西安市拉土車治理的法律途徑分析

岳俠

[摘要] 拉土車頻頻肇事引發(fā)媒體和市民關(guān)注，西安市政府近年針對(duì)拉土車治理先后六次出臺(tái)治理措施，每次都有一些新內(nèi)容，但治理效果卻不盡如人意，拉土車依然瘋狂，原因就在于這些治理措施未能真正從根本上解決問題。最近一次針對(duì)拉土車的措施算是近年來最嚴(yán)厲的，但這些嚴(yán)厲措施同樣有不合理性，這些不盡合理的治理措施能否達(dá)到預(yù)期的治理效果，尚需時(shí)日證明。

[關(guān)鍵詞] 拉土車治理措施治理效果

2011年12月2日至12月5日，西安市相繼發(fā)生三起建筑垃圾清運(yùn)車輛（俗話說的“拉土車”或“渣土車”）肇事致人死亡事故，全年因此死亡人數(shù)已達(dá)51人，事件引發(fā)輿論高度關(guān)注。瘋狂拉土車成了屢治無效的奪命車，讓行人唯恐避之不及。近年來西安為治理拉土車先后出臺(tái)了給拉土車安裝GPS，路上設(shè)置檢查點(diǎn)，安裝阻車器，攔截闖關(guān)拉土車，加裝了標(biāo)有車號(hào)的警燈等措施，2010年專門成立建筑渣土清運(yùn)市場(chǎng)整治辦公室，另外還有“每月5次以上違法者一月之內(nèi)不能上路運(yùn)營”、“每周違章排第一位的車隊(duì)停運(yùn)3天”、“渣土車發(fā)生惡性事故的車隊(duì)將被取消資質(zhì)”等規(guī)定。但是，如此多措施卻仍然管不住拉土車飛奔的車輪。一輛拉土車上究竟系著怎樣的利害關(guān)系，導(dǎo)致年年治理不見成效？

建筑垃圾清運(yùn)車輛管理現(xiàn)狀分析

城市快速發(fā)展體現(xiàn)在隨處可見的建筑工地，一座座建筑拔地而起帶來的是城市規(guī)模的快速擴(kuò)大和城市面貌的煥然一新。但拆舊建新的過程中必然涉及建筑垃圾的處理，所以拉土車給市民生活帶來的負(fù)面影響就成了緊隨城市日新月異出現(xiàn)的諸多問題之一。

1.主管部門的消極不作為是拉土車管理混亂的根源所在

關(guān)于拉土車的治理歸口部門，在2005年之前，由市容園林局對(duì)渣土車直接管理，2007年時(shí)市容園林局成立“渣土辦”，主要管理建筑垃圾清運(yùn)有關(guān)的業(yè)務(wù)。隨著城管執(zhí)法局的成立，園林局對(duì)渣土車的管理權(quán)限劃歸到了城管執(zhí)法局下，渣土車高尖裝載、沿途拋撒等問題由城管統(tǒng)一管理。至于渣土車超速超載、闖紅燈、逆行等違法行為，則由交警支隊(duì)管理，市容園林局只是作為拉土車管理的牽頭單位，但并沒有實(shí)際的執(zhí)法權(quán)。鑒于加強(qiáng)拉土車管理的需要，2010年3月西安市政府下發(fā)的《西安市建筑垃圾清運(yùn)市場(chǎng)秩序綜合整治方案的通知》（市政辦發(fā)〔2010〕29號(hào)），專門成立“西安市建筑垃圾清運(yùn)市場(chǎng)秩序綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”（簡稱“拉土車整治辦”），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)市容園林局、交警支隊(duì)、城管執(zhí)法局等單位，實(shí)行相對(duì)集中辦公，負(fù)責(zé)對(duì)拉土車進(jìn)行日常管理工作及整治任務(wù)的抽查、督促和指導(dǎo)。但令人遺憾的是，根據(jù)記者的采訪，文件中注明的“整治辦”辦公地點(diǎn)根本不存在，真正的辦公地點(diǎn)里無人值班負(fù)責(zé)。拉土車管理的混亂現(xiàn)狀由此可見一斑。

