關(guān)于政府投資項(xiàng)目代建管理的幾點(diǎn)思考

摘要：探討政府投資項(xiàng)目代建管理的現(xiàn)狀，沒(méi)有統(tǒng)一的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而且取費(fèi)不高，通過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)采取多種取費(fèi)方法，完善代建制。并提出一些風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的管理措施。

關(guān)鍵詞：代建制；代建管理費(fèi)；制度；風(fēng)險(xiǎn)；分析

“代建制”是指政府投資項(xiàng)目按照規(guī)定的程序，通過(guò)招投標(biāo)等方式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理單位（即代建單位），代理投資人或建設(shè)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施的組織工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，工程竣工驗(yàn)收后移交給使用單位的管理制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，代建單位提供代建服務(wù)的主要目的是為了獲得合理的回報(bào)，代建單位取得的代建服務(wù)收入，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)補(bǔ)償全部代建業(yè)務(wù)費(fèi)用并有合理利潤(rùn)的要求。目前，國(guó)家的相關(guān)政策還缺乏對(duì)代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)界定，在代建實(shí)踐探索中暴露的代建取費(fèi)的隨意性影響其健康發(fā)展。

一、代建取費(fèi)分析與思考

1.代建取費(fèi)的現(xiàn)有政策規(guī)定

目前國(guó)家性涉及代建管理費(fèi)用的文件只有財(cái)政部出臺(tái)的兩個(gè)規(guī)范性文件：《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》（財(cái)建【2002】394號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建【2004】300號(hào)）。

財(cái)建【2002】394號(hào)文件中主要規(guī)范的是建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位管理費(fèi)。依據(jù)其規(guī)定，建設(shè)單位管理費(fèi)是指建設(shè)單位從項(xiàng)目開(kāi)工之日起至辦理竣工財(cái)務(wù)決算之日止發(fā)生的管理性開(kāi)支。建設(shè)單位管理費(fèi)的開(kāi)支范圍包括：不在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、勞動(dòng)保護(hù)費(fèi)、工具用具使用費(fèi)、固定資產(chǎn)使用費(fèi)（基建用固定資產(chǎn)折舊費(fèi)）、零星購(gòu)置費(fèi)、招募生產(chǎn)工人費(fèi)、技術(shù)圖書(shū)資料費(fèi)、印花稅、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、施工現(xiàn)場(chǎng)津貼、竣工驗(yàn)收費(fèi)和其他管理性開(kāi)支。

考慮到不少建設(shè)項(xiàng)目前期籌建期間管理性開(kāi)支沒(méi)有渠道，財(cái)建【2003】724號(hào)“財(cái)政部關(guān)于解釋《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》執(zhí)行中有關(guān)問(wèn)題的通知”中將建設(shè)單位管理費(fèi)的概念修改為：“建設(shè)單位從籌建之日起至辦理竣工財(cái)務(wù)決算之日止發(fā)生的管理性開(kāi)支”。

依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建【2004】300號(hào)的規(guī)定）：

(1)建設(shè)單位自行確定項(xiàng)目代建單位和政府設(shè)立或授權(quán)產(chǎn)生的代建單位，其代建管理費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)代建內(nèi)容和要求，按不高于基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格核定，并計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本。

(2)政府招標(biāo)產(chǎn)生的項(xiàng)目代建單位，其代建管理費(fèi)標(biāo)底由同級(jí)財(cái)政部門(mén)比照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制，實(shí)際發(fā)生的代建管理費(fèi)計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本。

如果把代建制視為一種項(xiàng)目管理方式，則有必要參考建設(shè)部在2004年11月16日印發(fā)的《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》（建市【2004】200號(hào)）第十一條的規(guī)定：“工程項(xiàng)目管理服務(wù)費(fèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受委托工程項(xiàng)目規(guī)模、范圍、內(nèi)容、深度和復(fù)雜程度等，由業(yè)主方與項(xiàng)目管理企業(yè)在委托項(xiàng)目管理合同中約定。工程項(xiàng)目管理服務(wù)收費(fèi)應(yīng)在工程概算中列支。這樣看來(lái)代建制服務(wù)收費(fèi)實(shí)際上沒(méi)有參考標(biāo)準(zhǔn)，只有通過(guò)政府部門(mén)確定。

