地方政府干預(yù)視角下區(qū)域金融發(fā)展效率研究

摘要：地方政府干預(yù)是影響區(qū)域金融發(fā)展效率的主要因素。個體固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)顯示，中國31個省、市（自治區(qū)）的財政收支缺口比率與金融效率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。地方政府對金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)程度也直接影響金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)質(zhì)量，通過面板分析發(fā)現(xiàn)，地方政府干預(yù)行為越強(qiáng)，地區(qū)不良貸款率越高。

關(guān)鍵詞：地方政府干預(yù)行為；區(qū)域金融發(fā)展效率；財政收支缺口比率

中圖分類號：F832.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ文章編號:１００３－９０３１(２０12)03－００15－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.03.04

一、引言

轉(zhuǎn)軌時期，中央政府將經(jīng)濟(jì)的剩余分享權(quán)和控制權(quán)分配給地方，不同等級的地方政府成為轄區(qū)內(nèi)國有經(jīng)濟(jì)的真正剩余索取者和控制者，地方政府注重謀求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長和地方收益的最大化。在金融制度變遷過程中，金融因素在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與資源配置過程中的作用日益突出，地方政府效用函數(shù)中對金融資源配置收益權(quán)的追求也越來越顯著。這意味著地方政府行為對地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置、金融資源的供給以及金融效率等方面均會產(chǎn)生重要影響。本文著重研究地方政府干預(yù)行為對區(qū)域金融發(fā)展效率的作用機(jī)制，探討地方政府干預(yù)行為與區(qū)域金融發(fā)展效率的關(guān)系。

二、文獻(xiàn)回顧

在市場化過程中，政府起著促進(jìn)或抑制市場的作用，政府對金融發(fā)展的影響程度取決于其目標(biāo)函數(shù)；地方政府對公共投資的偏好程度也直接影響到金融機(jī)構(gòu)的參與程度以及對金融資源的索取程度。根據(jù)Niskannen（1974）提出的政府代理人壟斷模型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高從而財政充裕的地方政府代理人不是最大化利潤，而是最大化產(chǎn)出和預(yù)算，更多的產(chǎn)出和預(yù)算也給政府代理人帶來了更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會和更大的權(quán)威。因此，在公共投資過程中，“理性”的地方政府有擴(kuò)大公共支出的傾向，公共產(chǎn)品會得到充分甚至是過度供給[1]。Kanbur和Pottebaum（2002）指出公共投資的多少決定地方政府對金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)程度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公共投資呈正相關(guān)關(guān)系[2]。

地方政府具有經(jīng)濟(jì)人角色，其經(jīng)濟(jì)行為受效用函數(shù)的制約，在一定的約束條件下，盡可能地實(shí)現(xiàn)效用最大化。并根據(jù)約束條件變化調(diào)整偏好序列[3]。地方政府為了獲得更多的貨幣資源控制權(quán)，對各大商業(yè)銀行進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，通過對商業(yè)銀行信貸量的干預(yù)實(shí)現(xiàn)自身損失效應(yīng)最小化，在爭奪金融資源、擴(kuò)大投資規(guī)模中不會主動顧及其政策的溢出效應(yīng)[4]。由于我國區(qū)域金融發(fā)展存在明顯的“量性擴(kuò)張”而“質(zhì)性發(fā)展不足”，政府應(yīng)為區(qū)域金融發(fā)展提供符合市場化規(guī)則的外部制度安排，從而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)筑有效的金融環(huán)境[5]。

國內(nèi)部分學(xué)者將地方政府行為量化，檢驗(yàn)地方政府行為與經(jīng)濟(jì)增長、金融發(fā)展的關(guān)系。祝青（2006）以地方政府直接干預(yù)投資和間接干預(yù)信貸，即用政府進(jìn)入管制資本市場的發(fā)育來對地方政府行為進(jìn)行量化[6]。周業(yè)安、馬湘君、趙堅毅（2007）將政府行為特征量化，在考慮政府行為時，經(jīng)濟(jì)的增長是粗放式的，阻礙了金融市場資源配置功能的發(fā)揮，政府的干預(yù)嚴(yán)重制約了金融系統(tǒng)配置資源的效率[7]。王紀(jì)全、張曉燕、劉全勝（2007）引用金融資源的概念，證明了我國金融資源分布嚴(yán)重失衡，提出政府應(yīng)協(xié)調(diào)各區(qū)域間金融資源流動和拓寬融資渠道等措施，以保證各區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展[8]。

