調(diào)整公共政策，解決我國鐵路債務(wù)問題

沈志群 馬波濤

（1鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院經(jīng)濟(jì)管理咨詢部 助理研究員、公共管理博士；2鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院規(guī)劃咨詢部 助理研究員 ，北京 100038）

我國鐵路發(fā)展長期落后于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是改革開放以來，社會對鐵路運(yùn)輸?shù)男枨蟛粩嘣鲩L，使得“一票難求”情況日益突出。為了改變鐵路制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，近年來鐵路加快了發(fā)展速度，路網(wǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，大大緩解了對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約[1]。但是路網(wǎng)規(guī)模擴(kuò)大的同時也使鐵路建設(shè)資金需求快速增長，以負(fù)債為主籌措資金，使得鐵路資產(chǎn)負(fù)債率不斷上升，帶來了鐵路的債務(wù)問題。

1 修建現(xiàn)代化鐵路的必要性

加快區(qū)域骨干運(yùn)輸方式發(fā)展，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。我國幅員遼闊，東西和南北跨度分別為5 400 km和5 200 km，各省會之間平均距離1 500 km左右；我國人口眾多且分布廣，產(chǎn)業(yè)和資源分布也不均勻，生產(chǎn)技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素表現(xiàn)出較大的區(qū)域級差，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡[2]，亟需有一種強(qiáng)有力的運(yùn)輸方式，引導(dǎo)和促進(jìn)其他運(yùn)輸方式形成綜合運(yùn)輸體系，改善區(qū)域生產(chǎn)要素分布不均勻狀況，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

鐵路是最適宜的區(qū)域骨干運(yùn)輸方式。鐵路運(yùn)載量大、運(yùn)行成本低、能耗少的特點(diǎn)[3]，在中長距離客貨運(yùn)輸方面具有絕對優(yōu)勢；在大流量、高密度的城際中短途旅客運(yùn)輸中具有很強(qiáng)的競爭優(yōu)勢。隨著科技的發(fā)展，高速客運(yùn)技術(shù)、重載技術(shù)、快速貨運(yùn)技術(shù)已經(jīng)逐步成熟。從現(xiàn)代化鐵路的運(yùn)營狀況看，其在安全、快速、準(zhǔn)時、舒適、擴(kuò)大運(yùn)輸能力、環(huán)境保護(hù)、能源和土地資源節(jié)省等方面已顯示出明顯的優(yōu)勢，適合我國的經(jīng)濟(jì)地理特征，是最適宜成為我國區(qū)域運(yùn)輸骨干的運(yùn)輸方式。

現(xiàn)代化鐵路是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇。相對于傳統(tǒng)交通工具，現(xiàn)代化鐵路在速度、安全、準(zhǔn)時、舒適等方面，能夠滿足現(xiàn)代生活的要求[4]，使資源能夠突破原有的地域限制，在更大范圍內(nèi)自由流動，增強(qiáng)區(qū)域競爭優(yōu)勢，改善經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)經(jīng)營效益，增強(qiáng)區(qū)域?qū)ζ渌麉^(qū)域經(jīng)濟(jì)主體的吸引力，為相對不發(fā)達(dá)地區(qū)帶來發(fā)展機(jī)遇[5]。隨著現(xiàn)代化鐵路輻射范圍的擴(kuò)大，越來越多的區(qū)域運(yùn)輸條件將得到有效改善，資源配置的市場范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，資源使用效率不斷提升，產(chǎn)品生產(chǎn)成本進(jìn)一步降低，有利于我國產(chǎn)品國際競爭力的鞏固和增強(qiáng)。

因此，發(fā)展現(xiàn)代化鐵路有利于資源合理配置，對提升我國綜合運(yùn)輸效率十分必要。

2 鐵路債務(wù)問題的形成原因

鐵路建設(shè)投資大、周期長、回收慢，無論其管理模式是政企合一還是政企分開，資金籌措都是世界性難題。由于社會資金傾向于投入投資周期短、高回報(bào)率的領(lǐng)域，使鐵路難以像其他行業(yè)一樣進(jìn)行大規(guī)模的市場化融資，國家現(xiàn)行政策又使鐵路融資的難度加大。