2.對(duì)目前建設(shè)單位管理費(fèi)規(guī)定的分析評(píng)價(jià)

(1)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定具有局限性。首先，按照《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理費(fèi)規(guī)定》的要求，建設(shè)單位管理費(fèi)實(shí)行總額控制，分年度據(jù)實(shí)列支：工程概算總額在1000萬(wàn)及其以下的，費(fèi)率為1.5%；1001—5000萬(wàn)元部分，費(fèi)率為1.2%；5001—10000萬(wàn)元部分，費(fèi)率為1%；10001—50000萬(wàn)元部分，費(fèi)率為0.8%；50001—100000萬(wàn)元部分，費(fèi)率為0.5%；1000001—200000萬(wàn)元部分，費(fèi)率為0.2%；200000萬(wàn)元以上部分，費(fèi)率為0.1%。例如：

某建設(shè)項(xiàng)目總概算為10億元人民幣，則建設(shè)單位管理費(fèi)控制數(shù)為：1000×1.5%+（5000-1000）×1.2%+（10000-5000）×1%+（50000-10000）×0.8%+（100000-50000）×0.5%=683（萬(wàn)元）；那么項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)僅占總投資的0.683 %。這樣低的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)很難滿(mǎn)足代建單位實(shí)際管理支出需要的。

(2)財(cái)政部的規(guī)定把項(xiàng)目法人支付的工程部門(mén)管理費(fèi)用與代建單位發(fā)生的代建管理費(fèi)用混為一談。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，代建企業(yè)從事代建業(yè)務(wù)的主要目的是為了獲取合理回報(bào)?？梢?jiàn)，代建管理費(fèi)是代建單位提供代建服務(wù)取得的勞務(wù)收入。從代建管理費(fèi)的構(gòu)成來(lái)看，應(yīng)當(dāng)包括代建和從事代建業(yè)務(wù)發(fā)生的成本費(fèi)用、稅金和合理利潤(rùn)。因此偏低的代建管理費(fèi)無(wú)法正確提現(xiàn)代建企業(yè)提供項(xiàng)目代建服務(wù)的價(jià)值，也不利于代建市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

(3)各級(jí)地方政府規(guī)定也各不一樣。按照《北京市公路項(xiàng)目代建制實(shí)施辦法（試行）》第十三條的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目代建制實(shí)行項(xiàng)目施工圖預(yù)算管理，總投資以批準(zhǔn)的施工圖預(yù)算控制，代建企業(yè)需要承擔(dān)材料價(jià)格變化的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。代建企業(yè)獨(dú)立享有批準(zhǔn)預(yù)算中的建設(shè)單位管理費(fèi)。項(xiàng)目的實(shí)際工程費(fèi)用節(jié)余或超支在批復(fù)預(yù)算的正負(fù)3%（含）以?xún)?nèi)，該節(jié)余或超支由代建單位享有或承擔(dān)。如節(jié)余或超支的金額大于批復(fù)預(yù)算的3%，超過(guò)3%的部分由政府與代建單位按比例享有或承擔(dān)。這意味著，代建企業(yè)通過(guò)提供代建服務(wù)取得的收入由這兩部分構(gòu)成：①批準(zhǔn)概算中的建設(shè)單位管理費(fèi)；②工程節(jié)余。但是，按照《深圳市政府投資公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法（試行）的相關(guān)規(guī)定》，②代建項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目投資包干管理。項(xiàng)目包干額為經(jīng)計(jì)劃部門(mén)審批的初步設(shè)計(jì)概算下浮若干比例，代建單位承擔(dān)投資超支風(fēng)險(xiǎn)；③工程代建管理費(fèi)由代建基本管理費(fèi)和結(jié)余分成兩部分構(gòu)成。因此，代建企業(yè)通過(guò)提供代建服務(wù)能否取得利潤(rùn)，取決于以下兩個(gè)條件：②能否提供有效率的項(xiàng)目管理，在正常履行項(xiàng)目管理職責(zé)的同時(shí)有效控制建設(shè)單位管理費(fèi)支出，以獲取管理費(fèi)降低的效益；③能否通過(guò)主觀(guān)努力，在保證工程質(zhì)量的前提下有效控制和降低建設(shè)成本，以獲取建設(shè)成本降低的效益。

