城中村改造中征地拆遷的法律規(guī)制

[摘要]我國(guó)各大中城市在城中村改造征地拆遷中，通過(guò)法律創(chuàng)制，初步建立起征地拆遷補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)體系，并運(yùn)用法律手段化解了征地拆遷中的諸多難題。但是，有些城中村改造的地方立法違反上位法，城中村集體土地轉(zhuǎn)性于法無(wú)據(jù)，有關(guān)拆遷安置補(bǔ)償方式的規(guī)定比較原則和單一，社會(huì)管理復(fù)雜局面缺乏應(yīng)有的法律規(guī)制。應(yīng)對(duì)城中村改造征地拆遷面臨的法律問(wèn)題，需統(tǒng)一城中村改造征地拆遷的各層級(jí)立法，實(shí)行多元化征地拆遷安置方式，充分利用城中村集體土地轉(zhuǎn)性的制度資源。

[關(guān)鍵詞]城中村改造，征地拆遷，立法探索，立法缺陷，立法完善

[中圖分類號(hào)]D912．29 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004—4175（2012）06—0135—04

[作者簡(jiǎn)介]白呈明（1962-），男，陜西安塞人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院文法學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村法制問(wèn)題。

伴隨我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和城市化進(jìn)程的加快，針對(duì)農(nóng)民土地的征地拆遷也在全國(guó)范圍大規(guī)模地展開(kāi)。但由于征地拆遷法律制度的不健全，征地各方當(dāng)事人的利益邊界缺乏權(quán)威界定，各種矛盾沖突紛至沓來(lái)，甚至形成激烈的對(duì)抗，引發(fā)局部的社會(huì)震蕩，嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。在這一背景下，城中村改造征地拆遷得以產(chǎn)生，許多地方政府和開(kāi)發(fā)區(qū)竭力通過(guò)這一模式獲取城市建設(shè)用地，以克服傳統(tǒng)征地拆遷方式的缺陷和制約。

一、城中村改造中征地拆遷的立法探索

較之傳統(tǒng)的征地拆遷方式，即按照土地管理法等法律規(guī)定進(jìn)行的征地拆遷，城中村改造中征地拆遷的立法呈現(xiàn)出一定特色：

（一）通過(guò)法律創(chuàng)制，初步建立起征地拆遷補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)體系。征地拆遷工作受到許多政策法規(guī)的剛性約束，必須嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行操作。然而，由于我國(guó)正處于全面轉(zhuǎn)型期，有關(guān)征地拆遷的政策法律在不斷制定和完善中。在國(guó)家層面，目前征地拆遷的政策法律主要有：《憲法》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《物權(quán)法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）和《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2004]238號(hào)）等。這些規(guī)范性文件分別對(duì)土地征收的范圍、程序以及征地補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題做出了規(guī)定。2011年1月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)一步對(duì)城市國(guó)有土地上的房屋征收補(bǔ)償涉及的一系列問(wèn)題做出明確規(guī)定。然而，與城中村改造緊密相關(guān)的農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，一直缺乏國(guó)家層面的明確法律規(guī)定，實(shí)踐中長(zhǎng)期處于一種無(wú)序狀態(tài)。

在此背景下，各大中城市相繼出臺(tái)規(guī)范城中村改造的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，在一定程度上填補(bǔ)了法律空白，并且初步形成調(diào)整這一領(lǐng)域的地方性法規(guī)體系。比如，西安市為推進(jìn)和規(guī)范城中村改造，近年來(lái)先后制定了《西安市城中村改造管理辦法》《西安市城市房屋拆遷估價(jià)暫行規(guī)定》《西安市城中村村民房屋建設(shè)管理辦法（試行）》等地方性法規(guī)。這些地方立法對(duì)拆遷補(bǔ)償管理體制、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、房屋評(píng)估、產(chǎn)權(quán)面積認(rèn)定做出明確的規(guī)定，使農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償有了一定法律依據(jù)，彌補(bǔ)了土地管理法等有關(guān)土地征收補(bǔ)償規(guī)定的不足，在一定程度上解決了征地拆遷補(bǔ)償?shù)姆扇蔽粏?wèn)題。