一方面，國家從鐵路的自然壟斷技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，以及從防止國民收入兩極分化和降低區(qū)域發(fā)展成本等方面考慮，為有效保護(hù)社會公共利益，對鐵路實(shí)施了嚴(yán)格的價格管制，運(yùn)價不但不能達(dá)到鐵路運(yùn)輸成本加社會正常投資回報(bào)，甚至難以彌補(bǔ)鐵路的運(yùn)營支出，導(dǎo)致鐵路顯性的運(yùn)營利潤一直處于較低水平；另一方面，國家沒有對鐵路因管制價格過低、外部經(jīng)濟(jì)效益無法轉(zhuǎn)成鐵路收益等損失給予相應(yīng)補(bǔ)償。更進(jìn)一步地，隨著國家投融資體制改革，對國家鐵路投資實(shí)行“撥改貸”方式，以銀行貸款、鐵路債券解決鐵路建設(shè)資金問題，不斷增加的利息支出加大了鐵路的建設(shè)投資成本，導(dǎo)致運(yùn)營后還本付息負(fù)擔(dān)沉重，固定資產(chǎn)計(jì)提折舊進(jìn)入線路的成本，進(jìn)而影響了線路的盈虧。

因此，鐵路顯性收益率不高是難以對社會資金形成吸引力的根本原因。而我國沒有采取其他國家通常采取的對鐵路進(jìn)行差額補(bǔ)貼、實(shí)行“誰受益誰補(bǔ)償”的方式由各級政府和受益人分擔(dān)的鐵路管理方式，更加重了鐵路負(fù)擔(dān)，是形成鐵路債務(wù)困境的根本原因。

3 解決我國鐵路債務(wù)問題的探討

各國鐵路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，僅依靠企業(yè)投資和鐵路運(yùn)輸收入難以維持鐵路持續(xù)經(jīng)營。泰國曼谷曾采用私人集團(tuán)投資興建城市輕軌，但是很快由于實(shí)際客流與預(yù)測客流差距大而運(yùn)營虧損嚴(yán)重、項(xiàng)目盈利前景暗淡而被其他公司收購。部分西方國家在發(fā)展鐵路時采取了國有和私有并存的模式，但往往給予軌道交通ABCE的補(bǔ)貼（如圖1），使得私人投資收益達(dá)到社會邊際效益，明確那些受到軌道交通正外部效應(yīng)影響的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，直接給予建設(shè)運(yùn)營主體相應(yīng)的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)正外部效應(yīng)的內(nèi)部化。

研究發(fā)現(xiàn)，鐵路在國家、區(qū)域發(fā)展方面起到了巨大的作用。我們曾遴選國內(nèi)1 700個城市，建立計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，對比開通時速200 km以上現(xiàn)代化鐵路與未開通現(xiàn)代化鐵路的城市發(fā)展?fàn)顩r后發(fā)現(xiàn)，鐵路投入運(yùn)營能夠帶動城市經(jīng)濟(jì)增長，鐵路具有較顯著的正外部經(jīng)濟(jì)效果：能促進(jìn)區(qū)域間運(yùn)輸成本的降低、縮短區(qū)域間的時間距離，促進(jìn)沿線人口增加[6]，從而帶動區(qū)域各產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)不同程度的發(fā)展[7]，促成企業(yè)和家庭選址意愿的變化，驗(yàn)證了“中國人口多、國土大，建設(shè)一定數(shù)量的高速鐵路是有必要的”的結(jié)論。

