土地出讓金制度的利弊分析及對策思考

摘要：土地出讓金制度促進了我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，由此帶來的一些弊端也相當突出，應采取相應措施以經(jīng)濟手段來加強土地出讓金管理，從根本上盤活土地資源和保護被征地農(nóng)民和被拆遷居民根本利益，構(gòu)建和諧社會。

關鍵詞：土地出讓金；利弊；對策

國有土地是政府擁有的國有資產(chǎn)中最大的資產(chǎn)。土地出讓金是政府出讓國有土地使用權(quán)所取得的土地純收益。隨著市場經(jīng)濟的完善和工業(yè)化、城市化進程的加快，我國土地資源得到了很好的開發(fā)和利用，地方政府土地出讓金收入也隨之大幅度增加，成為地方政府非稅收入的重要組成部分，有“土地財政”之稱。

自1987年我國出現(xiàn)國有土地使用權(quán)出讓金（簡稱土地出讓金）這一新的土地使用收費方式以來，土地出讓金制度逐漸確立，促進了我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。與此同時，出讓金存在的問題也越發(fā)凸現(xiàn)出來。2006 年，國務院辦公廳發(fā)出《關于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100 號）等文件，針對地方土地出讓金管理存在的相關問題作出了規(guī)范。 但多年來許多地方仍然發(fā)現(xiàn)土地出讓金管理中存在著與國家政策相違背的現(xiàn)象。這就對如何規(guī)范、加強管理提出了更高的要求。

一、土地出讓金制度的積極作用

建立土地出讓金制度，是我國社會經(jīng)濟生活駛?cè)氍F(xiàn)代化和建設全面小康社會進程的需要。這筆資金成為地方政府重要的財力來源，推動了地方經(jīng)濟發(fā)展。直觀地看，它盤活了土地資源， 能創(chuàng)造經(jīng)濟價值， 促進了工業(yè)化和城市化發(fā)展。土地出讓金制度使得土地使用權(quán)的分配由無償轉(zhuǎn)為有償， 顯化了土地資源的價值，能有效地杜絕土地使用中的暗箱操作和隨意性，有利于顯現(xiàn)土地使用權(quán)獲得過程中的公開公正公平。

具體看，土地出讓金制度的建立是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物：

1.適應了城市化發(fā)展加速期的用地需求。我國加快實施城鎮(zhèn)化進程，各地對市政、道路、交通、房地產(chǎn)、水、電、文化、教育、衛(wèi)生等需求普遍高漲，這就造成了對相關設施土地供求的擴張。土地出讓金制度相對合理地滿足了這一需求。

2.適應了消費結(jié)構(gòu)升級變化的用地需求。我國個人消費結(jié)構(gòu)，已從萬元級商品提升至十幾萬元、幾十萬元級階段，住房和汽車成為這一階段的消費熱點，改善住房條件需要土地，發(fā)展汽車工業(yè)要道路等等，隨之而來的是對土地需求的猛升。

3.適應了工業(yè)化深入推進的需要。當前我國已進入工業(yè)化的中期階段。這一階段整個社會對鋼鐵、汽車、裝備制造、化工等產(chǎn)品的需求上升，又相應地推動了土地供應的需求；

4.適應了國民經(jīng)濟增長新周期的需要。目前中國經(jīng)濟進入了新一輪增長周期的上升期，外資、民資等多元投資熱情上漲，拉動了對土地供應的需求。

土地出讓金制度對于地方政府、開發(fā)商和農(nóng)民都產(chǎn)生明顯的激勵效應。通過允許將土地出讓金作為地方政府收入，激勵了地方政府參與土地交易并足額收取出讓金的積極性；通過降低尋租空間，激勵開發(fā)商把精力放在通過投資項目獲取收益上；通過以出讓前的土地產(chǎn)值為依據(jù)確定補償標準，激勵農(nóng)民有效利用耕地。

應該說，土地出讓金制度的出臺，既基本適應了經(jīng)濟發(fā)展帶動的土地需求，為政府，特別是市、縣政府集聚了一筆巨額的可支配財力，而且配合了國家實行積極財政政策，為推進現(xiàn)代化和全面小康社會建設發(fā)揮了強有力的作用。

