海南國際旅游島游艇管理研究

陳如衡

摘要：近年來，隨著海南建設國際旅游島的發(fā)展，游艇經濟快速發(fā)展，購買游艇的人數(shù)也越來越多，游艇業(yè)蓬勃發(fā)展。在目前缺乏管理法律法規(guī)和管理措施不完善的情況下，游艇的快速發(fā)展，必然對海上管理工作提出新問題和新挑戰(zhàn)。因此，在新形勢下，各級行政監(jiān)管部門應立足實際，主動謀劃，切實加強對游艇的管理，以維護海南海上秩序和諧穩(wěn)定。

關鍵詞：國際旅游島；游艇產業(yè)；游艇管理

2009年國務院出臺《關于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見》，建設海南國際旅游島現(xiàn)已成為國家的發(fā)展戰(zhàn)略之一。海南作為沿海水上資源豐富的省份，游艇業(yè)雖處于起步階段，但發(fā)展態(tài)勢迅猛。隨之而來的社會管理問題已經顯露出來。因此，如何從游艇的發(fā)展、遇到的管理問題及如何規(guī)范游艇管理，保障國際旅游島社會經濟的健康發(fā)展，值得進一步探討。

一、海南游艇的發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)國家交通部海事局規(guī)定，游艇指僅限于游艇所有人自身用于游覽觀光、休閑娛樂等活動的具備機械推進動力裝置的船舶。具體解釋為符合交通部批準或者認可的游艇檢驗技術法規(guī)或者規(guī)范，由公民、法人或者其他組織所有，并從事非營業(yè)性游覽觀光、休閑娛樂、業(yè)余水上體育運動等活動的具備機械推進動力裝置的船舶，其中包括以整船租賃形式從事前述活動的船舶。[1]非營業(yè)性活動是指游艇業(yè)主以游艇為載體開展的水上游覽觀光、休閑娛樂或者業(yè)余體育活動，不以商業(yè)或者盈利為目的，并且活動是個人或者在家庭、親戚、朋友、同事之間進行的。游艇是一種娛樂工具這一本質特征，使它區(qū)別于作為運輸工具的高速船和旅游客船。據(jù)專業(yè)人士分析，當人均GDP達到5000美元時，盡管目前海南省的人均GDP尚未達到3000美元的“關口”，但由于獨特的區(qū)位和氣候特點，它一直是我國重要的旅游目的地，對全國旅游消費群體具有特殊的吸引力。[2]游艇業(yè)作為海南新興產業(yè)受到廣泛高度重視，紛紛對游艇業(yè)的發(fā)展寄予厚望。2009年海南進出境游艇僅14艘次，而2011年上半年進出境游艇達32艘次。[3]已建成并投入使用的游艇碼頭有海南秀英港、馬村港、三亞港、八所港、洋浦港、清瀾港等6個國家對外開放口岸及三亞鴻洲游艇碼頭，總體發(fā)展趨勢比較迅猛。目前僅三亞已經審批經營的游艇會一共有8家，共有?？坎次?08個，截止目前?？吭诟鄣耐饧瓮Ч灿?80余艘。隨著海南國際旅游島建設發(fā)展和省政府對游艇產業(yè)的支持，特別是三亞相繼成功舉辦了“沃爾沃”帆船賽、“阿羅哈杯”環(huán)島賽和“香港-——三亞”帆船拉力賽等多項賽事后，得天獨厚的自然優(yōu)勢促進了海南游艇產業(yè)迅猛發(fā)展，外籍游艇入境入港逐漸增多。

二、海南游艇管理遇到的難題

在游艇產業(yè)可喜發(fā)展的同時，也為治安管理工作帶來了挑戰(zhàn)。游艇是用于游覽觀光、休閑娛樂、商務接待等高檔次高品位的消費，有其自身的特點，它不參與公共交通運輸，本質上不同于水上運輸，套用現(xiàn)行治安管理理念來管理游艇，可能阻礙其健康發(fā)展。例如，目前海南游艇碼頭多集中在?？跒?、三亞河一帶，這些區(qū)域目前?？坑泻芏酀O船，岸邊規(guī)劃建設尚未完成，生活污水垃圾污染比較嚴重，與標準化的游艇會所建設所需條件還有一定的差距。漁船、貨船、以及其他的海岸觀光船等船舶都停在一片水域，也給游艇管理帶來了不便。

