淺談地方行政立法中公眾參與的意義

摘要：地方行政立法是我國(guó)立法體制中重要的組成部分，隨著我國(guó)法律體系的不斷完善，各地方政府對(duì)立法質(zhì)量提出了越來(lái)越高的要求。讓公眾參與地方行政立法，不僅增強(qiáng)了法律制度的科學(xué)性、合理性和可操作性，同時(shí)也體現(xiàn)了地方行政的民主化。然而，公眾參與地方行政立法在制度上還不是很完善，在實(shí)踐中仍然有待發(fā)展和提高。所以，對(duì)公眾參與地方行政立法的研究具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：地方行政立法；公眾參與

一、公眾參與地方行政立法的相關(guān)概念

（一）行政立法

行政立法是一個(gè)學(xué)理上的概念，而并非法律上的專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)。所謂行政立法，從動(dòng)態(tài)的層面上說(shuō)是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按法定程序制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)；靜態(tài)意義上，行政立法主要是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按照法定程序制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章。行政立法的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，行政立法要在法律規(guī)定的權(quán)限和范圍內(nèi)進(jìn)行，其法律效力要低于憲法和法律。

（二）地方行政立法

相對(duì)于中央行政立法而言，地方行政立法指的是有權(quán)限的地方行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按照法定程序制定行政規(guī)章的活動(dòng)及其結(jié)果。地方行政立法是構(gòu)成國(guó)家立法體系的重要組成部分，根據(jù)《立法法》中對(duì)于地方行政立法的有關(guān)規(guī)定指出，有立法權(quán)限的地方行政機(jī)關(guān)包括省、自治區(qū)、直轄市的人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府和作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府。其主體不僅包括較大市以上的地方人大及其常委會(huì)，還包括較大的市以上的人民政府。

（三）公眾參與地方行政立法

公眾參與地方行政立法是指省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定本轄區(qū)行政法律規(guī)范時(shí)，政府公開(kāi)相關(guān)立法信息，社會(huì)公眾在獲得這些信息后自愿平等地參與到地方政府立法活動(dòng)中，通過(guò)與地方政府的交流互動(dòng)從而對(duì)地方行政立法活動(dòng)產(chǎn)生影響的行為。公眾參與地方行政立法是社會(huì)公眾與地方政府互動(dòng)決定地方行政立法的過(guò)程。公眾參與地方行政立法中的公眾，不僅指的是排除了通過(guò)制度安排進(jìn)入到公共機(jī)關(guān)而成為權(quán)力行使者，參與地方行政立法活動(dòng)的專(zhuān)家和學(xué)者以外的自然人，還包括法人組織。這些非政府組織在地方立法的活動(dòng)中起到了越來(lái)越大的作用。

二、公眾參與地方行政立法的理論基礎(chǔ)

（一）人民主權(quán)原則

人民主權(quán)從字面上理解為人民擁有的國(guó)家權(quán)力。我國(guó)憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！秉h的十三大報(bào)告指出“社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，是人民當(dāng)家作主”。關(guān)于人民主權(quán)的問(wèn)題，在不同的國(guó)家有著不同的規(guī)定，公眾參與行政立法是人民主權(quán)原則在行政法領(lǐng)域中的延伸，是保證行政立法合法性的重要條件。地方行政立法中的公眾參與凸顯了人民當(dāng)家作主的地位，提高了行政立法的民主化、合法化和科學(xué)化。

（二）行政法學(xué)中的“控權(quán)論”思想

有權(quán)力的存在，就有權(quán)力被濫用的可能性。所以，權(quán)力需要控制?！翱貦?quán)論”的基本思想是行政法在調(diào)整行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系時(shí)，其重點(diǎn)是控制行政主體的權(quán)力，保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益免受行政權(quán)力濫用的侵害。而行政立法權(quán)作為行政權(quán)力中最為特殊的一種權(quán)力更應(yīng)該加以控制。對(duì)行政權(quán)力的控制，一方面政府要接受立法機(jī)關(guān)的委任立法權(quán)，并且在立法過(guò)程中擁有自由裁量權(quán)。另一方面立法機(jī)關(guān)要對(duì)行政機(jī)關(guān)立法進(jìn)行控制，社會(huì)也要對(duì)政府的自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。公眾監(jiān)督行政立法就要參與到行政立法過(guò)程之中。行政法權(quán)作為控制和規(guī)范行政權(quán)力的專(zhuān)門(mén)法律，必須要得到有效的規(guī)制，否則，由其產(chǎn)生的法規(guī)和規(guī)范的合法性就會(huì)受到懷疑甚至是否定。另外，行政立法中的行政機(jī)關(guān)也必須要在同公民進(jìn)行廣泛討論，接受民意的情況下進(jìn)行行政立法。只有廣泛的聽(tīng)取民意，才能增強(qiáng)行政立法的合法性和可行性。

