告別土地財(cái)政

◎ 文/黃小鵬

土地財(cái)政的負(fù)面影響人所共知，土地財(cái)政難以持續(xù)也已成共識(shí)，但如何告別土地財(cái)政，人們還莫衷一是。

人們將中國(guó)地方政府的財(cái)政模式，概括為土地財(cái)政，以強(qiáng)調(diào)土地運(yùn)作對(duì)維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)甚至地方政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要性。正因?yàn)橥恋厥杖肱e足輕重，其發(fā)展趨勢(shì)及可持續(xù)性備受人們關(guān)注。

近日媒體報(bào)道某些地方因賣(mài)地收入劇降，已到了需要向銀行借款來(lái)發(fā)放公務(wù)員工資的窘境。2004年以來(lái)由中央政府推出的數(shù)輪房地產(chǎn)調(diào)控屢成空調(diào)，土地財(cái)政的掣肘就是重要原因。

要理出一些思路來(lái)，我們必須追根溯源土地財(cái)政的來(lái)歷。說(shuō)起土地財(cái)政，人們首先想到的是香港，甚至有人氣憤地認(rèn)為，內(nèi)地學(xué)香港好東西沒(méi)學(xué)來(lái)，倒把在香港也備受詬病的土地財(cái)政學(xué)來(lái)了。還有人從另一角度出發(fā)，認(rèn)為香港土地制度雖然導(dǎo)致了高房?jī)r(jià)，但香港通過(guò)保障房制度緩解了高房?jī)r(jià)帶來(lái)的社會(huì)矛盾，因此，既然內(nèi)地引入了香港的土地財(cái)政，那么相應(yīng)的也應(yīng)該引進(jìn)香港備受贊賞的保障房制度。言下之意，學(xué)習(xí)香港要“全面學(xué)習(xí)”，不可只學(xué)其一，不學(xué)其二。

然而，如同內(nèi)地學(xué)香港保障房制度最終變成邯鄲學(xué)步一樣，將內(nèi)地的土地財(cái)政與香港相提并論，也是只知其表不知其里的一種常識(shí)性錯(cuò)誤。從表面上看，香港殖民地環(huán)境下的土地官有和內(nèi)地的土地國(guó)有在基本土地制度上頗為相似，香港的土地批租制與內(nèi)地的土地使用權(quán)出讓從形式上看也大同小異，但如果僅從這兩點(diǎn)出發(fā)就認(rèn)為香港與內(nèi)地都實(shí)行相同的土地財(cái)政，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。

首先，香港土地財(cái)政名不符實(shí)。一般人認(rèn)為，香港政府通過(guò)賣(mài)地收入維持公共開(kāi)支，從而得以維持低稅環(huán)境，但這是一種徹頭徹尾的錯(cuò)誤。香港低稅是事實(shí)，無(wú)關(guān)稅、無(wú)商品稅、低所得稅使香港成為全球知名的低稅經(jīng)濟(jì)體，但是香港做到這一點(diǎn)，并非人們想象的那樣高度依賴(lài)賣(mài)地。雖然與土地完全私有的地方相比香港多出一塊賣(mài)地收入，這是事實(shí)，但即便在港英時(shí)代，賣(mài)地收入加上差餉稅（實(shí)質(zhì)是房產(chǎn)稅）和物業(yè)稅（實(shí)質(zhì)是房產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅）三項(xiàng)最高的年份也只占到財(cái)政收入的30%-40%，其中純賣(mài)地收入占比就更低，日常財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)，并不像人們想象的那樣依賴(lài)賣(mài)地收入。

1997年回歸后賣(mài)地收入占比更是下降。1997年-2010年香港賣(mài)地收入占綜合財(cái)政收入比例平均僅有10%左右，其中占比最高的年份為17.4%，最低的年份只有2.6%。相比之下，內(nèi)地的這一比例[土地出讓金/（一般收入+土地出讓金）]從1998年到2010年平均值達(dá)到了25%，最低的年份為8.5%，最高的年份為43%，近幾年基本上都在30%-40%。如果要說(shuō)土地財(cái)政，恐怕全世界也只有中國(guó)內(nèi)地地方配得上這一稱(chēng)號(hào)。

其次，香港賣(mài)地收入全部放入土地基金，一般不作為公共開(kāi)支來(lái)源。土地基金獨(dú)立于一般財(cái)政單獨(dú)運(yùn)作，只在2004年通過(guò)法定程序向公共財(cái)政賬戶中劃撥過(guò)少量資金。這就是說(shuō)，香港雖然有一定的賣(mài)地收入，但這些收入并不是政府可以自由運(yùn)用的錢(qián)袋，事實(shí)上，香港政府一直秉承審慎理財(cái)理念，是世界上少見(jiàn)的積累了豐厚財(cái)政儲(chǔ)備的經(jīng)濟(jì)體，而其財(cái)政盈余的大頭就來(lái)自土地基金。這點(diǎn)與內(nèi)地積極追求土地財(cái)政，并為當(dāng)期各項(xiàng)大躍進(jìn)式的支出提供資金來(lái)源的做法，存在本質(zhì)的不同。