游艇、游艇碼頭在我國屬新生事物，目前國內及海南游艇管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章和檢驗規(guī)范不健全，甚至是空白。加之與其他船舶不同的特性使得對其進行管理及執(zhí)法存在較大的難度，一定程度上弱化了行政監(jiān)管部門的管理及執(zhí)法能力。由于我國尚未出臺統(tǒng)一的關于游艇管理的法律法規(guī)。在目前海南游艇實際管理工作中的主要依據(jù)就是2008年8月交通運輸部制定的《游艇安全管理規(guī)定》以及2011年11月23日海南出臺的《游艇管理試行辦法》。但這些規(guī)定相對于外籍游艇申請出海在國內海域方面也并未做出明確的規(guī)范。而與其他船舶不同的特性使得對邊防檢查管理及執(zhí)法存在較大的難度，一定程度上弱化了行政監(jiān)管部門的管理及執(zhí)法能力。

游艇出海動態(tài)情況不清楚，影響工作主動權。目前，行政監(jiān)管部門對于外籍游艇出海的管理辦法是審批出海申請表，在其出海前進行人員查控以及登輪人員核查。外籍游艇申請港間移泊和到指定水域游玩的監(jiān)管存在難度，而對于船舶出海以后在申請出海時間內究竟去了哪里，干了什么，行政監(jiān)管部門無法掌握準確的行蹤對違規(guī)行為取證難度較大，行政處罰的尺度很難把握，這就給游艇管理帶來了極大的被動。游艇不但是高端旅游度假產品，同時也是運行速度快、機動性能好、續(xù)航能力強的海上交通工具。據(jù)了解，一艘40英尺長的游艇正常情況下續(xù)航里程可達300海里左右，航速可達到每小時30海里左右；在港帆船航速最快達7海里每小時，但其續(xù)航能力強，可依靠風力到達任何海域。海南做為聯(lián)系東南亞經濟的紐帶，出入境管控形勢復雜。隨著乘坐游艇出海游玩活動的日益增多，游艇運行靈活方便，航行水域無法準確掌握，海上跟蹤管理不易，極易被恐怖分子、敵對勢力和不法分子利用，實施海上偷渡、販運槍支毒品和制造政治影響、進行恐怖活動。游艇又是一種高端休閑方式，是身份及財富的象征。游艇所有人一般都是商人、公司老板。同時，游艇本身是一種價值較高的產品，價格從十幾萬元到數(shù)千萬元不等，有些游艇價格甚至高達數(shù)億元。因此，游艇及所有人容易成為不法分子的目標，誘發(fā)盜竊、搶劫等各類侵財犯罪案件。

硬件建設薄弱，管理手段少，日常管理難以到位。例如，三亞在港外籍游艇180余艘，主要停泊在8個游艇會所，而點多面廣的游艇碼頭基礎建設速度遠遠趕不上當前游艇產業(yè)的發(fā)展。鴻洲、林蔭河畔、鳳凰島游艇碼頭等基礎設施相當滯后，就查驗現(xiàn)場建設及遠程電子監(jiān)控設備的完善處于起步階段，碼頭封閉性差，電子監(jiān)控設備不全，遠未達到國家開放口岸所要求的查驗現(xiàn)場軟硬件設施的基本要求，無法滿足基本的監(jiān)管條件，游艇私自出海的現(xiàn)象時有發(fā)生。

從外部監(jiān)管來看，聯(lián)動協(xié)作機制不完善，管理合力不夠，也是游艇管理難的原因之一。游艇作為一種高端度假旅游產品，對服務的現(xiàn)實需求是多方面的。不管是入出境手續(xù)的辦理還是在港期間的服務，甚至是外海漂航的管理，均需行政監(jiān)管部門齊抓共管。目前，行政監(jiān)管部門的聯(lián)動協(xié)作機制還不夠健全，彼此之間的情報信息溝通、交流和共享、協(xié)作力度還不夠。這就使相關行政監(jiān)管部門在工作中信息掌控能力不強，游艇管理方面監(jiān)督管理缺乏合力。