（二）運(yùn)用法律手段，化解了征地拆遷中的諸多難題。傳統(tǒng)征地拆遷方式常常引發(fā)一些困擾人們的老大難問(wèn)題，諸如拆遷安置對(duì)象、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)面積認(rèn)定、房屋估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、違章建筑和非法買賣宅基地處置、糾紛解決機(jī)制等。而在城中村改造征地拆遷中，對(duì)這些問(wèn)題的解決有了較為明確的規(guī)定，各地政府通過(guò)法律手段的運(yùn)用，逐步化解了諸多難題。針對(duì)征地拆遷中暴露的突出問(wèn)題，國(guó)家先后制定了大量法規(guī)和政策，提出許多剛性要求，強(qiáng)化指導(dǎo)和規(guī)范征地拆遷行為，以確保被征地農(nóng)民權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定。比如，嚴(yán)格限定征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)，實(shí)行先安置后拆遷，整治強(qiáng)征強(qiáng)拆等。而各地政府在具體實(shí)踐中則對(duì)相關(guān)國(guó)家政策法律不斷修正、豐富和完善，以彌補(bǔ)疏漏之處，使諸多難題的解決辦法更具操作性。比如，針對(duì)部分村民為獲取更多補(bǔ)償而進(jìn)行的“搶栽搶種”、過(guò)度“密植苗木”、房屋加層搭建等問(wèn)題，西安市通過(guò)地方立法做出明確規(guī)定，提出了具體的解決辦法，遏制了實(shí)踐中大量存在的村民非法獲利行為。

圍繞矛盾糾紛解決，各地政府在征地拆遷中逐步引入市場(chǎng)機(jī)制。這突出表現(xiàn)為，在政府監(jiān)管和引導(dǎo)下，村民可以自主選擇開(kāi)發(fā)商進(jìn)行村莊改造，開(kāi)發(fā)商在獲得一定開(kāi)發(fā)用地的同時(shí)，負(fù)責(zé)拆遷安置的全部資金。這樣做的好處在于：首先，可以減少政府在征地拆遷中的直接投入；其次，開(kāi)發(fā)商可以采取較為靈活的市場(chǎng)機(jī)制解決拆遷安置中的矛盾和沖突，減少政府與農(nóng)民之間的直接沖突；再次，政府作為監(jiān)管者，可以相對(duì)公平地保護(hù)農(nóng)民和開(kāi)發(fā)商兩方的合法權(quán)益。比如，為了預(yù)防和化解征地拆遷安置方面的糾紛，西安高新區(qū)自1991年成立以來(lái)，制定了“四方案一細(xì)則’’的征地拆遷政策，包括《村莊拆遷安置細(xì)則》《村莊上樓安置方案》《村莊拆遷統(tǒng)規(guī)自建方案》《貨幣安置辦法》等四種安置方案，采取多種安置方式相結(jié)合的模式，讓被征地農(nóng)民自愿選擇拆遷安置方式。

二、城中村改造中征地拆遷存在的立法缺陷

城中村改造征地拆遷較之于傳統(tǒng)的征地拆遷方式，盡管具有一定優(yōu)勢(shì)，但仍存在著立法缺陷。主要表現(xiàn)為：

（一）有的城中村改造的地方立法違反上位法?，F(xiàn)有的規(guī)范城中村改造的國(guó)家法律，一般都將城中村界定為“在城市建成區(qū)范圍內(nèi)失去或基本失去耕地，仍然實(shí)行村民自治和農(nóng)村集體土地所有制的村莊”。只有符合這一條件，才可納入城中村改造的范圍。然而實(shí)踐中，有些地方立法往往以特別規(guī)定擴(kuò)大城中村改造的范圍。如《西安市城中村改造管理辦法》第27條規(guī)定：“在市政建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他開(kāi)發(fā)建設(shè)中涉及到村莊整體拆遷的應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定進(jìn)行整體改造，避免出現(xiàn)新的城中村。”類似這樣的規(guī)定，在客觀上放大了城中村改造范圍的尺度。在這兩類村莊中，有的耕地幾無(wú)，有的耕地還較多，統(tǒng)一適用城中村改造規(guī)定實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有化，直接與土地管理法等法律發(fā)生沖突。因而。實(shí)踐中就出現(xiàn)了有些地方人為“創(chuàng)造條件”，將耕地較多的村莊納入城中村改造范圍，這實(shí)質(zhì)上是一種違反上位法的做法。