研究表明，地方政府行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有相關(guān)性，地方政府的干預(yù)會在一定程度上制約區(qū)域金融發(fā)展。本文的研究與以往研究的區(qū)別在于：第一，著重探討地方政府的干預(yù)行為對區(qū)域金融發(fā)展效率的影響，以銀行對私人部門的信貸與GDP之比表示區(qū)域金融發(fā)展效率的總量指標(biāo)。第二，金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)質(zhì)量的優(yōu)劣能反映金融發(fā)展效率的高低。因此，筆者也考察了地方政府干預(yù)行為對金融機(jī)構(gòu)不良貸款的影響程度。

三、地方政府干預(yù)行為對區(qū)域金融發(fā)展效率的作用機(jī)制

在非均衡發(fā)展的體系中，制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、歷史文化等差異都會造成不同區(qū)域金融發(fā)展存在路徑上的差異。因此，區(qū)域金融發(fā)展效率不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的函數(shù)，也是制度安排和環(huán)境因素的函數(shù)[9]。

（一）地方政府干預(yù)對區(qū)域金融效率的作用機(jī)制

基于區(qū)域金融制度的差異，區(qū)域金融發(fā)展效率呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形態(tài)，而且隨著制度環(huán)境的變化，區(qū)域金融效率也會發(fā)生相應(yīng)的變化。由于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特殊性，我國區(qū)域金融效率的差異主要取決于政府的外部制度安排。區(qū)域金融效率差異的形成具有較強(qiáng)的外部性，地方政府的干預(yù)成為區(qū)域金融效率差異的主要因素[10]。從我國金融制度安排的實(shí)踐看，地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏好注重經(jīng)濟(jì)總量的增長，傾向于優(yōu)先發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，一旦中央政府安排的國有銀行無法滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，地方政府就傾向于通過相應(yīng)的制度安排建立完全受制于自己的金融機(jī)構(gòu)體系。通過設(shè)立地方性金融機(jī)構(gòu)，發(fā)達(dá)地區(qū)控制的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量和金融資源規(guī)模得到了空前的擴(kuò)張，這時的區(qū)域金融發(fā)展效率的差異主要取決于地方政府金融制度安排的差異性。

筆者以地方財政收支缺口比率表示行政干預(yù)程度，財政收支缺口比率越大，對資金需求就越旺盛，那么干預(yù)的程度就越強(qiáng)，反之亦然。我國地方政府對金融干預(yù)是存在差異的（圖1）。2010年，北京、江蘇、上海等東部地區(qū)的財政收支缺口比率最低，平均為0.56；而西部12個省、直轄市、自治區(qū)的財政收支缺口比率明顯高于東部10個省市，平均為2.53，表明西部地區(qū)的行政干預(yù)程度最強(qiáng)。與此對應(yīng)，31個省、直轄市、自治區(qū)的金融發(fā)展效率也存在明顯差異，北京、上海、江蘇、浙江等東部地區(qū)的金融發(fā)展效率最高，為1.4以上，遞增幅度比較大，西部地區(qū)各省的金融發(fā)展效率相對較低，大多在0.9以下，增幅比較緩慢，中部地區(qū)的金融發(fā)展效率居于兩者之間，呈現(xiàn)出明顯的東、中、西梯度式發(fā)展。這充分表明財政收支缺口比率越高的省份，其金融效率越低。

（二）地方政府干預(yù)對金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量的作用機(jī)制

我國現(xiàn)行的金融組織制度安排具有特殊性，地方政府在我國自上而下的信貸資金管理體制中處于“中間人”地位，左右金融機(jī)構(gòu)的信貸投向，并由此獲得收益。地方政府追求建立小而全的金融組織體系，這些金融機(jī)構(gòu)既可以服務(wù)于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)，又可以作為向中央爭取更多金融資源分配權(quán)的籌碼。由于我國金融制度變遷賦予金融機(jī)構(gòu)配置資金的“政策稟賦”，多建立一個金融機(jī)構(gòu)就等于為本地區(qū)增加爭取資金的途徑，因此，區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)競爭更多表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)數(shù)量競爭和投資競爭，地方政府在謀求地方經(jīng)濟(jì)快速增長的過程中，必然利用政治影響力和經(jīng)濟(jì)控制力向中央政府和金融部門索要金融資源。

