公共危機治理：從碎片化到整體性

[摘要]實現(xiàn)公共危機從碎片化到整體性治理，在治理理念上實現(xiàn)從政績導向的靜態(tài)維穩(wěn)觀到重視公共需要的民生觀的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的民生治理；在治理主體上實現(xiàn)從政府一元治理到社會多元共治的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的網(wǎng)絡治理；在治理結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)從機構(gòu)裂化到部門協(xié)同的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的協(xié)作治理；在治理環(huán)節(jié)上實現(xiàn)從重應急處置到各環(huán)節(jié)并重的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的全流程治理；在治理手段上實現(xiàn)從傳統(tǒng)手段到信息技術手段的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的數(shù)字治理。

[關鍵詞]公共危機治理，碎片化，整體性，民生治理，網(wǎng)絡治理，協(xié)作治理，全流程治理，數(shù)字治理

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1004—4175（20i2）06—0117—04

[作者簡介]張玉磊（1982-），男，河南新鄉(xiāng)人，淮陰師范學院政治與公共管理學院講師，北京師范大學管理學院博士生，主要研究方向為危機管理、社會管理。

“碎片化”原意為完整的東西破碎成諸多零塊，它最先應用于傳播學中用來形象地描述社會傳播語境，后來廣泛運用于政治領域、社會領域和技術領域。所謂公共危機的碎片化治理，是指公共危機治理過程中，在不科學的治理理念指導下，治理主體單一缺乏協(xié)同，治理主體機構(gòu)裂化、功能分割缺乏協(xié)調(diào)，再加上治理流程的破碎和治理手段的落后，最終導致公共危機治理效果不佳。碎片化治理加大了公共危機治理成本，浪費了社會資源，降低了治理效率。筆者認為，公共危機治理是一種整合性的、持續(xù)的、動態(tài)的管理過程，而碎片化治理顯然與之背道而馳。因此，借鑒整體性治理理論，對公共危機碎片化治理模式進行整合，成為提高當前我國公共危機治理水平的理性選擇。加強公共危機整體性治理，要實現(xiàn)以下五個方面的轉(zhuǎn)變：

一、在治理理念上實現(xiàn)從政績導向的靜態(tài)維穩(wěn)觀到重視公共需要的民生觀的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的民生治理

當前我國公共危機碎片化治理在理念上表現(xiàn)為靜態(tài)維穩(wěn)觀。碎片化治理奉行“管理驅(qū)動”邏輯，即在對公共事務的管理中以管理者自身管理的便利為出發(fā)點，而不是以管理對象的利益為目標。這種碎片化的治理理念在我國公共危機治理中的體現(xiàn)就是政府奉行靜態(tài)的維穩(wěn)觀，即把穩(wěn)定狀態(tài)理解為社會現(xiàn)狀的靜止不動而不是動態(tài)平衡，其基本特征就是實施政府一元控制，依靠政治或行政手段，限制公眾利益表達，壓制社會力量發(fā)育，最終實現(xiàn)的是僵化的靜態(tài)穩(wěn)定。在靜態(tài)維穩(wěn)觀的指導下，公共危機治理中往往實行壓力型的維穩(wěn)考評機制，上級對下級的維穩(wěn)考核實行“零指標”和“一票否決”。在這種“激勵機制”下，政府及其官員缺乏真正化解危機的動力和能力。造成公共危機治理目標異化，各級政府及其官員重視自身利益而忽視公共利益，即公共危機治理目標不是從根源上消除社會風險因素，緩解社會緊張狀態(tài)，更好地實現(xiàn)公共利益，而是為了追求政績而采取權(quán)宜性治理策略，盡量避免公共危機不在本屆領導任期內(nèi)和不在本部門、本行業(yè)內(nèi)爆發(fā)，想辦法如何才能在短期和表面上消除危機從而避免被上級問責?！度嗣裾搲冯s志社2010年曾做過一項關于地方政府維穩(wěn)現(xiàn)狀的調(diào)查，該調(diào)查顯示高達70％的受調(diào)查者認為地方政府“維穩(wěn)目的異化，只保自己官帽，不管群眾疾苦”。