城市發(fā)展離不開拉土車,在渣土清運(yùn)、上路行駛、渣土傾倒等各個(gè)環(huán)節(jié)涉及到的各部門都有不同的管理規(guī)定。但在拉土車運(yùn)營中真正出現(xiàn)問題后，各部門紛紛推托不歸自己管，應(yīng)該找其他部門；真正現(xiàn)場(chǎng)查出問題，并不從根本上查找原因堵塞漏洞，只是簡單開具罰單；平時(shí)管理缺乏長效措施，對(duì)拉土車放松監(jiān)控，等拉土車闖出大禍引起輿論高度關(guān)注時(shí)，各部門高度重視嚴(yán)查嚴(yán)打一段時(shí)間。

這種部門之間推諉扯皮、消極應(yīng)對(duì)、以罰代管、一陣風(fēng)式的管理作風(fēng)，甚至借管理權(quán)力牟取私人利益的做法，嚴(yán)重影響了對(duì)拉土車的管理效果。致使嚴(yán)管時(shí)拉土車還能稍微規(guī)矩幾天，風(fēng)聲過后一切照舊。而且罰款只會(huì)被攤作運(yùn)營成本而進(jìn)一步加速拉土車的瘋狂，導(dǎo)致拉土車越瘋狂罰款越重，罰款越重拉土車越瘋狂，最后造成拉土車運(yùn)營和管理的惡性循環(huán)，惡果卻只能由無辜路人買單。

2.拉土車所有人和司機(jī)對(duì)利益的追求是拉土車頻繁肇事的直接原因

拉土車超載、超速、闖紅燈、逆行、沿途拋灑、隨意傾倒是歷年來常見的問題,為此主管部門曾出臺(tái)了車廂加蓋、加裝頂燈和反光條、放大號(hào)牌、加裝GPS裝置等措施。雖然沿途拋撒有所緩解,但超速、闖紅燈、隨意傾倒的現(xiàn)象并未徹底根治，本地媒體也一再報(bào)道,但拉土車主和司機(jī)以各種手段規(guī)避管理逃避懲罰的行為屢禁不止。

拉土車違規(guī)行為屢禁不止與主管部門的混亂有必然的聯(lián)系。因?yàn)橐惠v拉土車購置成本大多在30萬左右，加上掛牌、噴發(fā)光條、加裝放大號(hào)牌、GPS等費(fèi)用又是10萬左右，也就是說一輛拉土車要正常上路得先投入40萬元左右的成本。另外,拉土車要營運(yùn)必須掛靠在有拉土車營運(yùn)資質(zhì)的車隊(duì)下,司機(jī)工資、違章罰款及交通肇事賠償都由車主承擔(dān),各個(gè)環(huán)節(jié)的成本迫使車主、司機(jī)只能通過多拉快跑來盡快收回成本賺取利潤。從2008年至今，因?yàn)槔淋囮J禍引起輿論高度關(guān)注后，政府部門曾先后六次出臺(tái)“嚴(yán)厲”的管理措施，但六次嚴(yán)管依然未能管住瘋狂的拉土車。因此可以說，拉土車管理制度本身存在極大的漏洞，監(jiān)管部門的消極不作為又進(jìn)一步加大了這種制度漏洞的負(fù)面效應(yīng)，再加上營運(yùn)人追求利潤的本性，拉土車的治理難以奏效、惡性違規(guī)甚至犯罪的事件頻發(fā)也就是情理中的事了。

現(xiàn)有管理手段的不合理性分析

這次因?yàn)樗奶爝B出三次惡性事故，西安市拉土車整治辦、交警、市容園林、城管等部門緊急出臺(tái)多項(xiàng)措施，包括：一、全市建筑垃圾清運(yùn)行業(yè)停業(yè)整頓三天，召集全市拉土車駕駛員和22家有資質(zhì)企業(yè)的負(fù)責(zé)人集中學(xué)習(xí)交通法規(guī)和安全常識(shí)；二、嚴(yán)格落實(shí)“倒查機(jī)制”，對(duì)違法違規(guī)清運(yùn)車輛駛出的出土工地一律關(guān)停；三、暫停清運(yùn)車輛及從業(yè)人員準(zhǔn)入審批，全市建筑垃圾清運(yùn)行業(yè)不再新增車輛和人員；四、自2011年12月6日起，每日6時(shí)至22時(shí)30分，建筑垃圾清運(yùn)車輛不得在三環(huán)路（含）以內(nèi)道路上通行。對(duì)連續(xù)兩次惡意闖紅燈的車輛以擾亂公共秩序罪對(duì)司機(jī)進(jìn)行治安拘留。后來又提出發(fā)動(dòng)群眾上街抓拍拉土車違章行為，并以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)作為激勵(lì)市民監(jiān)督拉土車違法行為的手段。仔細(xì)分析這些整頓措施會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種管理辦法明顯帶有應(yīng)急性質(zhì)，根本不具有長期可行性。

