重慶市沙坪壩區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地互動配置研究

1.沙坪壩區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置現(xiàn)狀

沙坪壩區(qū)屬重慶市主城核心區(qū)，幅員面積396平方公里，地貌類型有淺丘、中丘、深丘和低山。2011年地區(qū)生產(chǎn)總值560.3億元，增長24.2%；全社會固定資產(chǎn)投資385.2億元，增長27.1%；社會消費(fèi)品零售總額246.9億元，增長23.1%；財(cái)政總收入101.8億元，增長20.9%；城市居民人均可支配收入22146元，增長14.7%；農(nóng)村居民人均純收入10473元，增長20.4%。全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會保持全面快速穩(wěn)固和諧發(fā)展。

(1)沙坪壩區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)

根據(jù)沙坪壩區(qū)土地利用現(xiàn)狀建庫數(shù)據(jù)，按照《全國土地分類(過渡時(shí)期適用)》的要求，將全區(qū)的土地利用類型劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地3個(gè)一級地類和耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通運(yùn)輸用地、水利設(shè)施用地、未利用土地、其他土地9個(gè)二級地類。（見圖1、圖2和右表）

1.加強(qiáng)宏觀調(diào)控，搞好土地規(guī)劃

政府應(yīng)嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，發(fā)揮市場有效配置土地資源的功能，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的價(jià)值，提高土地的利用率。加強(qiáng)土地審批管理，堅(jiān)持內(nèi)部會審、集體決策、公示公開，杜絕土地資產(chǎn)流失，防止腐敗行為。加強(qiáng)土地使用管理，嚴(yán)格土地有償使用制度，對土地使用者需要改變用途或容積率的，必須依照規(guī)定報(bào)審。

土地利用規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)土地合理利用的重要手段。通過土地利用規(guī)劃，可以對土地利用實(shí)行有效的組織與監(jiān)督，對各業(yè)用地進(jìn)行合理的分配與布局，并從政策上予以固定。同時(shí)，還可以通過土地利用規(guī)劃，有計(jì)劃地引導(dǎo)與組織土地后備資源的開發(fā)、土地退化治理、保護(hù)耕地和其他自然資源，防止對土地資源的盲目開發(fā)與浪費(fèi)，并結(jié)合土地管理法，對開發(fā)利用活動進(jìn)行有效監(jiān)督與檢查。

同時(shí)，要強(qiáng)化規(guī)劃對“增減掛鉤”的整體控制。按照土地利用總體規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌安排試點(diǎn)；要在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，科學(xué)編制“增減掛鉤”專項(xiàng)規(guī)劃，合理布局項(xiàng)目建新區(qū)和拆舊區(qū)，避免二次拆遷。

2.調(diào)整土地權(quán)屬，打好置換基礎(chǔ)

農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾針對農(nóng)村居民點(diǎn)、農(nóng)村工礦廢棄地，結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)對農(nóng)村建設(shè)用地、田、水、路、林等進(jìn)行整理，要依據(jù)不同的整理形式、不同對象，對土地所有權(quán)、使用權(quán)調(diào)整采取不同的方法。

(1)土地所有權(quán)的調(diào)整方法

農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，要對部分建筑物進(jìn)行遷并，對地上建筑物、青苗等附著物進(jìn)行補(bǔ)償。遷并過程中按就近原則并入他村的，其占用的土地應(yīng)按照公認(rèn)的準(zhǔn)則，在相鄰的農(nóng)地上以等量的原則進(jìn)行權(quán)屬的調(diào)整置換。

成片土地整理過程中，涉及村界調(diào)整的要進(jìn)行村與村之間土地所有權(quán)的調(diào)整，這種調(diào)整必須以所涉及的地塊走向所決定的新的村界作為仲裁的出發(fā)點(diǎn)。若調(diào)整的地塊質(zhì)量不等同，則按照讓出或并入地塊的等當(dāng)量或等價(jià)原則進(jìn)行補(bǔ)償。若調(diào)整的地塊質(zhì)量相同，可按等量原則調(diào)整村與村之間的土地所有權(quán)。

由于歷史原因，遺留下來相鄰村間的插花地，可在土地整理中作為權(quán)屬調(diào)整的“籌碼”，按等當(dāng)量或等價(jià)值對土地所有權(quán)進(jìn)行調(diào)整。不相鄰村間的插花地，也可作為權(quán)屬調(diào)整的“籌碼”，等當(dāng)量通過各自相鄰的村依次進(jìn)行土地所有權(quán)的調(diào)整。

(2)土地使用權(quán)的調(diào)整方法

按等質(zhì)、等量模式進(jìn)行調(diào)整的方法。在穩(wěn)定經(jīng)營承包權(quán)的基礎(chǔ)上，按照整理前、后土地?cái)?shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)哪Ｊ剑瑢⒄砗笸恋刂匦路峙?、認(rèn)定，并簽署土地權(quán)屬界線認(rèn)可書和土地經(jīng)營承包證書。由于整理后地塊面積變大，塊數(shù)變少，可能出現(xiàn)同一地塊幾家共同經(jīng)營的狀況，可采取在地塊中設(shè)立一些象征性的地塊標(biāo)志來加以解決。

