公共性流失的背后

李 婕

摘要：一項(xiàng)設(shè)計(jì)完善的公共政策往往由于種種原因造成了公共性的流失，導(dǎo)致政策效果大打折扣。文章以保障住房政策為例分析了公共性流失背后的深層原因，即政府的多元理性使得這種差強(qiáng)人意的政策效果具有了一定的必然性。

關(guān)鍵詞：公共性；公共管理；多元理性

政府作為公共部門，擁有公共權(quán)力，承擔(dān)著公共責(zé)任，需要實(shí)現(xiàn)公共利益。但事實(shí)上，社會(huì)利益是多元的，社會(huì)的價(jià)值也是多元的，這些利益與價(jià)值相互交織在一起，以實(shí)現(xiàn)某一公共利益為目的的政策正式在這種矛盾沖突的環(huán)境中制定實(shí)施的，由于不能同時(shí)滿足所有利益群體的需求，那么以實(shí)現(xiàn)某種公共利益為目標(biāo)而制定的公共政策就有可能偏離其初衷，造成公共性的流失。本文以保障房政策執(zhí)行過程中的一些問題為例，分析造成這些問題的重要原因之一，即為政府作為公共管理部門其本身就是多元理性的。

一， 中央政府的多元理性

政府作為公共管理者承擔(dān)了社會(huì)資源權(quán)威性分配者的責(zé)任?，F(xiàn)代是一個(gè)急劇變革和多元發(fā)展的社會(huì)，社會(huì)利益是多元的，社會(huì)的價(jià)值也是多元的，而且利益和價(jià)值之間往往存在矛盾和沖突，公共決策往往是在多元的、甚至沖突的利益和價(jià)值之間進(jìn)行平衡和作出抉擇。因此，公共管理尤其是政府治理的理性往往是多元理性（Multi-rationality），需要考慮各種利益和價(jià)值的平衡。任何單一向度的考慮都會(huì)導(dǎo)致不良的社會(huì)后果。

高房?jī)r(jià)問題不僅是房地產(chǎn)行業(yè)的問題，上關(guān)乎數(shù)萬億元的商業(yè)貸款和個(gè)人貸款政策，下涉及幾十個(gè)相關(guān)的行業(yè)中間還夾雜著千家萬戶。雖然“民生工程”的旗幟名正言順，政策制定者也不可能將人財(cái)物資源向這一“民生工程”徹底傾斜。近年來保障房建設(shè)有了很大的發(fā)展是因?yàn)槠渥鳛檎熬确渴小钡拇胧┲弧?/p>

中央政府在2008年前三季度對(duì)是否救市持謹(jǐn)慎態(tài)度，但一些地方政府已開始出臺(tái)救市政策，主要內(nèi)容是降低購(gòu)房交易成本、增加購(gòu)房?jī)?yōu)惠或給予財(cái)政補(bǔ)貼、放寬房地產(chǎn)企業(yè)所得稅預(yù)征和土地款支付政策。2008年10月17日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定加大保障性住房建設(shè)規(guī)模，降低住房交易稅費(fèi)，支持居民購(gòu)房，中央政府對(duì)救房市有了正面回應(yīng)。10月22日，中央政府的救房市政策出臺(tái)，規(guī)定從2008年11月1日起，對(duì)個(gè)人首次購(gòu)買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率暫下調(diào)到1%（原全國(guó)稅率為3%）；對(duì)個(gè)人銷售或購(gòu)買住房暫免征收印花稅；對(duì)個(gè)人銷售住房暫免征收土地增值稅；地方政府可制定鼓勵(lì)住房消費(fèi)的收費(fèi)減免政策等，救房市政策還要求加強(qiáng)廉租住房建設(shè)，加大實(shí)物配租力度，加大廉租住房租賃補(bǔ)貼范圍，推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造，并盡快發(fā)布城市低收入家庭資格認(rèn)定辦法，以規(guī)范廉租住房及經(jīng)濟(jì)適用住房保障以及其他社會(huì)救助工作中的城市低收入家庭資格認(rèn)定行為。2008年11月5日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，又進(jìn)一步確定了擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的10項(xiàng)措施，其一就是“加快建設(shè)保障性住房安居工程”?？梢哉f，保障房建設(shè)是以經(jīng)濟(jì)危機(jī)為契機(jī)才大步邁開的。