拉高房?jī)r(jià)-抬高地價(jià)-賣(mài)地收入最大化，在這個(gè)過(guò)程中，高房?jī)r(jià)不再是土地供給不足的附帶結(jié)果了，相反，它是整個(gè)土地財(cái)政完整鏈條中的最核心的環(huán)節(jié)，離開(kāi)了它，整個(gè)游戲就要終止。

第三，香港和內(nèi)地“土地財(cái)政”的運(yùn)作存在根本差異。在人們印象中，香港政府為了賣(mài)地收入最大化并為保障房建設(shè)提供資金，嚴(yán)格控制著土地供應(yīng)，有意制造出高房?jī)r(jià)。其實(shí)，這種流傳甚廣的說(shuō)法純屬主觀臆測(cè)，沒(méi)有半點(diǎn)依據(jù)。香港土地供應(yīng)確實(shí)處于緊張狀態(tài)，地價(jià)和房?jī)r(jià)也因此被抬到很高的位置，但土地供應(yīng)緊張?jiān)驈?fù)雜，主要是特殊的歷史原因和特定的法律環(huán)境造成的。

香港所有土地名義上歸政府所有，但前殖民政府曾承諾新界原居民權(quán)利會(huì)得到尊重，原法律和風(fēng)俗也會(huì)保留，為興建公共辦事處、改善工程或者官方用途如道路、橋梁等所需要之土地，均需以合理價(jià)錢(qián)收購(gòu)，加上環(huán)保勢(shì)力的崛起，因此，政府要?jiǎng)佑谜枷愀?0%面積的新界地區(qū)的土地，并不是一件很容易的事。因此，香港的城市發(fā)展一直高度集中在香港島和九龍，新界地區(qū)一直未得到充分開(kāi)發(fā)。

我們先不妨撇開(kāi)香港政府控制土地供應(yīng)是否屬實(shí)，其前因后果又如何，而假定存在控制土地供應(yīng)維持土地財(cái)政的事實(shí)，那么，這一運(yùn)作模式可以概括為：限制供地—抬高地價(jià)—賣(mài)地收入最大化，在這個(gè)過(guò)程中，高房?jī)r(jià)只是土地供應(yīng)不足的附帶結(jié)果。

與之相比，內(nèi)地土地財(cái)政運(yùn)作模式卻迥然不同。從房?jī)r(jià)到地價(jià)這個(gè)循環(huán)中，房?jī)r(jià)是手段，地價(jià)是目的。沒(méi)有任何跡象顯示，地方政府像香港那樣控制土地供應(yīng)（先假定其存在）。恰恰相反，地方政府土地供應(yīng)的積極性非常高，比如說(shuō)，2011年是房地產(chǎn)調(diào)控最嚴(yán)格的一年，但就在去年地方賣(mài)地收入達(dá)到了3.15萬(wàn)億，創(chuàng)下歷史紀(jì)錄，商品住宅土地成交10.5萬(wàn)公頃，與2010年的11.4萬(wàn)公頃不相上下。

由于賣(mài)地收入基本上是可自由支配的“第二財(cái)政”資金，且政府實(shí)行任期制，所以基本上不存在對(duì)土地進(jìn)行饑餓營(yíng)銷(xiāo)的動(dòng)機(jī)。大量的強(qiáng)拆事件也告訴我們，政府收儲(chǔ)土地的積極性異常高，賣(mài)地的動(dòng)機(jī)也異常強(qiáng)烈。事實(shí)上，如果內(nèi)地地方政府控制土地供應(yīng)，房屋建筑量會(huì)少很多，對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)效果也會(huì)差很多，與土地、建筑、房地產(chǎn)銷(xiāo)售相關(guān)的稅費(fèi)也會(huì)大幅縮減，因此，僅從追求GDP和稅收的角度看，地方政府也不能采取控制土地供給的策略，既大量賣(mài)地又高價(jià)賣(mài)地才符合其根本利益。在這種情況下，抬高土地單價(jià)很關(guān)鍵，而在不控制土地供應(yīng)的情況下如何抬高土地單價(jià)呢？最佳方法就是操縱房?jī)r(jià)。

所以，我們才看到地方政府在制造需求烘托房?jī)r(jià)時(shí)，各種創(chuàng)新手段層出不窮。這一運(yùn)作模式可以概括為：拉高房?jī)r(jià)-抬高地價(jià)-賣(mài)地收入最大化，在這個(gè)過(guò)程中，高房?jī)r(jià)不再是土地供給不足的附帶結(jié)果了，相反，它是整個(gè)土地財(cái)政完整鏈條中的最核心的環(huán)節(jié)，離開(kāi)了它，整個(gè)游戲就要終止。