3.對(duì)獲取投資概算結(jié)余規(guī)定的分析評(píng)價(jià)

按照北京、深圳兩個(gè)地方政府出臺(tái)的規(guī)定，代建企業(yè)通過(guò)提供公路代建服務(wù)取得的收入取決于列入項(xiàng)目概算中的建設(shè)單位管理費(fèi)和工程建設(shè)成本的包干結(jié)余分成。顯然，這比國(guó)家的規(guī)定大大進(jìn)了一步。但仍然存在一下局限性：

(1)如果代建企業(yè)保證了工程質(zhì)量，在合同約定的期限內(nèi)完成了代建任務(wù)，建設(shè)成本也控制在合同約定范圍之內(nèi)，但沒(méi)有取得建設(shè)成本的節(jié)約，這意味著代建企業(yè)取得的服務(wù)收入只有在列入項(xiàng)目概預(yù)算中的建設(shè)單位管理費(fèi)。這就低估了代建企業(yè)提供代建服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)值。

(2)衡量工程節(jié)約的依據(jù)不一致。按照北京市的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以批準(zhǔn)的施工圖預(yù)算總額為依據(jù)；按照深圳市的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算下浮一定比例后的金額為依據(jù)。正常情況下，初步設(shè)計(jì)概算和施工圖預(yù)算之間應(yīng)當(dāng)保持概預(yù)算總額基本一致的關(guān)系；但在現(xiàn)行體制下，存在著影響施工圖預(yù)算明顯偏離初步設(shè)計(jì)概算的多種因素。例如本單位代建的四川地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建項(xiàng)目的取費(fèi)實(shí)際情況，代建收費(fèi)分三個(gè)組成部分，基本管理費(fèi)、項(xiàng)目調(diào)整補(bǔ)償金和概算節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)三部分組成。而不是單純的套用《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》中的建設(shè)單位管理費(fèi)。本單位在項(xiàng)目代建過(guò)程中根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整項(xiàng)目規(guī)模，將項(xiàng)目由原先的15個(gè)精簡(jiǎn)到8個(gè)，有效的控制了投資規(guī)模。其余7個(gè)項(xiàng)目所做的前期的勘察，設(shè)計(jì)，招標(biāo)等額外工作也按照代建費(fèi)率減半獲得的收益；在簽訂代建合同時(shí)，特別增加了一條獎(jiǎng)勵(lì)條款，即在保證工程質(zhì)量的前提下，嚴(yán)格控制投資概算，節(jié)約部分，本單位將按節(jié)約比例的30%提取，但是最高不超過(guò)200萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，最終我們代建的每一個(gè)項(xiàng)目都控制在概算之內(nèi)，取得了獎(jiǎng)勵(lì)。在以上案例中，代建管理費(fèi)用被界定為代建企業(yè)提供代建服務(wù)所取得的收入。這些收入劃分為兩部分：①代建基本管理費(fèi)用，反映了列入項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算的建設(shè)單位管理費(fèi)；②前期費(fèi)用調(diào)整補(bǔ)償款；③概算節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)收入，反映了代建企業(yè)提供的代建服務(wù)如果取得了建安成本降低的效益，可以按照合同的約定取得獎(jiǎng)勵(lì)收入。這就意味著代建企業(yè)提供代建服務(wù)取得的建設(shè)成本節(jié)約的效益，應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目法人和代建企業(yè)分享，也可以按照不同的建設(shè)成本節(jié)約區(qū)段采取不同的分成比例。收益分享應(yīng)當(dāng)與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)相統(tǒng)一。