我國政府職能正逐步向公共服務(wù)型過渡?；仡櫧陙砦覈毮苻D(zhuǎn)變，我們發(fā)現(xiàn)，我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向正是由生產(chǎn)型向公共服務(wù)型過渡，政府投資的范圍越來越傾向公共服務(wù)領(lǐng)域。2004年7月《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中界定的政府投資的范圍主要是關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，包括公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化；黨的十六大對政府職能作的四項(xiàng)規(guī)定是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務(wù)；黨的十七大將“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為深化政治體制改革的重要內(nèi)容之一，要求“強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)”，也強(qiáng)調(diào)了政府的公共服務(wù)職能。

中國鐵路具有很強(qiáng)的公益性特征。中國鐵路建設(shè)的全局性、長遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性，使得中國鐵路較國外鐵路具有更強(qiáng)公益性。除與國外鐵路和城市軌道交通相同的難以獲得外部經(jīng)濟(jì)效益外，中國鐵路的公益性還集中體現(xiàn)為修建鐵路要服從于國家整體發(fā)展的需要，如近些年中西部地區(qū)鐵路和特殊目的鐵路數(shù)目不斷增加。從經(jīng)濟(jì)效益看，這些鐵路運(yùn)量大多長期處于低水平狀態(tài)，多是為某種特定目的而修建的。其運(yùn)量不足的根本原因主要在于所處的地理區(qū)位和其本身功能的特殊性。特別是服務(wù)于邊疆省區(qū)的開發(fā)和邊防作用的鐵路，處于邊緣地區(qū)，以地區(qū)運(yùn)量為主，通過運(yùn)量很少，運(yùn)量增長受客觀因素影響較大，一般水平偏低，增長緩慢，運(yùn)價不可能太高，雖有收益但不足以補(bǔ)償日常經(jīng)營費(fèi)用，必然處于虧損狀態(tài)，投資基本無法回收。因此，這類鐵路基本無經(jīng)濟(jì)效益可言，但這些鐵路在中國的經(jīng)濟(jì)、政治、國防建設(shè)中發(fā)揮了巨大的作用，如青藏線、南疆線、北疆線的建設(shè)為我國邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)、對外交流、鞏固國防、邊貿(mào)繁榮等作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

鐵路正是 《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中指出的 “市場不能有效配置資源的”、“公益性和公共交通基礎(chǔ)設(shè)施”，應(yīng)獲得政府直接投資、資本金投入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等形式的支持；扶持鐵路發(fā)展正是根據(jù)十七大要求“強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)”的體現(xiàn)。

國家應(yīng)改變現(xiàn)有政策，加大對鐵路直接投資，給予鐵路補(bǔ)貼、無息貸款等財(cái)政援助制度，放松對鐵路的價格管制，增強(qiáng)鐵路對社會資金的吸引力，從而從根本上減輕并解決鐵路建設(shè)資金籌措壓力，促進(jìn)鐵路企業(yè)形成自我積累、自我發(fā)展的良性循環(huán)，真正解決鐵路的債務(wù)問題。

4 結(jié)語

我國的自然地理、資源分布特征，使得鐵路在中長距離運(yùn)輸中具有較強(qiáng)的競爭優(yōu)勢，是我國區(qū)域間運(yùn)輸?shù)墓歉蛇\(yùn)輸方式；作為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路是國民經(jīng)濟(jì)的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，加快鐵路發(fā)展能有效促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鐵路自身的特征使得各國鐵路普遍存在融資難問題，而我國長期以來嚴(yán)格管制鐵路運(yùn)價，且外部經(jīng)濟(jì)效益少有反哺、國家投資比重不斷降低，更進(jìn)一步增加了我國鐵路社會融資的難度，使得鐵路逐步形成了以負(fù)債為主籌措建設(shè)資金的融資模式，導(dǎo)致近年來鐵路債務(wù)不斷高企，形成了社會關(guān)注的鐵路債務(wù)問題。調(diào)整我國政府投資方向，增加政府對鐵路的資本金投入，以及實(shí)施鐵路投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等公共政策，才是解決鐵路債務(wù)問題的根本路徑。

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