另外，作為擴(kuò)大內(nèi)需的一種措施，棚戶區(qū)的改造毋庸置疑改善了低收入者的住房條件，雖制定了遠(yuǎn)低于商品房市場(chǎng)的購(gòu)房?jī)r(jià)格，卻也花光了相當(dāng)比例低收入者的大部分甚至全部的積蓄，還有一些低收入者需要借錢交房款。

保障房建設(shè)在滯后了多年后開始“急行軍”，一方面是百姓的福祉，另一方面由于政策設(shè)計(jì)的疏忽，形成新的社會(huì)不公，導(dǎo)致公共性的流失。

二， 地方政府的經(jīng)濟(jì)理性

中國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地一級(jí)市場(chǎng)是由國(guó)家壟斷供應(yīng)，地方政府則代表國(guó)家行使該項(xiàng)職能。地方政府通過一級(jí)土地市場(chǎng)獲取的土地收入，為緩解城建資金壓力、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮了極為重要的作用。但是由此而來的問題是，在現(xiàn)行分稅制的壓力下，使得地方政府財(cái)政收入比重明顯下降，而財(cái)政支出的壓力卻又不斷增加。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)無法快速增長(zhǎng)以獲取足夠的財(cái)政收入時(shí)，土地則成了彌補(bǔ)地方政府財(cái)政赤字直接而又迅速的渠道，地方政府也越來越依賴土地財(cái)政。

土地凈收益一直是地方財(cái)政收入的主要部分，在有的地方，已經(jīng)達(dá)到占政府預(yù)算外收入的60%以上，成為地方第二財(cái)政。據(jù)有關(guān)學(xué)者估計(jì)，廉租房的供給每增加5％，就會(huì)迫使房?jī)r(jià)下降3％一4％。房?jī)r(jià)下跌，土地出讓金會(huì)跟著降低。這將直接減少地方政府土地財(cái)政”的收入。因而，在中央對(duì)房地產(chǎn)發(fā)出調(diào)控指令時(shí)，某些地方政府出于維護(hù)自身利益的需要對(duì)調(diào)控政策態(tài)度消極，一切以追求經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的違法違規(guī)行為采取“睜一只眼、閉一只眼”的態(tài)度。地方政府作為利益最大化者，天然地選擇地方保護(hù)主義，對(duì)保障房政策貫徹執(zhí)行消極怠惰，這也致使好的政策卻沒有好的政策效果，地方政府造成了另一種的公共性流失。

三 回歸政府本分

在發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為自己的使命，不遺余力地推動(dòng)高積累和工業(yè)化，于是發(fā)展經(jīng)濟(jì)幾乎成為這些國(guó)家的唯一目標(biāo)，國(guó)家甚至為了發(fā)展不惜犧牲其他價(jià)值。阿瑪?shù)賮?森在《以自由看待發(fā)展》中描述了一種發(fā)展觀：為了發(fā)展國(guó)家必須硬起心腸，拒絕某些當(dāng)下的誘惑，這包括，建立社會(huì)安全網(wǎng)以保護(hù)極端貧窮的人，為一般民眾提供社會(huì)服務(wù)，處理民眾困難時(shí)背離規(guī)章制度。政府的本分究竟是什么？GDP的增長(zhǎng)不是目的而是手段，改革開放以來，中國(guó)取得的經(jīng)濟(jì)成就是世界矚目的，但人均收入的數(shù)字是令人困惑的，經(jīng)濟(jì)理性已經(jīng)成為政策制定者的思維慣性，這種思維方式是不是應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變過來？

公共政策偏離了公共性，不僅無助于現(xiàn)實(shí)問題的解決，而且還會(huì)加劇社會(huì)的不公平和不平等?！白∮兴印标P(guān)乎百姓的生存權(quán)利，關(guān)乎政府的執(zhí)政理念。在提倡市場(chǎng)化的今天，是不是應(yīng)該慢下腳步反思一下，讓公共性回歸政策制定者的視線。

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）