1.多頭治理，無人負(fù)責(zé)或難以落實(shí)責(zé)任人

一輛拉土車的管理涉及市容園林、城管、交警、整治辦等多個(gè)部門，雖然各部門都有一定分工，但管理人員存在脫崗漏崗現(xiàn)象，多頭管理的結(jié)果就是無人負(fù)責(zé)。建筑垃圾清運(yùn)承包及離開工地時(shí)車身是否整潔由市容園林部門負(fù)責(zé)，但實(shí)踐中承包建筑垃圾清運(yùn)的程序不完善，拉土車離開工地檢查不規(guī)范；上路行駛是否規(guī)范、標(biāo)志是否清晰可辨由交警部門負(fù)責(zé)，但遮擋標(biāo)志號(hào)牌、逆行、闖紅燈、超速現(xiàn)象嚴(yán)重；超載、拋灑、隨意傾倒歸城管部門負(fù)責(zé)，城管不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)或有意玩忽職守；整治辦牽頭負(fù)責(zé)，但無人值守。要么是問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，要么是發(fā)現(xiàn)問題后一味開具罰單，甚至借機(jī)牟私利，沒有真正落實(shí)吊銷資質(zhì)、駕駛資格等措施，使得拉土車的違法行為日益突出。

2.株連工地不合理

新的整治措施要求落實(shí)“倒查機(jī)制”，對(duì)違法違規(guī)拉土車駛出的出土工地一律關(guān)停，這讓人想到了株連?，F(xiàn)代法治社會(huì)采取株連措施的合法性在哪兒？何況拉土車駛離工地后是否違法違規(guī)應(yīng)該由主管部門負(fù)責(zé)檢查追究，工地有什么權(quán)利監(jiān)督拉土車是如何運(yùn)營的？拉土車違法違規(guī)運(yùn)營屢禁不止是監(jiān)管人員的失職，將這種責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給工地豈不是在變相地回避監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的職責(zé)？

3.暫停資格準(zhǔn)入，有加速壟斷之嫌，并可能促使拉土車更瘋狂

全西安市有22家有資質(zhì)的拉土車運(yùn)營企業(yè)，合法的營運(yùn)拉土車有4000余輛，另有黑車約2000輛。按照這次新出的規(guī)定，不再審批新的車輛和人員。但由此帶來的負(fù)面后果可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其積極效果。為加強(qiáng)拉土車管理而采取公司化經(jīng)營，但實(shí)際上全市22家企業(yè)中有20家都采取掛靠方式，這種模式下車主自負(fù)所有風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用，車隊(duì)通過壟斷營運(yùn)資格牟取高額利潤。拉土車的瘋狂與這種壟斷格局不無關(guān)系。因?yàn)榻ㄖこ绦枰粫?huì)減少，如果不再審批新的車輛資質(zhì)和從業(yè)人員資格，同樣的工作量而從業(yè)人員和從業(yè)車輛逐步減少，可能加速拉土車的壟斷，為了更多利潤拉土車的瘋狂只會(huì)有增無減。

4.限制拉土車運(yùn)營時(shí)間和范圍并不合理

要求拉土車在限制時(shí)間（6：00~22：30）、空間（三環(huán)內(nèi)）內(nèi)不得上路營運(yùn)，但并未明確這一措施的有效期。那么工地上每天產(chǎn)生的建筑垃圾不減少的情況下，讓拉土車在夜晚幾個(gè)小時(shí)之內(nèi)進(jìn)行營運(yùn)，是否能滿足工地施工需要？造成工程延誤如何確定責(zé)任？在規(guī)定時(shí)間空間范圍之外的肇事又該如何處理？就在這些措施出臺(tái)的當(dāng)天晚上，今年第51位命喪拉土車的人就是凌晨一點(diǎn)在三環(huán)外的長安區(qū)遇難的。這一措施的不合理性在第51位遇害者身上得到最好的體現(xiàn)。