（二）城中村集體土地轉(zhuǎn)性于法無(wú)據(jù)。在城中村改造征地拆遷中，原屬集體所有的土地非以征收方式而直接轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，一直受到社會(huì)各界的質(zhì)疑。原因在于這一做法僅僅依據(jù)地方立法，并沒(méi)有國(guó)家層面法律的支持。與上述西安市的做法類似，早在2004年，深圳市為解決城市擴(kuò)張的土地缺口問(wèn)題，把寶安、龍崗兩區(qū)內(nèi)的27萬(wàn)農(nóng)村人口一次性轉(zhuǎn)為城市居民，進(jìn)而一舉將兩區(qū)956平方公里土地轉(zhuǎn)為國(guó)有。據(jù)稱：其所依據(jù)的是《土地管理法實(shí)施條例》第2條第5項(xiàng)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國(guó)家所有”的規(guī)定。國(guó)土資源部經(jīng)過(guò)調(diào)查，以此舉“不宜模仿”、“下不為例”而草草了結(jié)。然而，此后國(guó)務(wù)院法制辦公室、國(guó)土資源部對(duì)該法條做出的專項(xiàng)“解釋意見(jiàn)”表明，深圳“轉(zhuǎn)地”的法律依據(jù)并不成立。其實(shí)，城中村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的法律障礙，地方政府非常清楚。西安市城改辦一位官員曾坦言：“從目前各地城中村運(yùn)作情況來(lái)看，土地政策仍是制約城中村改造順利推進(jìn)的一個(gè)瓶頸問(wèn)題。鄭州等城市依據(jù)土地法管理法規(guī)定，采取確權(quán)登記的辦法，轉(zhuǎn)為國(guó)有劃撥土地。目前，西安市依據(jù)土地管理法規(guī)定，也采取了類似辦法進(jìn)行土地轉(zhuǎn)性。但這一做法各地都還沒(méi)有得到上級(jí)部門的正式認(rèn)可?！睂?shí)踐中，已改造過(guò)的城中村，土地轉(zhuǎn)性手續(xù)辦結(jié)者很少，這也意味著城中村改造征地拆遷存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）有關(guān)拆遷安置補(bǔ)償方式的規(guī)定比較原則和單一。征地拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是土地征收制度的核心問(wèn)題之一，也是引發(fā)被征地農(nóng)民強(qiáng)烈不滿的直接原因，補(bǔ)償安置法定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低一直為人們所詬病。雖然國(guó)家對(duì)征地拆遷安置補(bǔ)償做出了原則規(guī)定，但在實(shí)際操作中，各地缺乏一個(gè)分配到戶的具體實(shí)施細(xì)則，補(bǔ)償安置費(fèi)用如何分配，分配由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管并不明確。結(jié)果造成本應(yīng)屬于農(nóng)民的權(quán)利完全由享有土地所有權(quán)優(yōu)勢(shì)的集體所替代，后者為了迎合權(quán)力主體的需要，往往以各種手段壓低甚至貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)。因而，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的法律規(guī)定難以執(zhí)行。另外，城中村改造征地拆遷的安置補(bǔ)償方式，主要為產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣安置。這種比較單一的安置補(bǔ)償方式，不能很好地解決農(nóng)戶的長(zhǎng)期生計(jì)問(wèn)題。如西安市在城中村改造中，“產(chǎn)權(quán)調(diào)換以轉(zhuǎn)戶前城中村在冊(cè)戶籍人口為依據(jù)，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結(jié)合原住房產(chǎn)權(quán)建筑面積進(jìn)行安置”。這樣，安置房屋主要解決了生活用房，而對(duì)于絕大多數(shù)長(zhǎng)期依賴“房租經(jīng)濟(jì)”的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，“改造”意味著可觀的房租收入將受影響。而貨幣安置潛在風(fēng)險(xiǎn)更大，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)能力的狀況來(lái)看尤當(dāng)慎用。實(shí)踐中，一些城中村改造方案規(guī)定，在農(nóng)戶安置面積中包含人均10～20平方米的營(yíng)業(yè)用房，交由改制后的股份公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。這一規(guī)定雖然是對(duì)改造后農(nóng)戶長(zhǎng)期生計(jì)的一種安排，但由于受地段、區(qū)位等諸多因素的影響，其預(yù)期目的未必能真正達(dá)到。我們對(duì)西安市回遷村民生活狀況的調(diào)查結(jié)果顯示，大部分回遷村（居）民認(rèn)為，“改造”后收入減少了，而支出遠(yuǎn)比以前要多，總體生活質(zhì)量有所下降。