三、對海南游艇管理的建議

為了適應社會的發(fā)展需要，服務海南國際旅游島建設，促進游艇業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要按照游艇的特性，明確游艇檢驗、登記的標準，明確行政管理的范疇。邊防部門作為船舶邊防治安管理的主管部門，負責對邊防證件的核發(fā)與管理，承擔反偷私渡、打擊走私和毒品等違法犯罪活動的職能。國家交通部門作為游艇安全的主管部門，應結合《游艇安全管理規(guī)定》，參照國外的做法，制定出符合我國實際的游艇登記標準，使船檢部門能依法對游艇進行檢驗，進而發(fā)放相關證書。

海南游艇管理是一項復雜的工程。應該從法規(guī)建設、執(zhí)法力度和方式、宣傳引導等多方面進行綜合治理。筆者認為，法規(guī)建設是前提。公安部《規(guī)定》和海南省人大應盡快進行修訂，例如，明確游艇及船上人員邊防證件的核發(fā)及管理措施，明確游艇進出港必須遵守的制度，建議可明確隨船人員不需申領《出海船民證》，但進出港必需向邊防機關申報簽證，必需接受邊防部門的檢查。只有從速完善相關法律規(guī)范的建設，才能使涉海執(zhí)法部門的執(zhí)法有據(jù)，尺度得當。當前，為了避免游艇管理出現(xiàn)散、亂、雜的現(xiàn)象，應推動游艇加入游艇俱樂部。這需要行政監(jiān)管部門合理引導游艇俱樂部的健康發(fā)展。把游艇俱樂部建設成集停泊、維修保養(yǎng)、補給、駕駛訓練等功能于一體的行業(yè)協(xié)會。邊防部門可通過與游艇俱樂部簽定治安責任狀，要求行業(yè)內部把治安責任和出海注意事項加入俱樂部的章程，督促其加強自我管理，提高自我約束能力。可通過不定期檢查，逐步提升游艇俱樂部的管理能力，完善其自我管理。海事部門負責游艇安全管理，而邊防部門則是負責船舶邊防治安管理，兩家應加強協(xié)作，建立健全有效的聯(lián)合執(zhí)勤執(zhí)法機制。一是建立信息互通機制。每月召開一次會議，互通各自管理的情況，提出工作建議與意見，不斷完善工作水平。二是合署辦公機制。本著提高辦事效率、提升服務質量的目的，兩家在游艇碼頭可合署辦公，共同接受游艇的求助、進出港申報等事宜，即可方便群眾，又可及時掌握動態(tài)。三是聯(lián)合巡查機制?？砷_展每月聯(lián)合巡查活動，對游艇出海情況進行檢查，或對游艇俱樂部的管理情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題，責令整改或依法查處，規(guī)范海上秩序。因無法核發(fā)船舶證件，導致異地監(jiān)管部門無法查詢無證船舶信息。因此，游艇跨區(qū)停泊的監(jiān)管部門較難掌握其基本情況及動態(tài)信息。邊防部門要升級管理系統(tǒng)，主要是開放無證船舶的查詢權限，升級無證船舶的進出港簽證功能，便于異地邊防部門了解掌握船舶的基本情況，及時發(fā)現(xiàn)、打擊違法犯罪活動。通過升級船管系統(tǒng)，行政監(jiān)管部門可實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)管，最大限度的壓縮違法犯罪活動的空間。在游艇碼頭安裝《海上游客信息采集系統(tǒng)》，當次采集出港人員的身份信息，防止在逃人員混入其中，震懾企圖利用游艇從事違法犯罪的行為。

海南游艇產業(yè)管理是一項系統(tǒng)工程，直接關系到海南國際旅游島建設的質量。當前，海南正積極推進一大批旅游項目，游艇業(yè)的發(fā)展和游艇數(shù)量的不斷增長，必然會引發(fā)在旅游海域利用游艇進行色情、賭博等違法犯罪行為。因此，立足現(xiàn)狀，著眼長遠，多層次、全方位深入研究海南游艇管理尤為迫切。

參考文獻

[1] 游艇安全管理規(guī)定[Z]，2008.

[2] 石向榮 王 艷.海南省游艇產業(yè)的優(yōu)勢、定位與發(fā)展建議[J].中國經驗研究，2012，（5）：176.

[3] 宋敏 張中寶.海南迎來“游艇熱”[N].海南日報.2011-12-20（B3）