淺析我國農(nóng)村最低生活保障制度

□楊 陽 [南京大學(xué) 南京 210093]

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村最低生活保障制度概述

（一）農(nóng)村最低生活保障對象

農(nóng)村居民最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。主要包括：1）無勞動能力、無生活來源、無法定扶養(yǎng)義務(wù)人的老年人、未成年人、殘疾人；2）疾病、殘疾、災(zāi)害等原因造成生活困難的人員；3）因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭；4）國家有關(guān)政策規(guī)定給予救濟(jì)的人員，如特殊人員救濟(jì)等。

（二）農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，并報(bào)上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。本著“低標(biāo)準(zhǔn)起步"的原則，低保對象一般由縣區(qū)政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再根據(jù)各地的情況確定各自的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)情況的變化而不斷地進(jìn)行調(diào)整；也有些地方是由縣(市)政府統(tǒng)一制定低保標(biāo)準(zhǔn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一實(shí)行[1]。

（三）農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展歷程

農(nóng)村最低生活保障制度從1992年在山西省陽泉市初創(chuàng)，至今已歷時(shí)20年多，大致可分為如表1所示的幾個(gè)階段。

二、農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施現(xiàn)狀及存在的問題分析

（一）絕對貧困和低收入人口規(guī)模以及參加農(nóng)村低保的人數(shù)

2011年11月29日，中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元(2010年不變價(jià))作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比2009年提高了92%，把更多低收入人口納入扶貧范圍。按照29日當(dāng)天人民幣市場匯價(jià)1美元兌6.3587元人民幣計(jì)算，中國新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)大致相當(dāng)于每日1美元（實(shí)際0.99美元）。經(jīng)過此次大幅上調(diào)，中國國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)線與世界銀行制定的“名義國際貧困標(biāo)準(zhǔn)線”的距離為史上最近，體現(xiàn)了中央對農(nóng)村地區(qū)的重視以及改善貧困人口生活的決心。世界銀行于2008年宣布，將國際貧困標(biāo)準(zhǔn)從每天生活費(fèi)1美元提升至1.25美元。這就意味著，盡管貧困線提高使全國貧困人口數(shù)量從2688萬人擴(kuò)大到1.28億人，但仍然存在至少21%（0.99美元到1.25美元之間）的“被脫貧”人群。

表1

表2 1985～2011年我國農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)變化

從表2中我們看出，目前我國的貧困線確定的還只是絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)確定一直以來遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際水平。為了進(jìn)一步理解我國目前的貧困線水平，筆者還做了農(nóng)村居民純收入與貧困線的一個(gè)比較。由表2我們可知，我國的貧困線占據(jù)農(nóng)村居民家庭人均純收入的比例歷年成下降趨勢，從1993年的43.40%下降到2008年的16.49%，2009年略有上升至23.21%?？v向比較可知，我國從1993年到2009年，農(nóng)村居民家庭人均純收入從921.6元增長到5153.17元，增長了4.59倍；人均年貧困標(biāo)準(zhǔn)則是從400元增長到1196元，增長了1.99倍，貧困線水平標(biāo)準(zhǔn)與人均年純收入水平增長不相平衡。

表3 歷年農(nóng)村居民純收入與貧困線情況

農(nóng)村最低生活保障制度是作為農(nóng)村社會安全網(wǎng)的基礎(chǔ)，是為了使生活在最低保障標(biāo)準(zhǔn)水平之下的人們能夠保持基本的生活需求而制定的制度，在一定程度上減少了我國農(nóng)村的貧困人口數(shù)量，保證了部分農(nóng)村居民的基本生活。從某種意義上說，它減少了我國農(nóng)村居民的貧困現(xiàn)象。

（二）保障范圍窄，水平低，出現(xiàn)不公平現(xiàn)象

表3數(shù)據(jù)表明了歷年來我國農(nóng)村絕對貧困人口總量和低收入人口總量在逐漸降低，但是對于農(nóng)村參保數(shù)據(jù)這一欄我們可以看出，2002～2009年來雖然保障人數(shù)有顯著增加，但是仍然有很大一部分的貧困人口被排除在最低生活保障制度的安全網(wǎng)之外，也表明了我國目前農(nóng)村最低生活保障制度的覆蓋面還是很狹窄的。

表4 2002年～2009年農(nóng)村絕對貧困、低收入人口及參保人數(shù)情況

表5 截至2011年第4季度全國各主要 省份農(nóng)村低保平均救助標(biāo)準(zhǔn)