二、土地出讓金管理存在的主要問題

短短十余年我國土地制度和土地財政制度的變革帶來了巨大的成績，激發(fā)出潛在的活力，盤活了全國的土地資源。但同時，土地出讓金制度帶來的一些弊端也相當凸現(xiàn)：

1.土地出讓金是國家作為土地所有者獲得的一項國有資源性收入，理應由城鄉(xiāng)全體人民共享，但是在偏重工業(yè)化、城市化的政策導向下，過去的這么多年一直為城市所獨享，并未惠及農(nóng)村，導致城鄉(xiāng)二元化加劇。

2.從供地用地征地程序看沒有有效規(guī)范。按規(guī)定， 用地只有通過具有審批權(quán)的上級人民政府批準后，國土部門才能代表市、縣政府實施征地和組織供地；足額征收“土地出讓金”后，建設單位才能用地。但是一些地方普遍存在邊報批、邊用地、邊動工建設的現(xiàn)象，一些建設項目所在地的基層組織和招商單位為了項目能夠迅速上馬，將法定的程序拋在一邊，自行甚至強行征地。這導致管理秩序的混亂以及大量土地出讓金的流失；由于征地補償政策不統(tǒng)一、補償金不到位，而引起的社會不安定因素增多，引發(fā)群眾上訪。

3.“以土地換項目”導致土地出讓金流失。有的地方政府為加快項目建設，向開發(fā)商提供一定面積的土地，以換取工程。這樣做表面看能起到加快局部地區(qū)建設的作用，但是弊端很大。政府“以土地換項目”時，往往規(guī)避招、拍、掛出讓土地使用權(quán)的規(guī)定而將土地直接協(xié)議出讓，或通過虛假招標拍賣、掛牌的方式出讓土地，這不利于建立和規(guī)范正常的土地市場秩序，并會造成國有土地收益的流失。

4.土地出讓金沒有全額納入地方基金預算管理。國辦發(fā)[2006]100 號文件規(guī)定：“土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫”。部分地方將土地出讓收入作為“行政事業(yè)性收費”納入“預算外資金”來管理，各種不同理由的“減、免、退、返”普遍存在，土地出讓金基本上都是“體外循環(huán)”，收支都沒有納入統(tǒng)一管理。

5.土地收益被迅速消耗。由于有的地方財政比較困難，城鎮(zhèn)化建設、人員的開支、機構(gòu)運轉(zhuǎn)的經(jīng)費都有賴于出讓土地來解決。因此，土地出讓金到賬后，除補償成本支出外，大多被迅速分配，甚至沒有充實預留被征地農(nóng)民的土地補償金。這意味著提前消費了以后幾十年的遞延收益，又移用了被征地農(nóng)民和被拆遷居民以后幾十年基本生活所需要的保障資金。

6.對土地出讓金的審計監(jiān)督不夠。有的地方只看土地出讓金是否按政策收繳到位；有的只注重支出的真實性和合法性，不看出讓金的使用效果；有的只審計國土部門，忽視其他收取土地出讓金的部門的審計；有的只揭示表面現(xiàn)象，不深入探究深層次原因；有的把土地出讓金審計與土地政策審計脫離開來，使一些問題的定性僅停留在資金層面。由于土地出讓金牽涉到各方利益，與市、縣級政府的財政預算體制、招商引資政策機制關系密切，土地出讓金審計監(jiān)督難以到位。

三、加強土地出讓金管理的若干對策

加強土地出讓金收支管理，是以經(jīng)濟手段來加強土地管理，嚴格保護耕地的一項重要舉措。針對目前存在的問題和矛盾，本著既堅決貫徹土地“新政”，又從實際出發(fā)的原則，建議如下：

1.適當提高對三農(nóng)的分配額，使土地出讓金惠及農(nóng)村。對于土地出讓金的三農(nóng)用途可以主要放在農(nóng)民社會保障體系建設方面、耕地保護和開發(fā)方面、農(nóng)業(yè)補貼和生態(tài)農(nóng)業(yè)建設方面等。現(xiàn)在的土地出讓金僅體現(xiàn)了國家土地所有權(quán)，沒有將農(nóng)民的土地承包權(quán)、耕作權(quán)納入其中。在這方面實際上是剝奪了農(nóng)民土地出讓金分配的地位。因此， 應將擁有所征用土地承包權(quán)和耕作權(quán)的農(nóng)民納入到土地出讓金的分配份額中， 建立農(nóng)業(yè)用地征用為建設用地的事后分成機制，依據(jù)國家對農(nóng)業(yè)用地承包權(quán)期限的規(guī)定，對農(nóng)業(yè)用地征用后的出讓收入，采用中央政府、地方政府和農(nóng)民三方共同分享的方案。