（四）社會(huì)管理復(fù)雜局面缺乏應(yīng)有的法律規(guī)制。城中村改造的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，即村民轉(zhuǎn)居民、村莊轉(zhuǎn)社區(qū)、集體土地轉(zhuǎn)國(guó)有土地、集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)股份制經(jīng)濟(jì)。然而，征地拆遷改造后往往產(chǎn)生大量新的社會(huì)問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)狀況遠(yuǎn)比制度設(shè)計(jì)復(fù)雜得多。由于土地轉(zhuǎn)性于法無(wú)據(jù)，致使大量城改商品房銷售手續(xù)不全；村民轉(zhuǎn)居民后的就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)保等一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利問(wèn)題遠(yuǎn)未落實(shí)，村民不愿轉(zhuǎn)居民的現(xiàn)象很普遍；集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)股份制經(jīng)濟(jì)有名無(wú)實(shí)，其法律地位不明確、運(yùn)行機(jī)制混亂，集體與村（居）民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以得到有效保障；回遷安置社區(qū)非城非鄉(xiāng)，性質(zhì)不明或名實(shí)不符，管理體制對(duì)接不起來(lái)，社會(huì)管理處于邊緣化狀態(tài)。比如，截至2010年6月底，西安高新區(qū)39個(gè)城中村中拆除21個(gè)，已回遷16個(gè)村，共4777戶；曲江新區(qū)23個(gè)城中村中拆除12個(gè)，已回遷3個(gè)村，共1403戶。地處西安高新開(kāi)發(fā)區(qū)的茶村，于2000年被高新區(qū)征去耕地400多畝，但未予拆遷安置，村民對(duì)即將進(jìn)行的“城改”抵觸情緒很大。該村戶均4分宅基地，房屋面積在800平方米以上，主要以房屋出租為業(yè)，年房租收入戶均10萬(wàn)元左右。調(diào)研中農(nóng)民講道：“開(kāi)發(fā)商要利潤(rùn)，開(kāi)發(fā)區(qū)要土地，剩下我們農(nóng)民怎么辦？”