因此，在治理理念上要實現(xiàn)從政績導向的靜態(tài)維穩(wěn)觀到重視公共需要的民生觀的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的民生治理。整體性治理與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理的最大區(qū)別就是整體性治理不是問題導向而是需求導向，它在治理理念上回歸公共性，以解決公眾最關心的問題為主旨，試圖通過協(xié)調(diào)、合作、整合等工具的運用為公眾提供無縫隙的公共服務，要求政府注重社會管理和公共服務職能的發(fā)揮。公共危機整體性治理所要實現(xiàn)的目標是通過化解公共危機創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，更好地維護公共利益和實現(xiàn)民生幸福。這就要求政府在公共危機的治理理念上必須改變政績導向的以穩(wěn)控為目標的靜態(tài)維穩(wěn)觀，樹立重視公共需要的民生觀。政府要將以人為本、執(zhí)政為民的理念貫徹到公共危機治理的每個環(huán)節(jié)和整個進程當中，把更多的人力、財力、物力等公共資源用于社會管理和公共服務，加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，完善就業(yè)、收入分配、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老和社會救濟等基本公共服務體系，構(gòu)建均衡的利益格局，促進社會公平正義，從根源上消除公共危機。

二、在治理主體上實現(xiàn)從政府一元治理到社會多元共治的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的網(wǎng)絡治理

當前我國公共危機碎片化治理在主體上表現(xiàn)為政府一元治理。公共危機治理主體的碎片化，是指公共危機治理過程中政府與其他社會主體之間關系高度割裂，這種割裂主要表現(xiàn)為公共危機治理主體的單一化，即政府對公共危機實施一元治理，排斥社會組織、公眾和其他社會力量參與公共危機治理，公共危機治理主體間缺乏協(xié)作和互動。高度中央集權(quán)體制的政治生態(tài)背景使得政府成為一個利維坦①式的龐大權(quán)力機構(gòu)，幾乎控制著社會各個領域，這在公共危機治理中的反映就是政府出于對公共危機可控性考量，漠視社會組織、公眾等其他治理主體的力量，將其他主體作為管控對象而非治理主體。由于政府對公共危機的一元治理，政府與其他多元主體之間缺乏制度化的聯(lián)系溝通，多元主體參與公共危機治理的信息不暢、責權(quán)不清，進一步導致其他主體參與公共危機治理的意識不足，危機治理能力不強。

因此，在治理主體上應實現(xiàn)從政府一元治理到社會多元共治的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的網(wǎng)絡治理。整體性治理以協(xié)作和整合為主要特征，整合的一個重要方面就是對政府與私營部門、非政府組織、公民等外部主體進行整合，構(gòu)建政府、市場和社會通力合作、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡。因此，公共危機整體性治理要求建立一個政府核心主導、私營部門制度化協(xié)同、非政府組織組織化參與、政府與公民上下互動的高度開放型治理網(wǎng)絡。為促進公共危機治理網(wǎng)絡的形成，首先，要建立多元主體之間的信任機制。信任是各主體在公共危機治理中協(xié)作的前提。政府要改變傳統(tǒng)的政府中心主義信條，進行權(quán)力分享和治理權(quán)讓渡，承認其他主體在公共危機治理中的主體地位和作用，并為其他主體參與公共危機治理提供制度保障和發(fā)展空間。其他主體要不斷提高自身參與公共危機治理的能力，贏得政府和社會的信任。其次，要建立多元主體之間的責任機制。公共危機治理中各主體的權(quán)力和責任劃分是實現(xiàn)網(wǎng)絡治理的關鍵因素，應明確各主體在公共危機治理中的權(quán)責關系。從我國的現(xiàn)實情況來看，政府仍然應該在公共危機治理中處于核心地位，發(fā)揮主導作用，而其他主體應該利用專業(yè)和信息優(yōu)勢盡可能地協(xié)助政府治理公共危機。

三、在治理結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)從機構(gòu)裂化到部門協(xié)同的轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)公共危機的協(xié)作治理

