的養(yǎng)老金制度正在面臨著一系列困局和信任危機(jī)，2010年近半省份基本養(yǎng)老金存在收支缺口，“龐氏騙局”的質(zhì)疑，該不該入市的爭(zhēng)論等等。而隨著中國(guó)人口老齡化速度的加快，這個(gè)有著15年歷史的制度也正在面臨著調(diào)整和變革的緊迫性。

困境

一方面是大量的結(jié)余，一方面又是大量的空賬，現(xiàn)行養(yǎng)老金制度存在巨大的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

2011年12月，中國(guó)社科院世界社保研究中心發(fā)布《2011中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》，報(bào)告顯示，2010年上海、江蘇、湖北、湖南等14個(gè)省份和新疆建設(shè)兵團(tuán)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期征繳收入收不抵支，缺口高達(dá)679億元。

與近半省份存在缺口不相吻合的是，2010年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入13420億元，總支出10555億元，當(dāng)年結(jié)余2865億元，累計(jì)結(jié)余1.54萬(wàn)億元。

總量結(jié)余與地方收不抵支數(shù)據(jù)矛盾的原因在于，養(yǎng)老金制度實(shí)行的是地方分散統(tǒng)籌，有的省份結(jié)余數(shù)量大，而有的省份則長(zhǎng)期存在缺口。10年來(lái)，如果扣除財(cái)政補(bǔ)貼，基金結(jié)余約有5000億，而僅廣東省一地就占了3000億的結(jié)余。

“越富的地方養(yǎng)老金越多，越窮的地方養(yǎng)老金越少。所以就出現(xiàn)總量上很多、實(shí)際上嚴(yán)重不平衡的局面?！敝袊?guó)社科院世界社保中心主任鄭秉文對(duì)《南風(fēng)窗》記者說(shuō)。

另一個(gè)矛盾則是總量結(jié)余與個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行。養(yǎng)老金制度實(shí)行的是統(tǒng)賬結(jié)合，即分社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶，盡管基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)余額為1.54萬(wàn)億元，但個(gè)人賬戶記賬額卻高達(dá)1.96萬(wàn)億元。

這個(gè)雙重矛盾的形成，自養(yǎng)老金制度設(shè)立之初就開(kāi)始了?，F(xiàn)行養(yǎng)老金制度起步于1997年，采用的是部分積累制，企業(yè)按照上年度職工工資總額的20%給職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，計(jì)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人則每月按照工資的8%進(jìn)行繳費(fèi)，計(jì)入個(gè)人賬戶。二者積累，作為將來(lái)退休之后的養(yǎng)老金。

但這一制度存在著“先天性不足”，由于國(guó)有企業(yè)在1997年之前并未為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此，在企業(yè)改制進(jìn)行身份轉(zhuǎn)換之后，設(shè)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶財(cái)政記賬的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，即相當(dāng)于“空賬”。根據(jù)測(cè)算，目前這一歷史欠賬數(shù)據(jù)近2萬(wàn)億元。

也因此，養(yǎng)老金制度名義上雖為統(tǒng)賬結(jié)合，但實(shí)際上實(shí)行的卻是“現(xiàn)收現(xiàn)付”制度，即現(xiàn)在繳費(fèi)的人支付養(yǎng)老金給上一代退休的人，社會(huì)統(tǒng)籌部分資金不足，只好大量挪用現(xiàn)個(gè)人賬戶基金，導(dǎo)致部分個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行。

從2001年開(kāi)始，13個(gè)省市開(kāi)始施行做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，但目前來(lái)看，效果并不理想，13個(gè)做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)省份的實(shí)賬規(guī)模只有2039億元。試點(diǎn)10年之后，遼寧省是按8%進(jìn)行財(cái)政做實(shí)，黑龍江和吉林只做實(shí)至5%，其余后續(xù)試點(diǎn)省份甚至只做實(shí)了3%。