這些措施因其出臺(tái)的草率，并不能從根本上解決拉土車管理的混亂之源。對(duì)拉土車車主和司機(jī)來說，瘋狂的根源就在于對(duì)利潤的追求和對(duì)管理部門監(jiān)管不力的不滿。因此，這次出臺(tái)的第一條措施要求對(duì)拉土車司機(jī)、車主和車隊(duì)負(fù)責(zé)人進(jìn)行為期三天的集中培訓(xùn)，也就自然得不到司機(jī)車主的理解配合了。從培訓(xùn)當(dāng)天媒體采訪培訓(xùn)現(xiàn)場(chǎng)的報(bào)道來看，培訓(xùn)中司機(jī)、車主們談笑風(fēng)生，一臉不屑滿不在乎，就是對(duì)主管部門治理措施不合理的最好注解。

從根本解決拉土車的治理措施

加強(qiáng)拉土車治理需要從技術(shù)環(huán)節(jié)上下工夫，更需要改善拉土車運(yùn)營制度，而行政主管部門也需切實(shí)負(fù)起責(zé)任。

1.技術(shù)措施

拉土車加裝GPS、反光條、頂燈、放大號(hào)雖早已實(shí)行，但車主、司機(jī)破壞、污損、遮蓋、改裝的大有人在。有市民建議在渣土車經(jīng)常路過的路口設(shè)置減速帶，改裝拉土車發(fā)動(dòng)機(jī)以降低其功率等措施，達(dá)到降低拉土車車速的目的。這些措施主管部門不妨參考。

2.實(shí)行拉土車自由競(jìng)爭，保護(hù)車主、司機(jī)利益，落實(shí)處罰措施

拉土車一味實(shí)行公司化并限制競(jìng)爭，最終只會(huì)導(dǎo)致公司受益，車主為了盡快回收和降低成本，想方設(shè)法躲避檢查、并要求司機(jī)多拉快跑的惡性競(jìng)爭局面。要保護(hù)車主、司機(jī)利益，應(yīng)該將拉土車運(yùn)營成本和風(fēng)險(xiǎn)由公司承擔(dān)，考核方式多元化，并放開經(jīng)營權(quán)，通過市場(chǎng)自由競(jìng)爭、嚴(yán)懲違法營運(yùn)者和公司的做法，以保證營運(yùn)人的經(jīng)濟(jì)收益，并進(jìn)而達(dá)到保證拉土車的合法安全運(yùn)營，保護(hù)市民出行安全的目的。

3.落實(shí)主管部門的責(zé)任、加大巡查

如上所言，破壞改裝主管部門加裝的監(jiān)控設(shè)施的大有人在，這種破壞行為之所以盛行，就是因?yàn)槠茐男袨榈貌坏綉?yīng)有的監(jiān)督和足夠的懲罰。落實(shí)主管部門主管人員的責(zé)任，市容部門在工地門口檢查拉土車車身是否整潔、是否超載、頂燈放大號(hào)GPS是否正常，交警部門在路上加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督拉土車是否超速、闖紅燈，城管部門加強(qiáng)巡查監(jiān)督拉土車是否故意污損車身號(hào)牌反光條、隨意傾倒等，堅(jiān)決查處瀆職的主管人員，打擊借拉土車牟取個(gè)人利益的主管部門和人員。將治理不力的責(zé)任加諸于行政主管部門和負(fù)責(zé)人員，遠(yuǎn)比一味出臺(tái)限制拉土車車主或司機(jī)利益、加重其法律責(zé)任要管用得多。

技術(shù)再發(fā)達(dá)完善，還需人來操作，監(jiān)管法規(guī)再完備，需要人來執(zhí)行。沒有很好的監(jiān)督機(jī)制和約束機(jī)制，所有的監(jiān)控措施都會(huì)落空。只有在保護(hù)車主司機(jī)利益的前提下嚴(yán)格監(jiān)管，才會(huì)達(dá)到預(yù)期的目的。

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作者單位:西安文理學(xué)院陜西西安