流域生態(tài)補(bǔ)償方式激勵(lì)相容性的比較研究

馬 瑩

(吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院,吉林 長春 1300017)

一、問題的提出

轉(zhuǎn)移支付與異地開發(fā)是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬煞N方式,前者通過政府間財(cái)政資金的無償轉(zhuǎn)移為生態(tài)建設(shè)提供資金補(bǔ)償,是輸血型補(bǔ)償和直接補(bǔ)償?shù)拇?后者是指在流域下游設(shè)立專門的開發(fā)區(qū),上游污染型企業(yè)在開發(fā)區(qū)內(nèi)投資經(jīng)營,其上繳利稅計(jì)入上游地區(qū)財(cái)政收入,以此支持上游地區(qū)生態(tài)保護(hù),它是造血型補(bǔ)償和間接補(bǔ)償?shù)闹匾绞?。學(xué)術(shù)界充分肯定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的重要性與可行性,認(rèn)為它是地方進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù)的重要資金來源,是當(dāng)前解決區(qū)域性生態(tài)服務(wù)有效供給、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展的重要手段[1]。而橫向轉(zhuǎn)移支付方式更受推崇,杜振華、焦玉良(2004)通過論證指出建立基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度,能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)服務(wù)制度化、有償化和效益化,并提出建立區(qū)際間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金的構(gòu)想[2]。胡熠、黎元生 (2006)認(rèn)為由流域各地區(qū)進(jìn)行區(qū)際民主協(xié)商,并采取橫向轉(zhuǎn)移支付的準(zhǔn)市場模式是現(xiàn)階段我國具有可行性、可操作性和普遍適用性的流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償模式[3]。對于由流域下游地區(qū)向上游提供污染項(xiàng)目開發(fā)空間的異地開發(fā)方式,理論界褒貶不一,有些學(xué)者對異地開發(fā)持懷疑態(tài)度,他們指出異地開發(fā)對上游減少污染源存在一定的作用,但下游補(bǔ)償數(shù)額與上游流域環(huán)境質(zhì)量之間沒有建立起直接的關(guān)系,因而補(bǔ)償效果較差[4]。同時(shí),這種補(bǔ)償方式對本土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)作用很弱,對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)和技術(shù)溢出的影響更弱,不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展[5]。也有學(xué)者贊同異地開發(fā)補(bǔ)償方式,劉桂環(huán)等 (2006)提出異地開發(fā)方式在國內(nèi)和廣東省都取得了很好的經(jīng)驗(yàn),是解決流域水源地保護(hù)和補(bǔ)償問題的有效方式[6]。張躍西等 (2005)探討了異地開發(fā)補(bǔ)償方式的生態(tài)補(bǔ)償綜合效益,指出異地開發(fā)是現(xiàn)階段條件下比較經(jīng)濟(jì)的一種有效生態(tài)補(bǔ)償形式,值得推廣[7]。

轉(zhuǎn)移支付與異地開發(fā)兩種方式對流域生態(tài)服務(wù)供給均有一定的激勵(lì)作用,但是究竟哪種方式激勵(lì)流域生態(tài)保護(hù)的功能更強(qiáng)?在什么樣的條件下適合采用轉(zhuǎn)移支付方式?在什么樣的條件下不適合采用轉(zhuǎn)移支付而應(yīng)采用異地開發(fā)方式?上述問題,由于缺少衡量與比較的依據(jù),因而少有學(xué)者對此進(jìn)行探討。本文引入激勵(lì)相容度的概念,將其作為衡量激勵(lì)相容性的指標(biāo),在對異地開發(fā)補(bǔ)償與橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償激勵(lì)相容度進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上,判斷兩種補(bǔ)償方式的優(yōu)劣,為不同地區(qū)不同時(shí)期補(bǔ)償方式的選擇提供理論根據(jù)。

二、激勵(lì)相容度——激勵(lì)相容性程度的反應(yīng)

