我國(guó)保障性住房建設(shè)中的融資問題研究

姜亞青 楊明

摘要：隨著我國(guó)保障性住房建設(shè)力度的加大，建設(shè)資金的問題也越發(fā)凸顯。本文首先通過分析我國(guó)保障性住房建設(shè)的資金來源及融資渠道，概括了現(xiàn)階段保障性住房融資的特點(diǎn)，進(jìn)一步提出了其存在的不足。接著，對(duì)新加坡、德國(guó)、美國(guó)等國(guó)家的保障性住房建設(shè)融資經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了介紹，并在融資經(jīng)驗(yàn)借鑒基礎(chǔ)上，針對(duì)目前我國(guó)保障性住房建設(shè)的融資困境，給出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：保障性住房；融資；現(xiàn)狀和問題

中圖分類號(hào)：F293.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）03-0-02

一、引言

近年來，我國(guó)住房保障體系建設(shè)的步子越邁越大，并實(shí)現(xiàn)了從以經(jīng)濟(jì)適用房為主體到以廉租房、公共租賃房為主體的過渡。按照計(jì)劃，“十二五”時(shí)期，我國(guó)將建設(shè)3600萬套保障性住房，使保障性住房覆蓋率達(dá)到20%左右。2012年全國(guó)保障房開工數(shù)量的減少折射出保障房建設(shè)更趨于理性，但仍然顯示出現(xiàn)有的保障性住房建設(shè)所面臨一大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)——資金問題。目前保障性住房建設(shè)的巨額資金需求已讓市縣兩級(jí)財(cái)力難以招架(包括四川、廣東、甘肅等省份多市先后遭遇資金困境)。隨著新一起建設(shè)指標(biāo)的下達(dá)，各地將面臨更加嚴(yán)重的資金壓力。

二、我國(guó)保障性住房建設(shè)的融資現(xiàn)狀

1.我國(guó)保障性住房建設(shè)的資金來源及融資渠道

(1)政府財(cái)政預(yù)算

保障性安居工程建設(shè)資金中的財(cái)政預(yù)算安排是指各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算安排用于保障性安居工程的資金數(shù)額，主要包括以下內(nèi)容：

①公共預(yù)算安排資金，指各級(jí)政府公共預(yù)算安排用于保障性安居工程的資金數(shù)額，包括中央補(bǔ)助、省級(jí)補(bǔ)助、市縣公共預(yù)算和地方政府債券安排資金。

②政府性基金預(yù)算安排資金，指地方政府性基金預(yù)算安排用于保障性安居工程的資金數(shù)額，包括土地出讓收益和住房公積金增值收益。

2011年，完成保障性住房建設(shè)任務(wù)的1.3萬億當(dāng)中，來自中央財(cái)政的補(bǔ)助資金為1526億元，地方財(cái)政則承擔(dān)5000億政府財(cái)政支出的余下部分。

(2)社會(huì)融資

社會(huì)融資主要包括住房公積金貸款、銀行開發(fā)貸款、非銀行金融機(jī)構(gòu)融資。

①住房公積金貸款，指城市住房公積金管理部門委托商業(yè)銀行利用住房公積金結(jié)余資金，向借款人發(fā)放的專項(xiàng)用于保障性住房建設(shè)的貸款。

②銀行開發(fā)貸款，指開發(fā)建設(shè)單位與銀行簽訂貸款合同，籌集的可用于保障性安居工程的資金額度，不包括銀行的授信額度和融資意向協(xié)議額度。目前，銀行主要通過政策性貸款、銀團(tuán)貸款等方式，向各地保障性住房建設(shè)機(jī)構(gòu)提供中長(zhǎng)期貸款?？梢灶A(yù)見的是銀行業(yè)今年將在去年1751億的基礎(chǔ)上持續(xù)加大對(duì)保障性住房的信貸支持力度。

③其他非銀行金融機(jī)構(gòu)融資，指地方政府或投融資平臺(tái)通過社?；?、保險(xiǎn)基金、房地產(chǎn)信托基金等籌集的資金。

(3)企業(yè)、個(gè)人自籌

包括房地產(chǎn)企業(yè)自籌資金、工礦企業(yè)自籌資金、棚戶區(qū)居民個(gè)人出資等。開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的企業(yè)及學(xué)校、其他類大型用人企業(yè)可以通過企業(yè)自籌資金參與興建公共租賃房，解決企業(yè)員工的住房問題，而棚戶區(qū)居民也可以以個(gè)人身份出資參與棚戶區(qū)的改造，改善自身住房條件。