當前我國公共危機碎片化治理在治理結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為組織機構(gòu)裂化。上文所述的公共危機治理主體的碎片化，主要是指政府與外部主體之間關系的割裂，而公共危機治理結(jié)構(gòu)的碎片化主要是指政府內(nèi)部機構(gòu)的裂化。在傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論影響下，政府被劃分成許多職能不同的部門。這種按職能劃分的組織結(jié)構(gòu)雖然適應了專業(yè)分工的需要，在一定程度上提高了政府效率，但不同職能部門在處理公共事務時容易各自為政，缺乏溝通協(xié)調(diào)，導致政府組織結(jié)構(gòu)的碎片化。一直以來，我國公共危機治理實行的是以政治動員為基礎、以職能為導向的“分類別分部門”的部門分割型管理模式，基本特點是重大公共危機事件由國務院對口主管部門為主負責預防和處置工作，其他相關政府部門參與配合，并強調(diào)“條塊結(jié)合、分級管理、屬地管理”原則。這種職能型的公共危機治理模式，由于缺乏具有綜合決策、多方會商、全面協(xié)調(diào)功能的綜合體系和綜合協(xié)調(diào)部門，也沒有建立處理不同公共危機事件的協(xié)調(diào)機制，部門之間權(quán)責利不清，存在機構(gòu)重疊、職能交叉、責權(quán)模糊、協(xié)調(diào)不暢、政出多門等問題。有學者指出：“整個危機管理模式和運作過程主要以機構(gòu)職能為中心，而不是以過程為中心來設定相應的職能和職責，根據(jù)所確定的崗位和職責進行組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。這導致信息和資源不能完全共享，部門、地區(qū)、上下級以及軍地之間很容易出現(xiàn)相互扯皮和摩擦的現(xiàn)象。”

因此，在治理結(jié)構(gòu)上應實現(xiàn)從機構(gòu)裂化到部門協(xié)同的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的協(xié)作治理。為克服政府內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病。整體性治理強調(diào)打破“碎片化”模式下的部門界限，對政府內(nèi)部各部門的機構(gòu)與功能進行整合，強化政府部門之間的合作和協(xié)調(diào)，促進政府自身資源的整合，實現(xiàn)政府職能的有機統(tǒng)一，以提高對涉及不同政府部門、不同行政層級和政策范圍的復雜問題的應對能力。公共危機治理是涉及多個部門、全方位系統(tǒng)管理工程，因此，必須對當前條塊分割、部門分割、地區(qū)隔離等裂化的組織機構(gòu)進行整合，在政府內(nèi)部加強縱向和橫向的協(xié)同，建立統(tǒng)一的公共危機治理體制。公共危機治理體制是指公共危機治理體系內(nèi)的機構(gòu)設置、職能分配、責任對象等各種關系以及運作關系。要實現(xiàn)公共危機的協(xié)作治理，必須建成一個“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主”的公共危機治理體制。首先，對公共危機治理的政府組織結(jié)構(gòu)進行整合。由于公共危機情境對反應速度、組織彈性有較高要求，需要在組織結(jié)構(gòu)的設置上打破組織間傳統(tǒng)的邊界，減少中間層次，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化和組織方式的網(wǎng)絡化。借鑒世界其他國家的成功經(jīng)驗，當務之急是完善中央和各級地方政府層面設置的公共危機綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，以立法的形式授予其對其他機構(gòu)進行協(xié)調(diào)和調(diào)度的權(quán)力，發(fā)揮戰(zhàn)略整合的主導作用和系統(tǒng)管理的日常功能。其次，對公共危機治理的組織功能進行整合。要明確公共危機管理決策指揮系統(tǒng)、綜合協(xié)調(diào)系統(tǒng)、咨詢輔助系統(tǒng)、危機處理執(zhí)行系統(tǒng)、危機管理信息系統(tǒng)各子系統(tǒng)的職能，劃分不同行政層級間和相同層級政府間的職責，根據(jù)不同類型、不同影響程度的公共危機，甄別不同行業(yè)、不同領域、不同部門的管理主體和參與主體，設定行政職責、行為程序、行動標準及配合規(guī)范，避免出現(xiàn)職能不清、權(quán)責不明、部門分割、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。再次，建立政府間公共危機治理的協(xié)調(diào)機制。建立公共危機治理的聯(lián)合監(jiān)測、信息互通、聯(lián)合執(zhí)行等機制，通過專業(yè)協(xié)調(diào)組織，定期舉行聯(lián)席會議，加強交流。同時，加強政府間的溝通機制、信任機制、承諾機制、利益分享機制、利益補償機制、誘導動員機制等的建設，對公共危機治理計劃、資源、信息的整合與利用等問題進行有效協(xié)商。