所謂激勵(lì)相容是指在某一機(jī)制中,每個(gè)人(經(jīng)濟(jì)理性人)即使追求私利,其客觀效果也能正好達(dá)到設(shè)計(jì)者所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),是否具有激勵(lì)相容性是制度目標(biāo)能不能得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在,而激勵(lì)相容程度是制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的決定因素,因而對激勵(lì)相容的程度進(jìn)行測度十分必要,它是判斷制度優(yōu)劣、進(jìn)行制度分析、比較和改進(jìn)的基礎(chǔ)。

目前來看,學(xué)界對激勵(lì)相容量化問題的研究很少。國外學(xué)者的基本觀點(diǎn)為,當(dāng)制度不具有完全的激勵(lì)相容性時(shí),就需要考慮激勵(lì)相容度問題,他們將代理人說真話時(shí)的期望收益與其最優(yōu)反應(yīng)策略的期望收益之差,即代理人偏離委托人目標(biāo)的程度,作為激勵(lì)相容度的反應(yīng)指標(biāo)。[8]這種測度方法只說明了代理人的行為偏離委托人目標(biāo)的原因在于這種偏離能夠帶來更高的收益,無法說明制度對代理人的激勵(lì)強(qiáng)度、也反應(yīng)不了委托人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,更無法反應(yīng)二者之間的關(guān)系。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為,激勵(lì)相容度表示的是成員目標(biāo)與制度目標(biāo)一致的程度,[9]它能反映不同激勵(lì)狀態(tài)在程度上的差別。但是國內(nèi)學(xué)者并未給出激勵(lì)相容度的一般計(jì)算方法。本文將從激勵(lì)相容的本質(zhì)特征提出激勵(lì)相容度的概念和衡量指標(biāo)。

(一)激勵(lì)相容度的內(nèi)涵

激勵(lì)相容的內(nèi)涵是 “保證代理人在追求自身利益目標(biāo)的同時(shí),也能實(shí)現(xiàn)委托人目標(biāo)”,由此可以判斷激勵(lì)相容應(yīng)該具有兩個(gè)本質(zhì)特征,一是激勵(lì)性,即通過利益的分配增加代理人的收益以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)他的目標(biāo)。二是激勵(lì)的導(dǎo)向性,即相容性,要實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的目標(biāo)光有激勵(lì)是不夠的,因?yàn)榭赡艽嬖诖砣说男袨榕c委托人目標(biāo)不一致的狀況,所以激勵(lì)必須以委托人的目標(biāo)要求為導(dǎo)向。從激勵(lì)相容的本質(zhì)特征來看,激勵(lì)相容度是指一種制度激勵(lì)代理人按委托人目標(biāo)行動(dòng)并確保委托人目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度,它體現(xiàn)在激勵(lì)度和相容度兩個(gè)方面,前者體現(xiàn)代理人受激勵(lì)的程度,后者體現(xiàn)代理人目標(biāo)與委托人目標(biāo)的一致性程度。

(二)激勵(lì)相容度的衡量與比較

激勵(lì)相容度需要同時(shí)體現(xiàn)代理人受激勵(lì)的程度和代理人目標(biāo)與委托人目標(biāo)的一致性程度,因而本文用激勵(lì)度和相容度兩個(gè)指標(biāo)來衡量激勵(lì)相容度。前者可以用代理人按委托人的要求提供產(chǎn)品或服務(wù)的邊際收益來衡量,邊際收益大說明代理人的受激勵(lì)程度強(qiáng),反之則弱。相容度可以用委托人的均衡策略收益占其目標(biāo)收益的比重來衡量。均衡策略收益是指博弈均衡狀態(tài)下的收益,委托人的均衡策略收益反應(yīng)了代理人追求自身目標(biāo)的行為對委托人收益的影響,它與委托人目標(biāo)收益的比值能夠反應(yīng)代理人目標(biāo)與委托人目標(biāo)的一致性程度。這一比值還可以說明委托人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,在制度的選擇過程中,委托人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度是很關(guān)鍵的一個(gè)指標(biāo)。激勵(lì)度用公式表示為：DI=其中,DI代表激勵(lì)度,ΔEI為代理人的均衡策略收益的變動(dòng)量,ΔQ為代理人提供的產(chǎn)品pp或服務(wù)的變動(dòng)?？梢钥闯?激勵(lì)度為代理人的邊際收益;相容度用公式表示為C代表相容度,AIa為委托人的目標(biāo)收益,EIa為委托人的均衡策略收益。