(4)其他渠道安排資金

指除各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算、社會(huì)融資渠道、企業(yè)個(gè)人籌集以外，通過其他渠道安排用于保障安居工程建設(shè)的資金。

2.我國(guó)保障性住房建設(shè)融資的特點(diǎn)

保障性住房建設(shè)不同于一般的商品房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障性住房建設(shè)具有政策性、長(zhǎng)期性、規(guī)模大等特點(diǎn)。與之相適應(yīng)，保障性住房建設(shè)融資具有以下特點(diǎn)：

(1)政府起主導(dǎo)作用

作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，保障性住房的外部性決定了其私人融資的不足性，政府作為公眾的代表，為增加社會(huì)福利，必須要在保障性住房領(lǐng)域發(fā)揮其主導(dǎo)作用。政府在我國(guó)的保障性住房建設(shè)融資中一直起著主導(dǎo)性的作用。2011年，我國(guó)保障性住房建設(shè)投資的1.3萬億中，除去政府財(cái)政支出的5000億，余下的大部分也是依靠地方政府設(shè)立的投融資平臺(tái)所籌集的資金和在政府擔(dān)保下的企業(yè)融資。

(2)融資規(guī)模大

十二五期間，我國(guó)將建設(shè)3600萬套保障性住房，累計(jì)資金需求將超過5萬億。這相當(dāng)于我國(guó)2011年全年一半的財(cái)政收入。面對(duì)如此大的資金壓力，政府財(cái)政支付只能解決不到一半的資金需求，剩余資金還必須通過多元化的融資渠道來籌集。

(3)收益率低，回報(bào)期長(zhǎng)

盡管保障性住房投資增速明顯，但來自商業(yè)銀行的貸款不足二成。造成目前這種狀況的一個(gè)主要原因就是保障性住房尤其是公租房和廉租房的“低收益”和“回報(bào)期長(zhǎng)”。目前保障性住房項(xiàng)目從銀行融資一般以基準(zhǔn)利率居多，最高上浮10%；而且融資期限以15年到20年居多。國(guó)家開發(fā)銀行和建設(shè)銀行北京分行為北京北京市保障性住房建設(shè)投資中心提供的長(zhǎng)期貸款分別達(dá)到了30年和15年。

(4)參建單位帶資建設(shè)

目前多個(gè)主要城市的保障性住房是由依靠地方政府設(shè)立的保障性住房建設(shè)公司作為建設(shè)單位建設(shè)，在實(shí)際操作中，各地保障性住房建設(shè)公司往往委托當(dāng)?shù)氐拈_發(fā)商及城建單位進(jìn)行建設(shè)施工，雙方就代建的利潤(rùn)進(jìn)行協(xié)商。從參建企業(yè)的盈利模式來看，保障性住房建設(shè)帶給代建單位的利潤(rùn)不受各類保障性住房性質(zhì)不同的影響。但無一例外的就是，參建單位都是帶資建設(shè)，或依靠企業(yè)自身資金，或從銀行貸款。

3.我國(guó)保障性住房建設(shè)融資中存在的不足

(1)融資制度頂層設(shè)計(jì)不足

從整體來看，我國(guó)保障房建設(shè)的融資是一盤散沙，究其緣由，主要是近階段我國(guó)“大躍進(jìn)”似的保障性住房建設(shè)來的越快越猛，保障性住房的建設(shè)融資缺乏具有整體規(guī)劃和可持續(xù)性的籌資制度。如何在制度安排上為保障性住房建設(shè)提供源源不斷的資金流，從源頭上化解積弊，這是我國(guó)保障性住房建設(shè)融資的頂層設(shè)計(jì)方面需要做的改善。

(2)房地產(chǎn)金融工具缺失

目前我國(guó)保障性住房的建設(shè)資金大部分來源于財(cái)政資金、銀行貸款、保險(xiǎn)和社?；穑狈檬袌?chǎng)機(jī)制發(fā)展的房地產(chǎn)投資信托基金等金融工具。相對(duì)于國(guó)外發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)上成熟的房地產(chǎn)金融產(chǎn)品，我國(guó)的房地產(chǎn)金融尚處于探索嘗試階段。