（續(xù)表）

表4的數(shù)據(jù)表明了我國目前農(nóng)村的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)還是十分低下的，按照全國平均數(shù)143.2元/人·月來算的話，一年的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)則為1718.4元/人·年，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國2011年11月29日公布的2300元/年人均貧困線。

由于保障水平本身就很低，導(dǎo)致邊緣貧困群體（收入略高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的群體）無法得到低保制度的“青睞”，這樣這部分人群的生活就面臨著十分困難的窘境。從另一個(gè)方面也就導(dǎo)致了“懸崖效應(yīng)”的現(xiàn)象出現(xiàn)，繼而表明農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施的不公平問題。

同時(shí)從表5中我們還可以看出，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)存在嚴(yán)重的地區(qū)差異，最低的是西藏的80.7元/人·月，最高的則為北京的383.1元/人·月，雖然我國農(nóng)村低保制度規(guī)定各地可以根據(jù)各地的實(shí)際情況決定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但是如果不同省、市、自治區(qū)之間的保障標(biāo)準(zhǔn)和保障水平相差過大，則會導(dǎo)致不同省份間的農(nóng)村居民之間的較大不公平。

（三）城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)差距不合理

目前，城市居民和農(nóng)村居民低保工作的管理是以戶籍為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的，有時(shí)城鄉(xiāng)居民雖然朝夕相處，卻享受著截然不同的社會保障待遇。如2011年4季度的農(nóng)村和城鎮(zhèn)低保救助情況，由表6我們可知農(nóng)村居民的平均保障標(biāo)準(zhǔn)為143.2元/人·月，而城鎮(zhèn)居民的平均保障標(biāo)準(zhǔn)為287.6元/人·月，城鎮(zhèn)低保是農(nóng)村低保的兩倍多；低保制度是按照差額補(bǔ)助的，表5顯示農(nóng)村低保月人均支出為96.4元/人·月，城鎮(zhèn)低保月人均支出為224.8元/人·月，約為農(nóng)村低保月人均支出的近3倍。這樣做的理由常常被說成是“城市生活成本高于農(nóng)村”，但在目前完全的買方市場條件下，城鄉(xiāng)之間的糧油、肉蛋、蔬菜、服裝等主要生活消費(fèi)品價(jià)格并無實(shí)質(zhì)性差別，有時(shí)還會出現(xiàn)農(nóng)村價(jià)格高于城市價(jià)格的情況。既然作為低保標(biāo)準(zhǔn)主要構(gòu)成的生活消費(fèi)品價(jià)格相差無幾，那么城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)也就不應(yīng)該過分懸殊。特別是這樣做對于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村貧困居民很不公平，他們與身邊的城市居民生活成本幾乎相同，但低保待遇卻相差懸殊。

表6 截至2011年4季度農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保救助情況

三、完善我國農(nóng)村最低生活保障制度的探索

（一）科學(xué)制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)

最低生活保障制度的目標(biāo)是為了保證貧困者的存活，也即生存權(quán)的保證。進(jìn)入現(xiàn)代社會以后，生存權(quán)的內(nèi)涵已發(fā)生改變，第二次世界大戰(zhàn)后的各國立憲及相關(guān)國際人權(quán)公約使這一概念得以確立。突出特點(diǎn)在于在維持生命權(quán)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)生存質(zhì)量。鑒于各國情況的客觀差異性，一方面是1966年《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》規(guī)定了適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)，即“本公約締結(jié)各國人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)生活水準(zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷地改進(jìn)生活條件”；另一方面聯(lián)合國也強(qiáng)調(diào)了適當(dāng)生活水準(zhǔn)的具體標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合本國國情來確定。挪威著名的國際人權(quán)公約研究學(xué)者A.埃德指出，適當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)最起碼應(yīng)當(dāng)是：不能靠降低或剝奪基本自由來維持基本生活；而且物質(zhì)生活達(dá)到貧困線以上水平[2]。針對現(xiàn)有低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低、難以起到真正保障作用的現(xiàn)狀，有必要提高農(nóng)村低保支出標(biāo)準(zhǔn)，變生存保障為發(fā)展保障，逐步將低保對象的就業(yè)培訓(xùn)、子女基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障和基本住房保障等支出列入農(nóng)村低保范圍[3]。