激勵(lì)相容度應(yīng)該通過激勵(lì)度與相容度之間的比較來確定,激勵(lì)度與相容度之間存在以下四種關(guān)系：第一,激勵(lì)度和相容度均處于較高水平。此時(shí)制度的激勵(lì)相容度高,可以認(rèn)為這種制度設(shè)計(jì)是合理的。值得注意的是,激勵(lì)度高并不意味著委托人的支付水平高,這是因?yàn)槲腥说闹Ц恫皇谴砣耸杖氲奈ㄒ粊碓?代理人還可以得到的其他收入。如為促進(jìn)梅江流域的水土保持,江西省寧都縣邀請投資者來開發(fā)臍橙園,“將水土保持融入開發(fā)合同中”,[10]縣政府并未對投資者進(jìn)行大量補(bǔ)貼,但高額的直接經(jīng)濟(jì)收入極大的激勵(lì)了投資者的熱情。在這種制度設(shè)計(jì)中,代理人的目標(biāo)與委托人的目標(biāo)本來就具有一致性,因而雖然沒有來自于委托人的補(bǔ)償金,但高額的直接經(jīng)濟(jì)收入極大的激勵(lì)著開發(fā)者,制度的激勵(lì)度與相容度均處于高水平。第二,激勵(lì)度和相容度均處于較低水平。這說明制度的激勵(lì)相容度低,制度設(shè)計(jì)不夠合理。第三,激勵(lì)度高,相容度低。這種情況在現(xiàn)實(shí)中也是存在的,如有些地區(qū)每年得到的生態(tài)治理撥款并不少,但流域的生態(tài)環(huán)境改善不大,甚至根本沒有變化,這說明制度設(shè)計(jì)不夠合理,這種情況可以認(rèn)定為激勵(lì)相容度低。第四,激勵(lì)度低,相容度高。當(dāng)代理人追求的不是經(jīng)濟(jì)利益而是超物質(zhì)的精神激勵(lì)時(shí),會(huì)出現(xiàn)這種情況,義務(wù)治理環(huán)境現(xiàn)象的存在正是其真實(shí)寫照。但是,由于本文的分析建立在代理人是追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的理性人的假設(shè)前提上,所以這種情況是不會(huì)存在的,因而,本文不討論激勵(lì)度低,相容度高的情況。

總的來說,根據(jù)激勵(lì)度與相容度的高低程度,可以對制度的激勵(lì)相容度進(jìn)行排序和比較。激勵(lì)度高、相容度低,則激勵(lì)相容性最差;激勵(lì)度和相容度均處于較低水平,則激勵(lì)相容度也處于中間水平;激勵(lì)度和相容度均處于較高水平,則激勵(lì)相容度最高。另外,當(dāng)相容度相等時(shí),可以認(rèn)為委托人的支付水平越低,制度的激勵(lì)相容性越高。

三、異地開發(fā)補(bǔ)償與橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償激勵(lì)相容度的比較

本文借用霍姆斯特姆和米爾格羅姆 (Holmstrom and Milgrom,1987)模型的簡化形式,對異地開發(fā)補(bǔ)償與橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償兩種方式的激勵(lì)相容度進(jìn)行比較。

(一)基本假設(shè)

假設(shè)1.在跨區(qū)補(bǔ)償過程中,上游各利益相關(guān)者的基本利益訴求相同,因而能夠形成目標(biāo)一致的利益集團(tuán)。同理,下游也會(huì)形成統(tǒng)一的利益集團(tuán)。上、下游各利益相關(guān)者之間的博弈變身為兩個(gè)利益集團(tuán)之間的博弈。下游利益集團(tuán)設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制以引導(dǎo)上游利益集團(tuán)提供生態(tài)保護(hù)服務(wù)。不論在哪一種補(bǔ)償方式下,流域下游都會(huì)選擇對自身而言最優(yōu)的激勵(lì)方式,以保證當(dāng)?shù)匦б娴淖畲蠡?/p>