（三）正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)法律程序原則是指“行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對(duì)人，向相對(duì)人說(shuō)明行為的根據(jù)、理由，聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等”。只有程序正義才能出現(xiàn)公正的結(jié)果。公眾有表達(dá)自身利益和愿望、參與立法過(guò)程或是影響立法結(jié)果等通過(guò)合理的途徑參與立法活動(dòng)的權(quán)利。所以行政立法活動(dòng)要公開(kāi)化和透明化，允許公眾自由平等的參與到行政立法活動(dòng)中來(lái)。只有這樣才能夠使行政立法的結(jié)果得到公眾的認(rèn)可并自覺(jué)的遵守，提高行政法律法規(guī)的可執(zhí)行度。

三、公眾參與地方行政立法的重要意義

隨著我國(guó)社會(huì)主義法制體系的不斷完善，立法質(zhì)量的提高問(wèn)題越來(lái)越受到重視。公眾可以通過(guò)各種途徑和方式參與到行政立法的過(guò)程中來(lái)，使立法質(zhì)量得到了提高，進(jìn)一步增強(qiáng)了法律制度的科學(xué)性和合理性。這種讓公眾參與到地方行政立法中來(lái)的舉措，充分體現(xiàn)了人民的民主權(quán)利，得到了各級(jí)立法機(jī)關(guān)的普遍認(rèn)同，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，保障地方行政立法科學(xué)性和可行性的重要途徑

依法治國(guó)是社會(huì)主義現(xiàn)代化法治國(guó)家治國(guó)的基本方略，是社會(huì)文明和進(jìn)步的重要標(biāo)志，是一切國(guó)家機(jī)關(guān)所不能違背的基本原則。黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，所以國(guó)家法律的制定要充分表達(dá)人民的意愿，規(guī)章的建立要給予公眾表達(dá)自己意愿的各種渠道，充分考慮不同群體的利益要求，廣泛征求社會(huì)各階層和群體的意見(jiàn)和建議，使公眾感受到自己是國(guó)家的主人，是法律規(guī)范制定的主體。由于立法的結(jié)果是征求了社會(huì)不同階層的意見(jiàn)和建議，由此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的立法是符合公眾的需要的，所以這才能夠使公眾更加的信服，也會(huì)因此而更加自覺(jué)的遵守和執(zhí)行。

公眾參與地方行政立法同時(shí)也為行政立法的科學(xué)性，合理性和可行性提供了依據(jù)和保障。由于行政立法過(guò)程征得了社會(huì)公眾的意愿和要求，體現(xiàn)了公眾參與權(quán)力，所以，在總結(jié)和歸納群眾意愿基礎(chǔ)之上建立的法律法規(guī)必然會(huì)得到公眾的信任和支持，從而獲得其應(yīng)有的權(quán)威性。這樣才能夠在執(zhí)法的過(guò)程中得到公眾的擁護(hù)和支持，由此提高法律法規(guī)的科學(xué)性和可行性。如果在行政立法的過(guò)程中不征求群眾的意愿和要求，那么，地方行政立法的過(guò)程中就很可能由于本位利益的考慮或者是受到立法工作人員個(gè)人的好惡而出現(xiàn)偏差，從而造成行政立法信息的片面性和信息失真，最終影響到地方行政立法的科學(xué)性。

所以，在地方行政立法過(guò)程中離不開(kāi)公眾參與。強(qiáng)調(diào)公眾參與地方行政立法，會(huì)調(diào)動(dòng)廣大群眾參與行政立法過(guò)程，使立法結(jié)果內(nèi)化于自己的頭腦中，并提高遵紀(jì)守法的自覺(jué)性和積極性，也提高了地方行政立法的實(shí)施效果。只有廣泛的聽(tīng)取民意，保障公眾的參與權(quán)，公正公開(kāi)的立法，才能夠創(chuàng)造出使公眾普遍認(rèn)同和接受的地方行政法律法規(guī)。所以，公眾參與地方行政立法，是依法治國(guó)，提高地方行政立法科學(xué)性和可行性的重要途徑。