（二）保障對象和范圍上關(guān)注最低生活保障戶與邊緣戶

在保障對象與范圍上，打通最低生活保障戶與邊緣戶之間分隔，使“懸崖效應(yīng)”向“緩坡效應(yīng)”過渡。積極的農(nóng)村最低生活保障制度重點(diǎn)保障兩方面人員：一是最低生活保障線以下人員。尤其要重點(diǎn)關(guān)注沒有勞動能力的最低生活保障對象。這類人員主要由于因疾病、因殘、因年老體弱、因喪失勞動能力或者因自然條件惡劣導(dǎo)致貧困，生活常年困難。對因突發(fā)性原因?qū)е仑毨У挠袆趧幽芰θ藛T，主要通過臨時(shí)救助等措施予以解決，后者參照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)給予資金補(bǔ)助。對一些確實(shí)困難、一時(shí)難以脫離貧困需要進(jìn)入最低生活保障范圍人員，要盡量簽訂協(xié)議，規(guī)定享受最低生活保障待遇時(shí)間、條件，不能因?yàn)椴划?dāng)政策設(shè)計(jì)導(dǎo)致終生享受最低生活保障等問題的出現(xiàn)。二是最低生活保障線以上邊緣群體。作為以收入定補(bǔ)助的社會政策，傳統(tǒng)的農(nóng)村最低生活保障制度有先天缺陷。判斷一個(gè)家庭的生活質(zhì)量與水平，應(yīng)該看收入與支出總體情況，即從收入與支出兩方面考慮。由于家庭支出情況不同，一些收入不錯(cuò)但得大病、重病的非最低生活保障家庭或者最低生活保障邊緣家庭，其生活質(zhì)量與水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于最低生活保障家庭。關(guān)注邊緣群體，關(guān)注消費(fèi)支出，是彌補(bǔ)最低生活保障政策不足、預(yù)防最低生活保障邊緣家庭進(jìn)入最低生活保障范圍的重要措施，也只有這樣，才能對真正困難的家庭及人員給予實(shí)事求是的補(bǔ)助[4]。

（三）注重地區(qū)平衡并適當(dāng)考慮傾斜政策

目前我國各地不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，社會保障水平也出現(xiàn)兩極分化的局面，在廣大農(nóng)村地區(qū)尤為突出。其中一個(gè)重要原因就是農(nóng)村社會福利和社會服務(wù)事業(yè)多年來一直由地方政府承擔(dān)，缺少在全國范圍內(nèi)的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制。因此，中央政府今后的發(fā)展方向就是需要對以往由地方政府承擔(dān)社會服務(wù)和社會福利的財(cái)政體制加以調(diào)整，通過在中央建立各類農(nóng)村社會救助和社會服務(wù)的專項(xiàng)資金，加大對中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。在建立農(nóng)村最低生活保障制度時(shí)給老、少、邊、窮地區(qū)農(nóng)牧民一定程度的政策傾斜。第一，在救助標(biāo)準(zhǔn)和水平上，考慮到老、少、邊、窮地區(qū)交通不便，居住分散，同等條件下農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活成本比其他地方要高得多的實(shí)際困難，將最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平比其他省市定的高一些，適當(dāng)拉開距離。第二，在救助對象與范圍上，考慮到老、少、邊、窮地區(qū)貧困量多、貧困面廣與貧困程度深的實(shí)際情況，覆蓋面比其他地區(qū)廣一些，把農(nóng)村低收入以下貧困人員全部納入保障范圍，切實(shí)解決這些困難群體的生存問題。第三，在救助資金和資源籌措上，考慮到老、少、邊、窮地區(qū)財(cái)政自給率低、主要靠國家財(cái)政支持維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)處境，同時(shí)考慮到隨著城鄉(xiāng)各項(xiàng)救助政策的逐步完善，尤其是農(nóng)村最低生活保障對象較多、資金給付數(shù)量較大、配套資金難以落實(shí)的實(shí)際，取消資金配套政策或者降低以低于財(cái)政自給率的資金配套比例實(shí)施農(nóng)村最低生活保障工作。

[1]李志強(qiáng).我國農(nóng)村最低生活保障制度問題研究[D].北京:中央民族大學(xué),2009.

[2]王三秀.農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)轉(zhuǎn)型[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2010.

[3]童星,林閩鋼.中國農(nóng)村社會保障[M].北京:人民出版社,2011.

[4]柳拯.中國農(nóng)村最低生活保障制度政策過程與實(shí)施效果研究[M].北京:中國社會出版社,2009.