假設(shè)2.流域上游利益集團(tuán)付出的努力水平為a(可用貨幣度量),上游保護(hù)水質(zhì)的社會(huì)綜合效用為π,π由a和θ共同決定,π取線性形式,即π=a+θ,其中θ是服從均值為零、方差為σ2的正態(tài)分布隨機(jī)變量。

假設(shè)3.下游利益集團(tuán)按照所獲得減排效用的一定比例向上游利益集團(tuán)支付補(bǔ)償額,公式為：s(π)=βπ,s(π)為補(bǔ)償額,β是上游利益集團(tuán)分享的綜合效用份額,即社會(huì)綜合效用π每增加一個(gè)單位,下游利益集團(tuán)向上游利益集團(tuán)支付的補(bǔ)償增加β單位 (0≤β≤1)。

假設(shè)4.上游利益集團(tuán)提供流域生態(tài)服務(wù)的成本為c(a),c(a)=ba2/2,b代表努力成本系數(shù),b＞0,b越大,同樣的努力帶來的負(fù)效用越大。

假設(shè)5.上游利益集團(tuán)為風(fēng)險(xiǎn)中性者,下游利益集團(tuán)為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者。

(二)模型設(shè)立及求解過程

1.地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付方式

令λ(1≥λ≥0)為下游利益集團(tuán)對減排綜合收益的認(rèn)可度 (以下簡稱為認(rèn)可度),如果下游對減排收益測算不全面、估值低于其實(shí)際價(jià)值,或者下游補(bǔ)償金的主觀支付意愿較低,故意低估上游減排所帶來的綜合收益,則比較小。當(dāng)情況相反時(shí),較大。由于測算技術(shù)在兩種方式下是相同的,所以只受下游主觀支付意愿的影響。

根據(jù)前文的假設(shè)條件,可以推論出：

下游利益集團(tuán)的實(shí)際收入為：v=π-s(π)=λ(1-β)π

下游利益集團(tuán)的期望效用為：Ev=E(π-s(π))=λ(1-β)a

上游利益集團(tuán)的實(shí)際收入為：u=λβπ-b2 a2

在激勵(lì)機(jī)制確定后,上游利益集團(tuán)將選擇最優(yōu)努力水平a以使自己的確定性等價(jià)收入最大化,即激勵(lì)機(jī)制必須滿足激勵(lì)相容約束。同時(shí),為確保上游利益集團(tuán)完成代理任務(wù),下游利益集團(tuán)向其支付的實(shí)際收益不能低于它的保留效用 (假設(shè)保留效用為w),也就是說激勵(lì)機(jī)制必須滿足參與約束。當(dāng)上游利益集團(tuán)的努力水平不可觀測時(shí),下游利益集團(tuán)的決策過程可以表述為：

2.異地開發(fā)方式

在異地開發(fā)方式下,下游一般只需以補(bǔ)償金的方式向上游支付開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)的稅款,由于數(shù)額不大,而且稅款多是由上游企業(yè)所創(chuàng)造的,所以可以近似地認(rèn)為下游的支付意愿達(dá)到百分之百,也就是說λ為1。假設(shè)下游向上游支付的稅款為t?η?π,其中,t是稅率,η是規(guī)模系數(shù),代表開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)收入占生態(tài)綜合收益的比重,下游通過控制進(jìn)入開發(fā)區(qū)的企業(yè)數(shù)量,進(jìn)而控制這些企業(yè)的總收入規(guī)模,來實(shí)現(xiàn)對上游減排的最優(yōu)激勵(lì)。異地開發(fā)方式對上游的影響體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是增加了上游政府的收益。下游支付的補(bǔ)償金并不是上游政府的新增收入,因?yàn)檫@部分收入是本地企業(yè) (包括引資企業(yè))移入開發(fā)區(qū)前就存在的,但是由于本地企業(yè)搬家到下游開發(fā)區(qū)內(nèi),節(jié)省了上游政府的征管費(fèi)用和提供其他行政服務(wù)及設(shè)施的費(fèi)用,這部分節(jié)省的成本屬于上游的新增收入,假設(shè)節(jié)省的成本占稅收收入的比例為c,c簡稱為費(fèi)用比例,1＞c＞0。二是降低了上游減排的成本。與停產(chǎn)或購置污染處置設(shè)備相比,異地開發(fā)使上游的減排成本大幅度下降,令異地開發(fā)方式下的減排成本為為異地開發(fā)方式下的減排成本與橫向轉(zhuǎn)移支付方式下的減排成本之比,可稱其為減排成本比,d越小說明異地開發(fā)方式下成本下降幅度越大。經(jīng)計(jì)算,在異地開發(fā)方式下,上游的實(shí)際收入為期望效用為：Ev=a-tηa。

