杭州市基本農(nóng)田保護補償?shù)膶嵺`與思考

摘要：基本農(nóng)田對保持糧食生產(chǎn)能力、確保糧食安全、維護社會穩(wěn)定起著重要作用?；巨r(nóng)田保護制度，是國家基本的土地管理制度之一。杭州市自2010起進行了基本農(nóng)田保護補償試點工作，筆者在試點工作基礎(chǔ)上對該項工作進行了思考，提出了推進工作的建議。

關(guān)鍵詞：基本農(nóng)田保護;補償機制;發(fā)展權(quán)

杭州市自2010年起開展了基本農(nóng)田保護補償實踐工作，選擇部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由財政對承擔基本農(nóng)田保護責任且在保護周期內(nèi)不違法占用、不拋荒的農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟組織進行補償。補償方式以現(xiàn)金直補為主，按照每年不低于50元/畝的標準，由各縣（市、區(qū)）結(jié)合本地實際綜合確定，補償資金直撥到戶，或撥付至村集體經(jīng)濟組織，由后者按時補償?shù)綉?。試點工作現(xiàn)已完成，筆者在試點工作基礎(chǔ)上進一步對基本農(nóng)田保護補償工作進行了思考。

一、建立基本農(nóng)田保護補償機制的意義

1.符合當前國家關(guān)于基本農(nóng)田保護的要求。2008年10月6日，國務(wù)院印發(fā)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》：健全耕地保護的經(jīng)濟激勵和制約機制。加大對耕地特別是基本農(nóng)田保護的財政補貼力度，將耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積作為國家確定一般性財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的重要依據(jù)，實行保護責任與財政補貼相掛鉤，充分調(diào)動基層政府保護耕地的積極性。

2.對推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革具有積極作用。建立基本農(nóng)田保護補償機制，是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)思想指導(dǎo)下，創(chuàng)新耕地保護舉措。多渠道籌集資金，加大對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的投入，有利于堅持落實最嚴格的耕地保護制度，有利于加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.進一步推動基本農(nóng)田保護工作的現(xiàn)實需要。由于優(yōu)質(zhì)耕地資源與城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展空間的高度重合，永久性基本農(nóng)田的劃定是對部分土地發(fā)展權(quán)的限制。一方面基本農(nóng)田的耕作者，為保護農(nóng)田付出了大量的心血；另一方面因資源開發(fā)受控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，嚴重制約了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。基于這樣的前提，土地違法違規(guī)行為也隨之產(chǎn)生，且相當比例的違法用地主體是農(nóng)戶和基層組織。建立基本農(nóng)田保護補償機制，是對保護耕地所付出代價的必要回報。

二、建立基本農(nóng)田保護補償機制的困難與障礙

1.對財政實力要求較高

成都市在全國率先開展基本農(nóng)田保護補償工作，獲得了國土資源部的充分肯定。該市對基本農(nóng)田的補貼標準為每年每畝400元（實際到戶360元）。杭州市本輪土地利用總體規(guī)劃中，基本農(nóng)田保護面積為319.13萬畝，按此標準計算，每年需資金12.77億元，這對地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政實力提出了較高要求。

2.對補償面積的調(diào)查和認定有難度

客觀準確的調(diào)查基本農(nóng)田面積是做好補償工作的基礎(chǔ)，但目前各地普遍存在耕地和基本農(nóng)田分解到戶面積不準確的問題。一是國土部門與農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)村耕地面積的統(tǒng)計口徑上不一致；二是農(nóng)民實際承包耕種的土地與承包經(jīng)營權(quán)賬面土地存在折算關(guān)系；三是計稅耕地面積與實際面積不一致。這就產(chǎn)生了估算是以實地面積為準、還是以土地產(chǎn)出面積為準這樣的等等問題。這對計算耕地保護補貼造成了一定的困難，需要在政策和技術(shù)上加以解決，需要審慎、公平對待。

3.對補償方式存在多種意見

一是對補償?shù)膬?nèi)容存在不同意見，部分縣（市）認為采取“現(xiàn)金直補”的方式，使農(nóng)民“看得到、摸得著”，更容易激發(fā)積極性；另一種觀點認為從長遠來看，杭州市已率先建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全民覆蓋”的基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老制度，養(yǎng)老保險補貼方式更有利；第三種觀點認為可以采取發(fā)放“農(nóng)資券”、補助基本農(nóng)田建設(shè)項目等方式，直接用于農(nóng)業(yè)，防止揮霍。二是對 “普惠性補貼”還是“獎勵性補貼”存在爭議，有觀點認為杭州市經(jīng)濟較為發(fā)達、農(nóng)民相對收入較高，“普惠性補貼”在補償標準不是突出高的情況下，不僅不足以激發(fā)農(nóng)民保護耕地的積極性，反而容易造成諸多社會矛盾，還是集中資金搞“以獎代補”，縮小補償范圍，提高補償標準，更容易提高農(nóng)戶和集體保護積極性。

三、建立健全基本農(nóng)田保護補償機制的政策建議

1.樹立基本農(nóng)田保護補償?shù)闹笇?dǎo)原則

(1)堅持突出重點、先易后難的原則。基本農(nóng)田補償涉及面很廣，需要著眼于解決實際問題，重點突破，循序漸進，先易后難；(2)堅持用地多出資多、保護多收益多的原則。用地多的地區(qū)不但要為其利用資源的行為做出付費，還要對承擔基本農(nóng)田保護地區(qū)的發(fā)展權(quán)進行合理補償，對所造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染做出賠償；(3)堅持公平公正、合理認定的原則?？茖W合理地確定基本農(nóng)田保護面積，合法合理地制定補償標準，讓農(nóng)民和基層組織感覺公平公正，減少矛盾的發(fā)生；(4)堅持政府主導(dǎo)、社會參與的原則。建立基本農(nóng)田保護補償機制需要強大的資金實力作支撐?，F(xiàn)階段要堅持政府主導(dǎo)，不斷加大財政投入，今后要積極引導(dǎo)社會各方參與，多渠道、全方位籌措生態(tài)補償資金，拓寬資金來源渠道。

2.研究完善保障措施

(1)切實落實共同責任。各級政府要把建立基本農(nóng)田保護補償機制作為堅守18億畝耕地紅線和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有機組成部分，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，搞好部門之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)，加強對補償資金的使用和管理。(2)充分發(fā)揮社會監(jiān)督和公眾參與作用。提高人民群眾對基本農(nóng)田保護補償?shù)恼J知程度，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。自覺接受監(jiān)督，認真聆聽基層和群眾的意見建議，促進基本農(nóng)田保護補償機制建立決策的科學化、民主化、規(guī)范化。(3)建立補償金退還追償制度，按照權(quán)責利一致的要求，完善制度設(shè)計，加強對基本農(nóng)田保護的執(zhí)法巡查，對基本農(nóng)田保護不力的，通過行政、司法等手段，對基本農(nóng)田保護補償金進行追回。