科學(xué)、合理的代建管理費(fèi)應(yīng)當(dāng)能夠保證代建單位在完成代建合同約定的工程質(zhì)量、建設(shè)工期、建設(shè)成本控制等基本任務(wù)的基礎(chǔ)上，補(bǔ)償代建管理費(fèi)用并獲得合理回報(bào)。代建管理費(fèi)用從內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)由兩部分構(gòu)成：(1)基本代建管理費(fèi)用。(2)合理回報(bào)。提供代建服務(wù)應(yīng)當(dāng)獲得合理的正?；貓?bào)，按照這一要求，代建企業(yè)提供的代建服務(wù)如果達(dá)到了合同規(guī)定的基本要求，即工程質(zhì)量、建設(shè)工期以及控制投資概算任務(wù)均達(dá)到了合同規(guī)定的基本要求，代建企業(yè)取得的代建管理費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)能夠補(bǔ)償提供代建服務(wù)發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用并獲得合理的回報(bào)。補(bǔ)償代建企業(yè)提供代建服務(wù)發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)取得的收入，可界定為 “基本代建管理費(fèi)用”，相當(dāng)于按照財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定列入項(xiàng)目概預(yù)算的建設(shè)單位管理費(fèi)。合理回報(bào)。一般意義的合理回報(bào)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為按照經(jīng)營(yíng)者投入資本計(jì)算的合理回報(bào)率。合理回報(bào)率包括無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率和承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)獲得的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償率。與一般意義合理回報(bào)的計(jì)量不同，由于代建企業(yè)在提供代建服務(wù)的同時(shí)，可以從項(xiàng)目法人取得項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金，所以一般不存在投入資本的問(wèn)題；建議可以參照財(cái)政部出臺(tái)的企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的主營(yíng)業(yè)務(wù)利潤(rùn)率指標(biāo)，以基本代建管理費(fèi)用為基數(shù)來(lái)計(jì)算代建企業(yè)應(yīng)當(dāng)取得的合理回報(bào)。從內(nèi)容構(gòu)成上，合理回報(bào)應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目法人按照合同約定支付給代建企業(yè)的工程質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)、建設(shè)工期控制獎(jiǎng)勵(lì)、完成建設(shè)成本降低任務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)等。

三、低效益提供代建服務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

1.低效益提供代建服務(wù)意味著代建企業(yè)提供的代建服務(wù)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，存在工程質(zhì)量不佳、建設(shè)工期拖延、建設(shè)成本超概算等諸多問(wèn)題。按照“收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的原則，代建單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由于低效益提供代建服務(wù)引發(fā)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

代建單位承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式應(yīng)當(dāng)與享有收益的方式相一致，即：如果工程質(zhì)量沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的要求，或者拖延了建設(shè)工期，應(yīng)當(dāng)要求代建企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰；如果建設(shè)成本超過(guò)了代建合同約定的建設(shè)成本，成本超支部分相對(duì)應(yīng)地也應(yīng)當(dāng)采取以下兩種方式承擔(dān)：

(1)所有的建設(shè)成本超支的損失一律歸代建企業(yè)承擔(dān)；

(2)采取一定的比例分成方式由項(xiàng)目法人和代建企業(yè)共但建設(shè)成本超支的損失。

2.采取何種方式享有收益或者承擔(dān)損失，符合政府對(duì)代建市場(chǎng)監(jiān)管的要求。

從政府或者項(xiàng)目法人的主觀(guān)角度分析，受管理體制、管理理念、管理水平、管理手段、市場(chǎng)化意識(shí)等諸方面的影響，代建項(xiàng)目概預(yù)算的編制和審核還無(wú)法完全做到科學(xué)合理；還存在由于各種原因修正或者重大調(diào)整的現(xiàn)象。因此，我們認(rèn)為采取柔性思路來(lái)確定享有收益和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式更符合目前的實(shí)際狀況?？煽紤]在項(xiàng)目概預(yù)算的一定區(qū)間范圍內(nèi)，例如：±5%，由代建企業(yè)享有建設(shè)成本節(jié)約的全部收益，并承擔(dān)建設(shè)成本超支的全部風(fēng)險(xiǎn)；超過(guò)±5%的部分，可考慮區(qū)段確定不同的比例，或者采取相同的比例由項(xiàng)目法人與代建企業(yè)分享收益，或者分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。