若上游利益集團(tuán)的努力水平無法觀測,則下游利益集團(tuán)的決策過程可以表述為：

(三)橫向轉(zhuǎn)移支付制度與異地開發(fā)制度的比較分析

根據(jù)公式,兩種方式下的激勵(lì)度與相容度如表1所示：

表1 橫向轉(zhuǎn)移支付制度與異地開發(fā)制度的比較

1.橫向轉(zhuǎn)移支付方式的激勵(lì)度和相容度受到認(rèn)可度的影響

當(dāng)λ較小時(shí),下游的主觀支付意愿較低,故意低估上游減排所帶來的綜合收益,因而支付的補(bǔ)償金水平較低,致使橫向轉(zhuǎn)移支付方式對上游減排的激勵(lì)度不高。相反,當(dāng)λ較大時(shí),橫向轉(zhuǎn)移支付方式的激勵(lì)度也高,λ為1時(shí),激勵(lì)度達(dá)到最高水λ也對橫向轉(zhuǎn)移支付方式的相容度施加作用。λ越小,上游的受激勵(lì)水平越小,減排量相應(yīng)下降,這又導(dǎo)致下游得到的生態(tài)收益下降,相容度也隨之縮小。反之,λ越大,相容度越高。

2.異地開發(fā)方式的激勵(lì)度和相容度與費(fèi)用比例c正相關(guān),與減排成本比d負(fù)相關(guān)

費(fèi)用比例c代表了上游的實(shí)際受償程度。c越大,說明上游實(shí)際得到的補(bǔ)償程度越高,因而對減排和提供流域生態(tài)服務(wù)的激勵(lì)越大。此外,上游加強(qiáng)減排工作的直接效果是下游的生態(tài)收益增加,也就是說制度的相容度較高。

減排成本比d較小,說明與橫向轉(zhuǎn)移支付制度相比,異地開發(fā)的減排成本大幅下降,減排成本的降低激發(fā)了上游各利益主體減排的興趣和動(dòng)力,因而激勵(lì)度更高,同時(shí)其相容度也大。

3.兩種方式的激勵(lì)相容度孰大孰小具有不確定性

在其他因素不變的情況下,兩種方式的激勵(lì)度與相容度孰大孰小取決于λ、c和d的取值大小。既存在橫向轉(zhuǎn)移支付制度的激勵(lì)度與相容度大于異地開發(fā)制度的可能性,也可能出現(xiàn)前者小于后者的狀況,甚至?xí)袡M向轉(zhuǎn)移支付制度的激勵(lì)度大于異地開發(fā)制度,但相容度低于后者,或者前者的激勵(lì)度小于后者,可相容度高于后者的情況發(fā)生?？梢?哪種方式更具有激勵(lì)相容性是不確定的,它主要取決于不同地區(qū)不同時(shí)期λ、c和d的具體數(shù)值。

四、我國流域生態(tài)補(bǔ)償方式的選擇

(一)選擇流域生態(tài)補(bǔ)償方式的基本思路

只有激勵(lì)相容性大的補(bǔ)償方式,才是實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的有效方式,因而在實(shí)踐工作中,應(yīng)選擇激勵(lì)相容度高的補(bǔ)償方式。但是,由于兩種方式激勵(lì)相容度的大小是不確定的,沒有一種方式處于絕對優(yōu)勢,因而要本著因地制宜、因時(shí)制宜的原則,在對不同地區(qū)不同時(shí)期的認(rèn)可度λ、減排成本比d和費(fèi)用比例c進(jìn)行具體分析的基礎(chǔ)上,確定選擇何種補(bǔ)償方式。在特定時(shí)期,如果一個(gè)地區(qū)的認(rèn)可度λ與減排成本比d較小,而費(fèi)用比例c較高,那么異地開發(fā)方式的激勵(lì)相容度更高,相反,則應(yīng)選擇橫向轉(zhuǎn)移支付方式。