(3)融資缺乏穩(wěn)定性

在現(xiàn)有的各種融資渠道中，由于近年來我國(guó)各地財(cái)政收入保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，因此政府財(cái)政支出在一定期限內(nèi)仍可視為穩(wěn)定持續(xù)的資金來源；但社會(huì)融資和企業(yè)、個(gè)人籌資可能由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境和宏觀調(diào)控政策的變化而受到影響，給保障性住房的建設(shè)融資帶來不穩(wěn)定性。

(4)融資風(fēng)險(xiǎn)高

我國(guó)大規(guī)模保障性住房的建設(shè)給地方政府帶來了巨大的資金壓力，為解決資金缺口，目前全國(guó)各地多處城市都組織發(fā)行了政府債券。這一做法屬于地方政府籌集保障性住房建設(shè)資金的一種積極嘗試，也是對(duì)依賴土地財(cái)政的一種緩解方法。地方債務(wù)融資本質(zhì)上是以政府信用為擔(dān)保，但地方政府為了籌集更多的建設(shè)資金，可能會(huì)超過其財(cái)政收入承擔(dān)水平過度發(fā)債，從而帶來信用風(fēng)險(xiǎn)。此外，利用住房公積金和社保基金進(jìn)行的社會(huì)融資現(xiàn)在仍然面臨著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

三、保障性住房建設(shè)融資的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.以新加坡為代表的中央公積金制度

新加坡中央公積金是一種社會(huì)公益性強(qiáng)制儲(chǔ)蓄。凡是在新加坡有薪金收入的人，都必須與雇主一起將其月薪的一定比例繳存于中央公積金局。公積金不僅能用于醫(yī)療與養(yǎng)老，還可以作為公共住房建設(shè)投資和住房消費(fèi)信貸的主要資金來源。

中央公積金對(duì)公共住宅建設(shè)的支持是通過建屋發(fā)展局實(shí)現(xiàn)的，表現(xiàn)為兩種形式：一種是中央公積金管理局購買政府發(fā)行的有價(jià)證券和國(guó)有投資公司發(fā)行的債券，另一種是向出現(xiàn)資金缺口的住宅建設(shè)承包商發(fā)放利率較低的住房建設(shè)貸款。通過第一種形式，中央公積金管理局將龐大的公積金轉(zhuǎn)由政府和國(guó)有投資公司持有，這些資金主要以政府撥款和貸款的形式為公共住宅建設(shè)及建屋發(fā)展局運(yùn)行提供資金與補(bǔ)貼。第二種形式是指中央公積金管理局向住宅建設(shè)承包商提供還款期30年的出租用公共住宅建設(shè)貸款和還款期10年的出售用公共住宅建設(shè)貸款。

2.以德國(guó)為代表的住房?jī)?chǔ)蓄制度

德國(guó)居民自有產(chǎn)權(quán)住房的實(shí)現(xiàn)與住房?jī)?chǔ)蓄制度密切相關(guān)，住房?jī)?chǔ)蓄制度是為實(shí)現(xiàn)購建房籌資而形成的互助合作融資體系。住房?jī)?chǔ)蓄制度具有先存后貸(儲(chǔ)戶賬戶里的金額達(dá)到儲(chǔ)貸金額的一定比例后才可獲得貸款權(quán))、利率固定(存貸款利率不受資本市場(chǎng)和通貨膨脹等因素影響)、存一貸一(總的貸款額與存款額之比為2:1)、專款專用(住房?jī)?chǔ)蓄銀行吸納的資金和儲(chǔ)戶的還款必須用于住房支出)等特點(diǎn)。德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行、住宅互助儲(chǔ)金信貸社、住宅信貸協(xié)會(huì)、私人建筑協(xié)會(huì)和公營(yíng)建筑協(xié)會(huì)都是住房?jī)?chǔ)蓄體系的組成部分，都可以吸收個(gè)人存款、為個(gè)人買房、建房發(fā)放貸款。