按照股份制及租賃模式進(jìn)行調(diào)整的方法。適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，閑置農(nóng)民已轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)且有穩(wěn)定收入。在整理后，按照農(nóng)民自愿的原則，對整理前土地評估或土地質(zhì)量評估結(jié)果折股，自愿組建股份制土地經(jīng)營組織，統(tǒng)一經(jīng)營土地，并按股權(quán)參與分配。也可將分戶承包的土地適度集中，并將整理后的土地通過協(xié)議或招標(biāo)的方式租賃給種植大戶，租賃收入分配給承包權(quán)人或用于養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會福利。

整理新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)和新增耕地使用權(quán)的調(diào)整方法。農(nóng)村建設(shè)用地整理能夠增加大量耕地面積，其新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)可由投資者使用，新增耕地可歸當(dāng)?shù)卮寮w，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營使用，或租賃給種田大戶，租金歸集體所有。

3.優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展

(1)合理規(guī)劃非農(nóng)業(yè)用地，調(diào)整城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)

沙坪壩區(qū)城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)中工業(yè)用地比重很大，生活居住用地則十分緊張，基礎(chǔ)設(shè)施用地不夠，缺乏與之相協(xié)調(diào)的定額管理。因此，應(yīng)對各項(xiàng)城鎮(zhèn)用地進(jìn)行科學(xué)劃分并制訂合理的統(tǒng)計(jì)口徑，然后對不同性質(zhì)與規(guī)模的城鎮(zhèn)用地，結(jié)合區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境特點(diǎn)，進(jìn)行綜合規(guī)劃與分類指導(dǎo)，確定不同類型、不同地區(qū)城鎮(zhèn)用地指標(biāo)，要提高住宅、綠地、道路交通及各種基礎(chǔ)設(shè)施的用地水平。

(2)協(xié)調(diào)東、中、西部土地資源配置

東部作為沙坪壩區(qū)城市建設(shè)的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)，要積極推進(jìn)城市土地整理，優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效益，還要適當(dāng)增加交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；中部作為沙坪壩區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要區(qū)域，要加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)和土地綜合整治，保護(hù)和經(jīng)營好現(xiàn)有林地，適當(dāng)增加建設(shè)用地；西部要加強(qiáng)耕地保護(hù)。同時(shí)，按照優(yōu)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局的要求，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理。

4.強(qiáng)化用地管制，促進(jìn)土地置換

土地資源優(yōu)化配置應(yīng)該體現(xiàn)地盡其用，將潛在的區(qū)位價(jià)值轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的城市經(jīng)濟(jì)效益。通過土地置換提高城市用地效率，使人口向城市集中，工業(yè)向園區(qū)集中，把企業(yè)外遷與盤活資產(chǎn)結(jié)合起來，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。對于沙坪壩區(qū)來說，就是要將中心商務(wù)區(qū)內(nèi)的企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校搬遷，騰出土地用于第三產(chǎn)業(yè)，保留極少數(shù)沒有污染和資金、技術(shù)密集型的工業(yè)企業(yè)。另外，老城區(qū)集中了大量大專院校用地和行政事業(yè)用地，占據(jù)了許多商業(yè)價(jià)值高或者適用于其他第三產(chǎn)業(yè)的用地，與重慶其他區(qū)相比較，沙坪壩區(qū)土地利用的顯著特點(diǎn)是大專院校用地比重大，且占據(jù)區(qū)位價(jià)值很高，這是土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的難點(diǎn)，應(yīng)積極探索土地置換的可能性。

5.市場行政對接，規(guī)范土地市場

市場機(jī)制與行政調(diào)控相對接，是因?yàn)橥恋刭Y源的特殊性。單一的市場機(jī)制或行政調(diào)控都難以使土地資源配置達(dá)到最佳狀態(tài)。由于土地資源的特殊性，市場結(jié)構(gòu)的不完善，交易費(fèi)用的昂貴，以及“公共物品”的產(chǎn)權(quán)模糊，都會使土地市場產(chǎn)生“失靈”現(xiàn)象。加之我國過去實(shí)行土地行政劃撥制，將經(jīng)濟(jì)活動空間安排的決策權(quán)高度集中，不給土地使用者絲毫的選擇余地，不同城市的土地以及城市內(nèi)不同等級土地的效用和稀缺程度，不通過價(jià)格、地租的差異及其變動來反映，引起區(qū)位成本信號失真，土地沒有按照競租函數(shù)原理與相應(yīng)效益的產(chǎn)業(yè)結(jié)合，城市中心區(qū)的土地被工業(yè)、軍事、學(xué)校、機(jī)關(guān)等單位占據(jù)。所以，在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，應(yīng)發(fā)揮遵循市場規(guī)律的客觀要求，運(yùn)用地價(jià)杠桿引導(dǎo)土地利用合理化。

6.尊重農(nóng)民意愿，保障合法權(quán)益

“增減掛鉤”互動配置選點(diǎn)布局要實(shí)行聽證、論證，充分吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和社會各界意見；實(shí)施過程中涉及農(nóng)用地和建設(shè)用地調(diào)整、互換以及農(nóng)民補(bǔ)償安置的，要實(shí)行公示。要循序漸進(jìn)地推進(jìn)試點(diǎn)，不得違背當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意愿搞大拆大建。要堅(jiān)決防止盲目推進(jìn)試點(diǎn)，搞政績工程、形象工程，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來不必要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。對被拆遷農(nóng)民要足額補(bǔ)償并妥善安置，切實(shí)提高被拆遷農(nóng)民的生活水平，保障其長遠(yuǎn)生計(jì)。要從實(shí)際出發(fā)，使被拆遷農(nóng)民真正享受到“增減掛鉤”帶來的實(shí)惠。