地方政府為了獲取更多的貨幣資源控制權(quán)，對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行不同程度的干預(yù)。對國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行進(jìn)行“屬地式干預(yù)”[11]，地方政府要求國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行的信貸政策符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并且用資質(zhì)良好的項(xiàng)目進(jìn)行信貸誘導(dǎo)。由于存在屬地關(guān)系，在“條塊博弈”中地方政府常常占優(yōu)勢。對地方商業(yè)銀行進(jìn)行“控制式干預(yù)”，地方中小商業(yè)銀行由地方政府組建，地方政府對其業(yè)務(wù)可以直接進(jìn)行干預(yù)。地方政府行政干預(yù)的強(qiáng)弱直接影響金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)質(zhì)量。地方政府存在行政干預(yù)偏好的主要原因在于，地方政府通過對商業(yè)銀行信貸的干預(yù)實(shí)現(xiàn)其福利損失最小化或效用最大化，其在貸款中的預(yù)期收益與承擔(dān)潛在損失的責(zé)任是極不對等的，地方政府?dāng)U大信貸投資所造成的政策溢出效應(yīng)不在其責(zé)任范圍內(nèi)。地方政府干預(yù)行為對信貸質(zhì)量的影響表現(xiàn)為：在政績考核制度激勵下→地方政府啟動政績工程→激勵商業(yè)銀行將貸款發(fā)放給大企業(yè)大項(xiàng)目→貸款積聚且信貸規(guī)模擴(kuò)張→推動地方經(jīng)濟(jì)增長→貸款風(fēng)險集中和加大。

筆者比較各省不良貸款率的走勢圖發(fā)現(xiàn)，浙江、上海、江蘇、北京、福建這幾個省(市)的不良貸款率較低，始終排名前5位，說明這幾個省(市)的金融資產(chǎn)質(zhì)量較高；而吉林、黑龍江、西藏、寧夏、貴州這幾個省的不良貸款率較高，始終排名后5位，表明這幾個省的金融資產(chǎn)質(zhì)量低下。云南、廣西、內(nèi)蒙古等經(jīng)濟(jì)相對落后的省、直轄市、自治區(qū)不良貸款率始終處于中等偏下水平，即金融資產(chǎn)質(zhì)量中等偏上。這種狀況表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低并不是影響地區(qū)金融效率的主要因素，地方政府干預(yù)行為、法律環(huán)境等金融生態(tài)問題對金融資產(chǎn)質(zhì)量差異產(chǎn)生重要影響。

從財政收支缺口比率與不良貸款率的關(guān)系看，2007—2010年中國各省的商業(yè)銀行不良貸款率與財政收支缺口比率之間呈現(xiàn)線形的相關(guān)性，且擬合度相當(dāng)高，財政收支缺口比率越高的省份，其銀行的不良貸款率也相對較高（圖3），這表明財政收支缺口比率與不良貸款率呈正相關(guān)關(guān)系。因此，地方政府的干預(yù)行為越強(qiáng)，地區(qū)金融資產(chǎn)質(zhì)量越差，區(qū)域金融發(fā)展效率越低。

四、模型設(shè)定與變量選取

（一）模型的設(shè)定

本文選取31個省、直轄市、自治區(qū)的截面數(shù)據(jù)和10年的時間序列數(shù)據(jù)，為了能夠?qū)⑸鲜鰞煞N數(shù)據(jù)得到很好的運(yùn)用，筆者采取了特殊的面板數(shù)據(jù)模型估計。在面板回歸模型中，主要有混合型、個體固定效應(yīng)、時點(diǎn)固定效應(yīng)以及個體隨機(jī)效應(yīng)四種回歸分析方法，而本文主要研究的是地方政府干預(yù)行為對區(qū)域金融發(fā)展效率的影響和影響程度，推斷中僅限于橫截面變量影響情況，考慮各時點(diǎn)個體差異是否與時間虛擬變量有關(guān)，故本文主要采用個體固定效應(yīng)回歸模型估計方法。回歸方程如下：