總量結(jié)余的背后，還與養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大有關(guān)，2010年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)有2.57億人參保，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有1.43億人參保，2011年6月再次實(shí)施城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。擴(kuò)面使得基金收入增長(zhǎng)，緩解基金虧空風(fēng)險(xiǎn)。但收入增長(zhǎng)速度低于支出增長(zhǎng)速度，2010年基金總支出增長(zhǎng)了1661億元，增長(zhǎng)率為18.68%，快于同期基金總收入增長(zhǎng)速度16.79%。

而更為重要的是，隨著中國(guó)老齡化社會(huì)的到來(lái)，這種“現(xiàn)收現(xiàn)付”的體制將面臨著巨大的危機(jī)，第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上老年人口總量增至1.78億，人口老齡化水平達(dá)到13.26%。一方面是超低生育率，勞動(dòng)年齡人口數(shù)量遞減，一方面是人口老齡化速度加劇，現(xiàn)行模式在不久的將來(lái)將會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。根據(jù)人保部提供的數(shù)據(jù)，到2025年，城市養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到6萬(wàn)億元。

這讓人充滿擔(dān)憂，將來(lái)誰(shuí)為繳費(fèi)者支付養(yǎng)老金？

“龐氏騙局”？

養(yǎng)老金收入與支付增長(zhǎng)的錯(cuò)位，凸現(xiàn)出現(xiàn)行養(yǎng)老金制度激勵(lì)性不足的難題。

替代率是衡量退休后福利水平的指標(biāo)，也即養(yǎng)老金與工資水平的比例。1997年正式建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，人均社會(huì)平均替代率是76.3%，此后便一路往下跌，2000年下降到64.3%，到2008年下降到47.7%。

自2005年以來(lái)中央政府連續(xù)7年提高基本養(yǎng)老金，每年提高幅度在10%，但和城鎮(zhèn)居民年工資增長(zhǎng)率相比，再扣除CPI的影響，這個(gè)幅度仍然偏低。2010年，替代率水平約在42%，養(yǎng)老金月平均水平為1300元，這個(gè)生活保障水平顯然偏低。

鄭秉文說(shuō)，替代率偏低的原因，不僅僅是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶動(dòng)的工資增長(zhǎng)所帶來(lái)的，與制度本身的扭曲有著很大的關(guān)系。相對(duì)于歐洲高福利國(guó)家，中國(guó)替代率屬于低水平，但就繳費(fèi)率相比較，則屬于高水平。

2011年4月，有網(wǎng)友發(fā)表了一篇名為《養(yǎng)老保險(xiǎn)不劃算》的網(wǎng)帖，深圳社保局新聞發(fā)言人曾做出回應(yīng)，稱網(wǎng)友說(shuō)法不專業(yè)也不負(fù)責(zé)任，并舉例說(shuō)明：按照現(xiàn)行養(yǎng)老金制度，假設(shè)一普通員工按最低月薪1320元一年繳交3324元，30年只繳納了9.9萬(wàn)元；而30年后，每年拿回1.2萬(wàn)元，10年共拿回12萬(wàn)元，這是劃算的。

但問(wèn)題是，如果這名員工每年將3324元存入銀行，連續(xù)存入30年，即使按照最低的一年期活期存款利率3.5%計(jì)算，30年后獲得的收入可達(dá)17.1萬(wàn)元。

這也是外界質(zhì)疑養(yǎng)老金制度有著“龐氏騙局”或“老鼠會(huì)”特征的原因所在，所謂龐氏騙局，就是利用新投資人的錢來(lái)向老投資者支付利息和短期回報(bào)的一種投資騙術(shù)。1999年，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主弗里德曼曾撰文批評(píng)美國(guó)的養(yǎng)老金制度是一個(gè)“龐氏騙局”，只不過(guò)這個(gè)騙局是“合法”的。

弗里德曼指出，當(dāng)養(yǎng)老金的負(fù)債到期而沒(méi)錢支付時(shí)，“無(wú)非就是加稅、借款、印錢或者削減其他政府開(kāi)支，沒(méi)有其他的途徑了。”