2.徹底規(guī)范建設用地秩序，統(tǒng)一征地和供地機制。招商單位特別是市、縣政府必須轉(zhuǎn)變觀念，在依法辦事的前提下，積極配合、支持國土部門做好征地和供地外圍工作，堅決杜絕多頭征地和隨意供地的現(xiàn)象。所有建設項目用地必須事先向國土部門提交用地申請，取得批準后實行統(tǒng)一選址、統(tǒng)一征地，用地單位和個人按照規(guī)定的土地出讓程序取得土地、繳清“土地出讓金”并辦理供地手續(xù)后方可用地，除國土部門外任何單位和個人均不得擅自實施征地、組織供地。

3.有計劃地實施土地收儲。政府土地收儲機構(gòu)要盡快制訂并完善與城市總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟發(fā)展計劃相匹配的土地收儲計劃、供應計劃，按照為控而儲、儲供并舉的原則，在搞活機制的同時牢牢把握土地收儲的主動權(quán)，在增強政府調(diào)控力度的同時積極引導土地資產(chǎn)良性循環(huán)、土地市場有序發(fā)展。在“土地出讓收入地方基金預算”內(nèi)設立“土地收購儲備基金專戶”， 劃入一定的啟動資金，以后每年再按“土地出讓收入”的一定比例計提土地收購儲備基金，專項用于土地收儲。

4.進一步加強和規(guī)范土地出讓收支基金預算管理工作。市、縣政府及國土、財政部門要積極探索、規(guī)范和采取有效措施，強化部門之間聯(lián)動協(xié)作，加大土地出讓收入的征收力度，堅決杜絕土地出讓過程中的隨意讓利行為。避免以先征后返、土地換項目、征地補貼等各種形式變相減免土地出讓收入，確保土地出讓收入及時足額入庫。土地報批、征地補償、配套開發(fā)城市建設以及社會保障等相關支出一律按規(guī)定的程序通過地方基金預算予以安排， 堅決杜絕以支抵收和變相減免等違規(guī)操作行為。

5.健全土地儲備資金財務會計核算制度。財政部門要嚴格執(zhí)行土地出讓金預算，確保土地出讓收入全額繳入國庫，嚴格按照批復預算支出各項資金；健全報表核對機制，財政部門要會同國土部門、銀行機構(gòu)建立健全年度土地出讓收支統(tǒng)計報表及分季收支統(tǒng)計明細報表體系，加強土地出讓金核算管理。土地儲備部分要按出讓和收儲地地塊建立出讓金收支臺賬，分清每宗地塊土地出讓金、土地開發(fā)費用、業(yè)務費用和土地凈收益。財政部門應根據(jù)土地儲備部門的臺賬報表及時審查核對出讓土地開發(fā)等等費用；土地前期開發(fā)引入市場競爭機制，嚴格控制成本支出，可通過政府采購公開招標的方式選擇評估、拆遷、工程施工、監(jiān)理等單位，努力降低開發(fā)成本。

6.強化土地出讓收支監(jiān)督管理，不斷規(guī)范土地出讓金運作。建立由政府定期組織召集監(jiān)察、審計、規(guī)劃、國土、財政部門參加的土地出讓收支監(jiān)管聯(lián)席會議制度，及時通報情況，研究分析土地資源配置和土地出讓收支管理中存在的突出問題，提出解決措施。對于違反規(guī)定拖欠土地出讓收入、未及時足額繳納土地出讓收入、未將收支全額納入地方基金預算管理、已收繳的出讓收入未按規(guī)定及時繳入地方國庫、越權(quán)減免緩繳或變相減免土地出讓收入等行為，將嚴格依照規(guī)定處罰，并依法追究相關責任人員責任。財政部門、國土部門、審計部門建立健全對土地出讓收支的監(jiān)督檢查制度，嚴防擠占、挪用土地出讓金。

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[責任編輯：褚永慧]