三、城中村改造中征地拆遷的立法完善

為了解決城中村改造中征地拆遷面臨的突出問(wèn)題，應(yīng)對(duì)相應(yīng)的立法缺陷，筆者提出如下完善對(duì)策：

（一）統(tǒng)一城中村改造征地拆遷的各層級(jí)立法。由于國(guó)家和省市有關(guān)征地拆遷立法工作嚴(yán)重滯后，致使征地拆遷工作要么存在法律盲區(qū)無(wú)法可依，要么規(guī)定原則籠統(tǒng)缺乏可操作性，要么規(guī)定不科學(xué)不合理而在實(shí)踐中難以實(shí)施。尤為嚴(yán)重的是，我國(guó)至今仍無(wú)統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償政策法規(guī)，實(shí)踐中各地主要依靠地方性政策和法規(guī)支撐，而缺乏國(guó)家層面的政策法規(guī)的指導(dǎo)和規(guī)范。如果放任地方政府（開(kāi)發(fā)區(qū)）規(guī)避和消解國(guó)家法律政策，必然會(huì)對(duì)國(guó)家法的統(tǒng)一性和權(quán)威性造成破壞。比如，西安市現(xiàn)有的“五區(qū)一港兩基地”中，各開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)迥異。曲江新區(qū)一期拆遷安置費(fèi)人均已達(dá)15萬(wàn)多元，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)造的“經(jīng)開(kāi)模式”更以“高補(bǔ)償高速度”而聞名。某村執(zhí)行的未央?yún)^(qū)城中村改造拆遷補(bǔ)償安置方案，“被拆遷戶除可獲得房屋殘值、過(guò)渡費(fèi)、拆遷獎(jiǎng)勵(lì)等現(xiàn)金補(bǔ)償外，人均住宅安置面積65平方米市值20余萬(wàn)元，人均經(jīng)濟(jì)保障用房20平方米市值10萬(wàn)余元。加上拆遷安置中的貨幣補(bǔ)償，按每戶3．5人計(jì)算，城中村改造后，戶均資產(chǎn)近150萬(wàn)元”。目前，城中村改造正從省會(huì)城市向中小城市推進(jìn)，亟待通過(guò)統(tǒng)一的法律加以規(guī)范調(diào)整。長(zhǎng)久地?cái)R置問(wèn)題必然積累矛盾、加劇矛盾，如同當(dāng)年的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題一樣。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)十多年的摸索和實(shí)踐，地方立法實(shí)踐已為國(guó)家制定統(tǒng)一的法律積累了豐富的資源。應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，制定高位階的法律，對(duì)地方立法和政府等相關(guān)各方的行為加以規(guī)制。

（二）實(shí)行多元化征地拆遷安置方式。大量研究表明，農(nóng)民出于支持國(guó)家建設(shè)的樸素情感和現(xiàn)實(shí)利益的考量，并不關(guān)注土地歸誰(shuí)所有的問(wèn)題，也不反對(duì)土地被征收，而特別關(guān)切征地拆遷補(bǔ)償安置是否到位的問(wèn)題。現(xiàn)在的普遍做法是采取產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣安置方式，或者二者的簡(jiǎn)單結(jié)合。從政府角度來(lái)看，這些安置方式最簡(jiǎn)單、最便利、也最少麻煩。而農(nóng)民因受種種條件限制，往往要求就地集中安置，仍以房屋出租為業(yè)。于是，補(bǔ)償安置后，新的“城中村”又產(chǎn)生了，農(nóng)民只是由以前的“地主”變?yōu)楝F(xiàn)在的“房東”；原來(lái)城中村的農(nóng)民被集中安置，地緣聯(lián)系依舊，而“族群隔離”形成了，農(nóng)民還是難以融入城市。為了解決這些難題，在補(bǔ)償安置方式上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持?！白》渴腔A(chǔ)，發(fā)展是根本；以生活用房和經(jīng)營(yíng)用房安置為基礎(chǔ)，實(shí)行多種補(bǔ)償安置方式合理組合”。應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣安置為主，輔之以參股、就業(yè)、留地、項(xiàng)目等其他安置方式。我們?cè)谖靼哺咝聟^(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際上設(shè)計(jì)有多種安置方案，有些方案真正體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的保護(hù)和政府社會(huì)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，但最終出于自身利益的考量和操作的簡(jiǎn)便而棄之不用。征地拆遷安置絕非單純的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是關(guān)涉農(nóng)民政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等權(quán)益的系統(tǒng)工程。由于征地拆遷使農(nóng)民永久性地喪失了其賴以生存發(fā)展的土地資源，征地拆遷安置妥當(dāng)與否將直接關(guān)系到其今后的生存發(fā)展?fàn)顩r。因而，征地拆遷安置應(yīng)當(dāng)以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)為中心統(tǒng)籌安排。