不過(guò)，美國(guó)養(yǎng)老基金401K的投資保值增值效果不錯(cuò)，替代率水平雖然低，但有大量的增值結(jié)余。

而中國(guó)替代率水平的低下，與基金的貶值也實(shí)際相關(guān)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余的1.5萬(wàn)億元，90%存入銀行，10年來(lái)，年均投資收益率不到2%，低于年均通貨膨脹率，與社?；鹜顿Y增值扣除CPI因素后超過(guò)7%的收益率相去甚遠(yuǎn)。

這導(dǎo)致的問(wèn)題是，由于福利制度的剛性，低替代率將帶來(lái)很大的不滿，最終陷入基金缺口擴(kuò)大與繳費(fèi)意愿下降之間的不平衡。

這種現(xiàn)象已然出現(xiàn)，養(yǎng)老金繳費(fèi)費(fèi)基（由企業(yè)職工工資總額確定）在逐年下降，企業(yè)想方設(shè)法逃避，瞞報(bào)，漏報(bào)。遵繳率（繳費(fèi)人員占參保人員）的比例也始終呈逐年下降趨勢(shì)。另一方面，由于繳費(fèi)門(mén)檻過(guò)高，大量城鎮(zhèn)居民和非正規(guī)就業(yè)人員的擴(kuò)面積極性不高， “普惠制”效果大打折扣，加劇了社會(huì)保障上的不公平。

“費(fèi)基下降的原因在于制度沒(méi)有吸引力，大家都在逃避這個(gè)制度，都想從這個(gè)制度里撈好處，誰(shuí)也不想做貢獻(xiàn)，所以繳費(fèi)很難降低，但是可以選擇費(fèi)基，所以費(fèi)基是逐年下降?！编嵄闹赋觥?/p>

變革方向

在目前中國(guó)養(yǎng)老金制度改革的一些方向上，是有共識(shí)的，比如加大國(guó)有股劃撥社?；穑哟髧?guó)企紅利上繳比例和力度，填補(bǔ)過(guò)去的歷史欠賬；擴(kuò)大覆蓋面，提高基金增值保值功能；延長(zhǎng)退休年齡；加強(qiáng)企業(yè)年金規(guī)模等。

鄭秉文指出，中國(guó)的退休年齡過(guò)低，提高了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的贍養(yǎng)率，中國(guó)女工退休年齡50歲，女干部55歲，男工60歲，這樣的數(shù)據(jù)在歐洲已經(jīng)絕跡。中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定參保人最低繳費(fèi)年限只有15年，而發(fā)達(dá)國(guó)家的參考繳費(fèi)年限是41年，這使財(cái)務(wù)可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻風(fēng)險(xiǎn)。在每年一度的全國(guó)范圍養(yǎng)老金待遇統(tǒng)一上調(diào)的“大鍋飯”體制下，繳費(fèi)與權(quán)益之間的聯(lián)系幾乎喪失無(wú)遺。

要想實(shí)現(xiàn)投資增值，需要理順養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次。目前，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的1.53萬(wàn)億元由分散在各地的2000多個(gè)統(tǒng)籌單位管理，其投資渠道絕大部分僅限于銀行存款?！霸谖磳?shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的情況下，即便養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)保值增值，某地的盈余還是不能去補(bǔ)別處的缺口。盈余歸地方，缺口由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這樣的制度顯然也難以持續(xù)?！鄙缈圃喝丝谂c勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)張車偉說(shuō)。

中國(guó)養(yǎng)老金制度分為三個(gè)體系：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金及商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但到2010年底，全國(guó)3.71萬(wàn)個(gè)企業(yè)共計(jì)1335萬(wàn)職工參加企業(yè)年金計(jì)劃，分別僅占實(shí)體企業(yè)總數(shù)和城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的0.31%和1.51%，積累企業(yè)年金基金2809億元，僅相當(dāng)于當(dāng)年GDP的0.71%。

目前的企業(yè)年金計(jì)劃設(shè)計(jì)方案和稅優(yōu)措施更適合大企業(yè)建立的單一計(jì)劃，但中國(guó)目前有80%的就業(yè)者在中小企業(yè)工作，而在這部分中，企業(yè)年金制度是缺失的。