四、在治理環(huán)節(jié)上實現(xiàn)從重應急處置到各環(huán)節(jié)并重的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的全流程治理

當前我國公共危機碎片化治理在治理流程上表現(xiàn)為治理重心異化。組織分工理論認為，分工過細意味著可能會將一個完整、連貫的業(yè)務流程分割成許多支離破碎的環(huán)節(jié)或片段，造成組織流程的碎片化，提高行政運行成本。當前我國公共危機治理在流程上就呈現(xiàn)出碎片化的特征，即治理重心異化，過于強調(diào)應急處理機制和善后與恢復機制，而對公共危機的預警機制重視不夠，具有明顯的應急色彩，這從我國政府習慣把危機管理稱作應急管理即可見一斑。其實，任何危機的發(fā)生和發(fā)展都是一個過程，是一個包含著潛伏期、發(fā)展期、爆發(fā)期以及恢復期等在內(nèi)的固有的生命周期，公共危機治理也就呈現(xiàn)一個完整的流程和循環(huán)。在公共危機發(fā)生的不同階段，公共危機治理的職能活動也不盡相同。因此，對公共危機的治理是全流程的治理而不是個別環(huán)節(jié)的治理。當前，“重事后補救輕事前預防”思想在公共危機治理部門中根深蒂固，公共危機治理仍然停留在善后補救的滯后性治理階段，尚未形成在公共危機爆發(fā)前進行科學預警并采取有效防范措施的預見性治理方式，政府只專注于通過各種應急機制和緊急措施來化解已經(jīng)出現(xiàn)的公共危機，這就大大提高了公共危機治理成本，與“使用少量錢預防而不是花大量錢治療”的治理目標相悖。

因此，在治理環(huán)節(jié)上應實現(xiàn)從重應急處置到各環(huán)節(jié)并重的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的全流程治理?！吧鐣紵碚摗闭J為，社會系統(tǒng)從井然有序到雜亂無序，最終可能導致衰亡，其內(nèi)在機理實質(zhì)是一個從量變到質(zhì)變、系統(tǒng)逐漸被破壞的過程。只有當危機因素積聚到一定程度，達到“點火溫度”時，公共危機才會爆發(fā)，從而引起社會系統(tǒng)的失衡甚至崩潰。從公共危機的發(fā)展軌跡和演化路徑來看，要達到對公共危機的有效治理，必須樹立全過程的公共危機治理理念。整體性治理要求對公共危機實施整個流程的治理，包括公共危機的預警、應急處理、善后恢復等，尤其要“使用少量錢預防而不是花大量錢治療”，主動地預防公共危機，化解各種潛在風險因素，而不是等待危機事件出現(xiàn)以后再加以回應。要改變當前公共危機治理重事后處理輕事前預防的錯誤做法，對公共危機實施全流程治理，尤其要重視公共危機的預防和準備，將公共危機治理的關口前移。針對當前公共危機治理中缺乏有效的預警預防機制的現(xiàn)狀，公共危機流程治理的重中之重就是加強預警機制建設。健全的預警機制能夠發(fā)現(xiàn)公共危機的前期征兆防患于未然，避免危機的發(fā)生，大大提高危機治理的主動性，節(jié)約治理成本。為健全預警機制，一要建立高效、靈活的危機預警組織體系，二要建立準確的信息監(jiān)測系統(tǒng)，三要建立快速的信息分析系統(tǒng)和相關的指標體系，四要建立快速的危機預警信息發(fā)布系統(tǒng)，五要完善危機征兆出現(xiàn)后制定預案的方法和技術。

五、在治理手段上實現(xiàn)從傳統(tǒng)手段到信息技術手段的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的數(shù)字治理