(二)中國現(xiàn)階段補(bǔ)償方式的選擇與完善

1.在有條件的地區(qū)實(shí)施異地開發(fā)補(bǔ)償

中國的特有制度背景決定了異地開發(fā)補(bǔ)償?shù)募?lì)相容度高,因而在有條件的地區(qū)實(shí)施異地開發(fā)補(bǔ)償是激勵(lì)流域生態(tài)保護(hù)的最佳方式。導(dǎo)致異地開發(fā)補(bǔ)償具有相對較高激勵(lì)相容度的原因在于：第一,認(rèn)可度λ較低是異地開發(fā)補(bǔ)償激勵(lì)相容度相對較高的根本原因。從技術(shù)層面來看,流域生態(tài)保護(hù)的生態(tài)效益被嚴(yán)重低估。下游在測算流域生態(tài)保護(hù)的生態(tài)效益時(shí),往往只考慮流域生態(tài)保護(hù)所帶來的直接經(jīng)濟(jì)利益,而不將其他生態(tài)功能收益計(jì)算在內(nèi)。從下游支付補(bǔ)償金的主觀意愿來看,在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的發(fā)展思路和政績評價(jià)體系下,在環(huán)境產(chǎn)權(quán)不明晰和無法有效約束行政區(qū)行為的法律系統(tǒng)下,生態(tài)保護(hù)并不可能得到政府和社會(huì)足夠的關(guān)注和投入,下游利益集團(tuán)支付補(bǔ)償金的意愿很低。第二,費(fèi)用比例c值較大。首先,征稅成本較高。征稅成本一般由薪金支出、公務(wù)業(yè)務(wù)費(fèi)和設(shè)備購置費(fèi)等構(gòu)成,我國的征稅成本一直居高不下,占稅收收入的比重基本保持在5%—6%的水平上,[11]遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于信息化發(fā)達(dá)的國家 (日本在0.9%以下)。其次,行政管理與服務(wù)成本較高。排污企業(yè)搬遷前,上游政府部門要為其提供各種管理與公共服務(wù),如排污量監(jiān)督與檢測、給排水及其他市政設(shè)施、社會(huì)治安服務(wù)、消防服務(wù)等。由于行政效率較低,因而維系這些管理與服務(wù)的成本始終較高。最后,土地資源機(jī)會(huì)成本巨大。排污企業(yè)占用了大量的土地資源,機(jī)會(huì)成本較高。各項(xiàng)成本的節(jié)約是異地開發(fā)方式激勵(lì)相容度較高的直接原因。第三,減排成本比d較低。在轉(zhuǎn)移支付制度下,控制污染的主要方法包括關(guān)停并轉(zhuǎn)排污企業(yè)、使用凈化設(shè)備、設(shè)立污水處理廠等。無論采用哪一種方法,污染控制成本都相當(dāng)大。相比較而言,異地開發(fā)補(bǔ)償中,上游只需承擔(dān)排污企業(yè)搬遷及其相關(guān)費(fèi)用,成本低的多,這就決定了異地開發(fā)的激勵(lì)度與相容度高。