其中虛擬變量D1，D2，……，Dm的定義是：31個?、俚目傮w解釋度，c代表截距，i代表省份，t代表時間，Rit表示第i個省t年的財政收支缺口比率，?孜it 為隨機(jī)擾動項(xiàng)，假定服從獨(dú)立同分布。

（二）變量選取和數(shù)據(jù)來源

本文以地區(qū)金融發(fā)展效率作為被解釋變量，用PC表示；以表征地方政府干預(yù)行為的各省區(qū)財政收支缺口比率作為解釋變量，用R來表示。其他的控制變量包括：財政支出比重（地區(qū)財政支出/地區(qū)GDP），用來衡量當(dāng)年財政政策的力度以及政府的規(guī)模和干預(yù)程度。經(jīng)濟(jì)開放度（地區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易額/地區(qū)GDP），主要體現(xiàn)各地方政府對外貿(mào)易的活躍程度，同時也會對區(qū)域金融產(chǎn)生一定影響。城市化率（地區(qū)非農(nóng)業(yè)人口/地區(qū)總?cè)丝冢?，用來衡量城市化的進(jìn)程。為了消除異方差性，除了虛擬變量之外，筆者對所有的變量均取自然對數(shù)。本文所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計年鑒》(2001—2011年)、《中國金融年鑒》（2001—2011年）、《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》和各省市金融運(yùn)行報告（2001—2011年）。

五、實(shí)證結(jié)果及分析

（一）單位根檢驗(yàn)。考慮到數(shù)據(jù)序列的繁多，本文實(shí)施整體檢驗(yàn)，滯后項(xiàng)通過軟件自動選取，皆為0至1，對金融發(fā)展效率、財政收支缺口比率的面板單位根檢驗(yàn)結(jié)果如表1和表2所示。

單位根檢驗(yàn)表明，31個省、自治區(qū)的金融發(fā)展效率與財政收支缺口比率的數(shù)據(jù)趨于穩(wěn)定，數(shù)據(jù)序列存在單位根，平穩(wěn)性檢驗(yàn)通過。

（二）回歸模型的分析結(jié)果

根據(jù)上述建立的個體面板回歸模型，利用EVIEWS軟件回歸得到如下結(jié)果（表3）。由表3可見，31個省、直轄市、自治區(qū)財政收支缺口比率與金融發(fā)展效率存在著負(fù)相關(guān)性，財政收支缺口比率每上升1%，金融發(fā)展效率下降0.49%，表明地方政府的干預(yù)行為對金融的發(fā)展起著抑制作用，回歸方程中的R2及其調(diào)整過的R2值較高，在90%左右，表明各省區(qū)解釋變量數(shù)據(jù)的相關(guān)度擬合效果好；F統(tǒng)計值較大，通過了顯著水平0.001的F檢驗(yàn)，表明彈性顯著。

六、結(jié)論及建議

第一，我國區(qū)域金融發(fā)展效率的高低主要取決于政府的外部制度安排，區(qū)域金融發(fā)展效率的差異形成具有很強(qiáng)的外部性。第二，地方政府干預(yù)行為對區(qū)域金融資產(chǎn)質(zhì)量影響顯著，地方政府對金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)程度直接影響金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)質(zhì)量的優(yōu)劣，地方政府干預(yù)行為越強(qiáng)，地區(qū)不良貸款率越高。第三，通過個體固定效應(yīng)模型分析發(fā)現(xiàn)，2000—2010年中國31個省、直轄市、自治區(qū)的財政收支缺口比率與金融發(fā)展效率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，北京、上海、江蘇等地財政收支缺口比率低，其金融發(fā)展效率相對較高；而西藏、寧夏、貴州財政收支缺口比率高，其金融發(fā)展效率較低。總的來看，我國各區(qū)域應(yīng)加快市場化進(jìn)程，逐步減少地方政府對金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)程度，特別是民族地區(qū)的地方政府應(yīng)把握干預(yù)程度，適度、合理的干預(yù)可以促進(jìn)地區(qū)金融發(fā)展，而過度干預(yù)會導(dǎo)致區(qū)域金融發(fā)展效率的降低。

（特約編輯：羅洋）

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