（二）是提高政治民主化，保障公共利益和公眾利益的必然要求

我國(guó)是人民當(dāng)家做主的國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。公眾參與地方行政立法有助于保障公民的基本權(quán)利。由于相對(duì)于普通群眾而言，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力太過(guò)強(qiáng)大，所以為了使公眾權(quán)力得到更好的保護(hù)，就必須要特別的規(guī)范行政權(quán)力。公民參與地方行政立法，把行政立法公開(kāi)和透明化，使行政立法機(jī)關(guān)在群眾的民主監(jiān)督下保障行政立法的公平和公正，保障公眾的合法權(quán)益。其次，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，公眾通過(guò)人大代表行使自己的國(guó)家權(quán)力。然而，個(gè)別人大代表偶爾會(huì)由于某種原因而沒(méi)能夠使人民的權(quán)力得到正確的發(fā)揮，人民的利益也因此而遭受了破壞。所以公眾參與地方行政立法就有其必要性。此外，公平和正義是每個(gè)時(shí)代所追求的目標(biāo)，2005年，胡錦濤總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專(zhuān)題研討班的講話(huà)中指出：“公平正義就是社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理，社會(huì)公平和正義得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)”。在社會(huì)利益分配過(guò)程中，如果公眾的利益和需求沒(méi)有得到及時(shí)的反映而很可能被忽視和損害，從而影響到社會(huì)的穩(wěn)定。所以，為了使地方行政立法能夠充分的表達(dá)民意，使公眾的民主權(quán)力得到更好的發(fā)揮，使公平和正義能夠在行政主體的立法活動(dòng)中得到充分的體現(xiàn)，在地方行政立法中強(qiáng)調(diào)公眾參與就顯得格外的重要和必要。這是提高行政立法的政治民主化，保障公共利益和公眾利益的必然要求。

（三）是防止行政自由裁量權(quán)的濫用，實(shí)現(xiàn)程序正義的有效保障

自由裁量權(quán)的行使由于沒(méi)有硬性的標(biāo)準(zhǔn)而極易導(dǎo)致行政結(jié)果的不公平，所以，為了實(shí)現(xiàn)自由裁量權(quán)的正確運(yùn)用，除了對(duì)自由裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行盡可能的量化和具體化之外，公眾參與地方行政立法過(guò)程是根據(jù)理性行政的要求用來(lái)規(guī)定行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的可靠途徑。在行政自由裁量權(quán)行使的過(guò)程中，公眾可以通過(guò)參與發(fā)表意見(jiàn)，表達(dá)自己的意愿，從而對(duì)自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督。而行政立法主體要在綜合考慮行政立法的目的、條件以及公眾的可承受的程度等因素，通過(guò)多種手段和途徑了解公眾的真實(shí)情況。所以，公眾參與地方行政立法，可以使行政機(jī)關(guān)在信息充分有效地的溝通基礎(chǔ)上正確運(yùn)用自由裁量權(quán)。此外，讓公眾參與到地方行政立法和政府的各項(xiàng)行政活動(dòng)中來(lái)，擴(kuò)大公眾對(duì)具體行政程序的參與，是促使立法過(guò)程和結(jié)果能夠達(dá)到正當(dāng)程序要求的重要途徑。由于地方行政立法的結(jié)果同公眾有著很重要的利害關(guān)系，為了防止不使用正當(dāng)程序?qū)π姓鄬?duì)人權(quán)益的侵害，防止自由裁量權(quán)的濫用，所以，要加強(qiáng)公眾參與地方行政立法的廣度和深度，保證地方行政立法符合正當(dāng)程序的要求。另外，公眾通過(guò)對(duì)地方行政立法的參與，可以更加清楚的了解和領(lǐng)會(huì)行政立法的意圖和精神，減少了立法過(guò)程中的行政阻力。所以，公眾參與地方行政立法可以有效的預(yù)防和減少自由裁量權(quán)的濫用，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)程序正義的有效保障。

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[責(zé)任編輯：趙興宇]