當前我國公共危機碎片化治理在治理手段上表現(xiàn)為剛性維穩(wěn)。我國公共危機治理手段的碎片化主要表現(xiàn)為治理手段的單一性及其剛性特質(zhì)。現(xiàn)代公共危機的復雜性決定了對其的治理機制有賴于協(xié)調(diào)機制、整合機制和信任機制，治理手段應該走向多元化，必須采取行政的、市場的、法律的、信息的手段才能有效治理公共危機。長期以來，我國公共危機治理主要依靠傳統(tǒng)公共行政范式下的權(quán)力和權(quán)威，治理手段單一，嚴重依賴行政手段，自上而下，以控制與命令為主，具有明顯的剛性特征。“中國目前的社會穩(wěn)定是‘剛性穩(wěn)定’，這種穩(wěn)定以壟斷政治權(quán)力為制度特征，以絕對管治秩序為表象，以國家暴力為基礎，以控制社會意識和社會組織為手段?！边@種傳統(tǒng)治理手段所具有的剛性特質(zhì)必然直接影響到公共危機治理中的政府行為選擇、應急能力和治理效果。雖然發(fā)生公共危機時政府部門及時啟動有效的管控程序、采取有效的管控措施對有效恢復社會秩序及消解公共危機給社會帶來的負面效應非常必要，但這種治理手段是典型的“運動式治理”，只能在一定程度上化解公共危機，實現(xiàn)短期內(nèi)的社會穩(wěn)定，這種做法成本高昂，治標不治本，不能從根源上消除產(chǎn)生公共危機的根源，整體治理效能不高。

因此，在治理手段上應實現(xiàn)從傳統(tǒng)手段到信息技術手段的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共危機的數(shù)字化治理。整體性治理的實現(xiàn)是一項涉及到行政理念轉(zhuǎn)變、職能重組、利益調(diào)整、技術支持、公眾參與的復雜系統(tǒng)工程，在這個過程中，以網(wǎng)絡信息技術發(fā)展和應用為標志的數(shù)字技術和行政改革能否有機結(jié)合是一個關鍵性問題。整體性治理在相當大程度上取決于信息技術的發(fā)展，從某種程度上說，整體性治理正是信息技術發(fā)展的結(jié)果。沒有信息技術的發(fā)展，政府治理就無法解決政府內(nèi)部機構(gòu)和部門運作中的碎片化問題，就無法使政府與外部主體進行實時合作，無法向公眾提供整合性服務。因此，整體性治理十分重視數(shù)字信息等技術手段的應用，要求對不同的信息與網(wǎng)絡技術進行整合。公共危機整體性治理的實現(xiàn)同樣要依賴信息技術的發(fā)展和應用，無論是危機的預警、預控，還是危機的回應和危機后的重建，都必須建立在準確、全面、適時的信息基礎上。同時，應對公共危機決策的制定、執(zhí)行也離不開信息系統(tǒng)的支持。因此，公共危機的整體性治理必須改變當前公共危機治理體系中信息的封閉與分割問題，加強信息技術在公共危機治理中的發(fā)展和應用，這也是公共危機治理專業(yè)化的主要工具和手段。為此，一方面要繼續(xù)大力發(fā)展現(xiàn)代信息技術，并將現(xiàn)代信息技術發(fā)展的最新成果運用于公共危機治理之中，完善公共危機信息管理系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)；另一方面，要加強電子政務信息網(wǎng)絡建設，將不同行政層級、不同部門的電子政務網(wǎng)站進行整合，成立統(tǒng)一的公共危機治理信息中心，以利于信息資源共享；同時，還要大力提高公務員隊伍的信息化水平。

總之，在當今世界，不同類型的公共危機事件呈高發(fā)態(tài)勢，公共危機發(fā)生的可能性急劇上升。正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌同步啟動期的中國，面臨著更加復雜多樣的社會風險。近年來公共危機事件頻發(fā)、維穩(wěn)成本高企、地方政府陷入越維穩(wěn)越不穩(wěn)的“維穩(wěn)怪圈”等社會現(xiàn)實凸顯了我國公共危機治理體系的結(jié)構(gòu)不良與運行不暢等諸多問題，其深層次原因就在于碎片化治理無法有效應對當前呈高度復雜性和深度不確定性驟增態(tài)勢的公共危機。整體性治理作為20世紀90年代末西方國家公共管理領域日益勃起的一種治理工具和理論，對克服碎片化治理非常有效。將其引入我國公共危機治理之中，以系統(tǒng)和整體的視角和理念加強公共危機治理，對于提高治理成效具有重大意義。

責任編輯 周榮