3.以美國(guó)為代表的政府支持下的信貸援助模式

美國(guó)公共住房的建設(shè)發(fā)展總與政府提供的信貸優(yōu)惠政策密不可分。

(1)政府財(cái)政補(bǔ)貼

聯(lián)邦政府的財(cái)政補(bǔ)貼大多是通過住房與城市發(fā)展部(HUD)來實(shí)現(xiàn)。HUD 通過撥款、發(fā)放住房津貼等方式對(duì)地方政府給予財(cái)政支持，或者向建設(shè)安居工程的機(jī)構(gòu)提供資金和融資服務(wù)支持以保障各地安居工程項(xiàng)目的運(yùn)作。

(2)信貸支持政策

政府鼓勵(lì)私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)按照比市場(chǎng)水平低的利率向租賃性住宅項(xiàng)目提供貸款，而抵押權(quán)卻可以按照正常的市場(chǎng)行情出售給聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)，其間差額由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼。此外，聯(lián)邦政府還制定了建設(shè)資金融資擔(dān)保和租金補(bǔ)償計(jì)劃，由聯(lián)邦住房局(FHA)對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與保障房建設(shè)的貸款進(jìn)行擔(dān)保。而在鼓勵(lì)私人資本注入公共住房建設(shè)方面，低收入家庭住房稅收信用計(jì)劃(LIHTC)則發(fā)揮了重要作用。在該計(jì)劃下，如果私人投資者將住房提供給低收入住戶居住至少15年，投資者就可以獲得連續(xù)10年的稅收補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的數(shù)額取決于項(xiàng)目的花費(fèi)、地理位置和項(xiàng)目中低收入住戶的比例。

四、完善我國(guó)保障性住房建設(shè)融資體系的建議

1.加大銀行信貸支持力度

明確商業(yè)銀行保障性住房信貸規(guī)模，制定優(yōu)惠的貸款利率。在商業(yè)銀行業(yè)務(wù)中明確一定比例的信貸額度專項(xiàng)用于保障性住房建設(shè)，并制定相應(yīng)的專項(xiàng)優(yōu)惠利率，優(yōu)惠利率與市場(chǎng)利率的差額由財(cái)政支付。

2.設(shè)立保障性住房信托基金

由地方政府設(shè)立保障性住房信托基金，將涉及房地產(chǎn)交易的稅收與費(fèi)用、保障性住房的租金和銷售收入、附屬商業(yè)設(shè)施的租金收入等作為信托基金的資金來源。政府代表、銀行、房地產(chǎn)開發(fā)商、保障對(duì)象和咨詢中介等組成董事會(huì)指導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)，選擇投資項(xiàng)目。

3.建立多層次的約束體系，加強(qiáng)對(duì)募集資金使用的監(jiān)管

保障性住房關(guān)系到各方利益，僅依靠政府管理難免會(huì)出現(xiàn)權(quán)力尋租、違規(guī)操作等腐敗現(xiàn)象。因此，需要建立包含保障房投資人、使用人、審計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)和媒體、公眾等多方面的約束監(jiān)督體系，對(duì)保障房債券融資及募集資金使用進(jìn)行多角度、全過程的監(jiān)管，保證募集資金專項(xiàng)用于保障性住房建設(shè)。

五、結(jié)論

保障性住房的大規(guī)模建設(shè)對(duì)解決我國(guó)中低收入群體住房問題具有重要作用。現(xiàn)階段的保障性住房建設(shè)存在的一個(gè)主要問題就是缺乏建設(shè)資金，而隨著保障房建設(shè)進(jìn)度的日益加快，資金不足問題的將嚴(yán)重阻礙我國(guó)住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前我國(guó)保障性住房的建設(shè)資金籌措渠道主要包括政府財(cái)政預(yù)算、社會(huì)融資、企業(yè)和個(gè)人自籌及其他渠道安排資金。我國(guó)保障性住房建設(shè)融資具有政府主導(dǎo)、融資規(guī)模大、低收益且回報(bào)期長(zhǎng)、參建單位帶資建設(shè)等特點(diǎn)，也存在著保障性住房建設(shè)融資缺乏頂層設(shè)計(jì)、房地產(chǎn)金融工具缺失、融資不穩(wěn)定、融資風(fēng)險(xiǎn)高等不足。本文借鑒了新加坡、德國(guó)、美國(guó)等國(guó)家的保障性住房建設(shè)融資經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上提出了完善我國(guó)保障性住房建設(shè)融資體系的建議，以期能對(duì)解決我國(guó)保障性住房建設(shè)融資困境有所幫助，進(jìn)一步推動(dòng)保障性住房的建設(shè)。

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