異地開發(fā)制度激勵(lì)相容度高這一結(jié)論在實(shí)踐中也得到了驗(yàn)證。浙江省金華市磐安縣是重要的水源保護(hù)地。1994年,浙江省委批準(zhǔn)在金華市內(nèi)設(shè)立 “金磐開發(fā)區(qū)”,金華市要求磐安縣在縣域內(nèi)拒絕審批污染企業(yè),保護(hù)水生態(tài)。作為補(bǔ)償,金華市將金磐開發(fā)區(qū)的稅款返還磐安縣。金磐開發(fā)區(qū)設(shè)立后,磐安縣內(nèi)的水質(zhì)不斷提高,南江的出境水質(zhì)由劣Ⅴ類上升為Ⅲ類。而在沒有設(shè)立異地開發(fā)區(qū)、只接受轉(zhuǎn)移性財(cái)力補(bǔ)償?shù)奈淞x縣,水質(zhì)未得到根本性的穩(wěn)定的好轉(zhuǎn)。以葉長埠斷面為例,2006年斷面的水質(zhì)為劣Ⅴ類,2007年上升為Ⅳ類,但2008年和2009年均回落到Ⅴ類。異地開發(fā)給磐安縣提供了新的發(fā)展空間,磐安縣無需在縣域內(nèi)發(fā)展污染性工業(yè),仍然能取得較好的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政增長,既解決了窮困問題,又不會(huì)使政府部門及官員的政績因污染治理而受到影響,這些成為磐安縣拒絕本土工業(yè)污染的動(dòng)力源泉。同時(shí),與增加污水處理設(shè)施、責(zé)令企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)等措施相比,異地開發(fā)的成本和社會(huì)影響較小,促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的效果更好。

2.采取異地開發(fā)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策相配合的政策措施

異地開發(fā)雖然為流域上游節(jié)約了生態(tài)空間,但是由于憑借異地開發(fā)平臺(tái)取得收入的企業(yè)和個(gè)人有限,加之異地開發(fā)區(qū)對本土經(jīng)濟(jì)的輻射作用差等原因,留存在本土發(fā)展的居民難以享受開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)成果,因而本土居民存在過度使用涵養(yǎng)水源的林草資源、進(jìn)行不環(huán)保生產(chǎn)的可能性。在這種情況下,只有將異地開發(fā)補(bǔ)償與生態(tài)產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策結(jié)合起來,在流域上游形成切實(shí)增加本土居民收入的生態(tài)支柱產(chǎn)業(yè),才能確保流域生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)性。上游政府可以采取以下生態(tài)產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策：一是利用稅收減免、貸款貼息和加速折舊等財(cái)稅政策鼓勵(lì)資源消耗低、污染排放少、科技含量高的新興產(chǎn)業(yè)和綠色無污染生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展;二是運(yùn)用價(jià)格、信貸、土地等政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資;三是采取各種優(yōu)惠政策吸引境外、省外資金投資于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè),禁止高能耗、高污染項(xiàng)目的投資。上一級政府在激勵(lì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面也可以有所作為,將激勵(lì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和推行清潔生產(chǎn)作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯幽繕?biāo),對生態(tài)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在總產(chǎn)值中所占比重提高的流域地區(qū)予以額外補(bǔ)償。這種作法通過承擔(dān)流域各地政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的部分成本,增加當(dāng)?shù)卣氖找?激勵(lì)其進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并采取措施促進(jìn)清潔生產(chǎn),從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

3.在不具備異地開發(fā)條件的地區(qū)建立和完善橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償制度

異地開發(fā)受客觀因素的限制,只有當(dāng)下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展環(huán)境與上游地區(qū)相比具有明顯優(yōu)勢、管理體制健全、各地區(qū)就利益劃分問題達(dá)成共識(shí)時(shí),才能考慮建立異地開發(fā)區(qū)。事實(shí)上,很多流域不具備建立異地開發(fā)區(qū)的條件,在這些地區(qū),應(yīng)建立和完善橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償制度,并提高其激勵(lì)相容度。因?yàn)闄M向轉(zhuǎn)移支付方式的激勵(lì)度和相容度受到認(rèn)可度的影響,所以可以從提高認(rèn)可度入手來增加轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償?shù)募?lì)相容性?，F(xiàn)階段推高認(rèn)可度的主要力量來自于上級政府。中國行政部門是典型的 “對上”負(fù)責(zé)部門,上級政府和部門擁有決定下級政府和部門工作人員升遷的權(quán)力。中央政府和上級政府可以通過任務(wù)規(guī)劃、加強(qiáng)監(jiān)管、將生態(tài)指標(biāo)納入政績評定體系、建立生態(tài)獎(jiǎng)懲制度等方式對流域下游施壓,迫使下游政府重視流域生態(tài)質(zhì)量并主動(dòng)對上游進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

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