（三）充分利用城中村集體土地轉(zhuǎn)性的制度資源。我國(guó)城市化加速發(fā)展已有二十多年的歷史了，但在城中村改造問(wèn)題上沒(méi)有充分的理論準(zhǔn)備和足夠的制度供給，完全為一種簡(jiǎn)單的功利主義所驅(qū)使，導(dǎo)致地方政府和開(kāi)發(fā)區(qū)僅以單一的經(jīng)濟(jì)效益為價(jià)值取向，為達(dá)致此目標(biāo)而不惜一切代價(jià)，因此引發(fā)和積累了大量社會(huì)問(wèn)題。以往在“經(jīng)營(yíng)城市”、“土地財(cái)政”和“土地優(yōu)惠招商引資”等理念支配下，地方政府（開(kāi)發(fā)區(qū)）更多考量的是成本、效益、效率，追求政府利益最大化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)效益、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系處理上，往往犧牲了公平正義。為了克服這些弊端，城中村改造征地拆遷應(yīng)充分關(guān)注社會(huì)責(zé)任、社會(huì)效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而且將這種關(guān)注融入具體的政策制定和實(shí)施當(dāng)中。比如，城中村改造中最受關(guān)注、飽受責(zé)難的是“集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地”，即地方政府不通過(guò)征收程序，而直接將集體土地轉(zhuǎn)為“國(guó)有”。這種做法雖然有“違憲”、“違法”之嫌，卻得到了國(guó)土資源部門的默許，實(shí)踐中也未見(jiàn)有啟動(dòng)違憲審查之舉。如果說(shuō)這樣的問(wèn)題因涉及憲政而顯得太宏大，我們是否可以“現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)、具體一點(diǎn)”，即轉(zhuǎn)向?qū)扔兄贫荣Y源的利用。目前在全國(guó)各地，城中村大部分已少有耕地或沒(méi)有了耕地，其土地資源主要是宅基地和其他村莊建設(shè)用地。由于農(nóng)村耕地的征收具有“目的正當(dāng)性”約束和審批權(quán)限的嚴(yán)格限制，操作起來(lái)非常困難，而集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)與管理在政策、法律和實(shí)踐層面都已有新的突破，因而可以由此人手，破解城中村集體土地“轉(zhuǎn)性”問(wèn)題的法律障礙。

（四）統(tǒng)籌解決征地拆遷中的各類問(wèn)題。土地征收使得農(nóng)民失去了最大的生活保障。盡管政府在征地拆遷后給予農(nóng)民一定的補(bǔ)償，但是這些補(bǔ)償遠(yuǎn)不及土地對(duì)農(nóng)民的保障能力。由于土地被征收，房屋被拆遷，農(nóng)民往往被異地安置，脫離原來(lái)的生活環(huán)境，生活技能得不到有效利用，原有的“房租經(jīng)濟(jì)”等經(jīng)濟(jì)來(lái)源受到影響，年齡稍大的人再就業(yè)困難。同時(shí)，由于居住地的搬遷，被征地農(nóng)民在交通、購(gòu)物、就醫(yī)、子女上學(xué)等方面都會(huì)面臨困難。隨著生活成本增加、生活質(zhì)量下降，被征地農(nóng)民群體可能會(huì)陷于“邊緣化”和“貧困化”。城中村改造征地拆遷問(wèn)題，遠(yuǎn)非“政府拿地、農(nóng)民上樓”那么簡(jiǎn)單。這一征地模式的運(yùn)用可能引發(fā)一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律乃至政治問(wèn)題，需要系統(tǒng)籌劃和解決。有形改造只解決了人與物的關(guān)系，而無(wú)形改造則需要處理包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、體制改革、政治參與、社區(qū)管理等一系列復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。城中村改造征地拆遷，不僅要關(guān)注如何補(bǔ)償安置等“有形”問(wèn)題，更應(yīng)關(guān)注由其引發(fā)的一系列“無(wú)形”問(wèn)題。針對(duì)各類糾紛，可以借鑒國(guó)外的一些做法，在征地拆遷談判糾紛解決中引入聽(tīng)證和社會(huì)參與機(jī)制。比如，委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（律師事務(wù)所等）或志愿者介入，以中立的立場(chǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)利益平衡，化解矛盾糾紛，提高工作效率。在拆遷方案制定與糾紛解決中可以適當(dāng)引入聽(tīng)證會(huì)制度，公開(kāi)、公平地協(xié)商對(duì)話，以形成共識(shí)和理性地解決問(wèn)題。

責(zé)任編輯 楊在平