保障性住房PPP項(xiàng)目模式探析

摘要：公私營(yíng)合作（Public Private Partnership， PPP）模式，是政府與私人企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的合作形式。文章對(duì)我國(guó)保障房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中引入民間資本的PPP模式進(jìn)行了探討，分析了保障性住房應(yīng)用PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)、組織及合同結(jié)構(gòu)、運(yùn)作流程等相關(guān)內(nèi)容，摸索出適合我國(guó)的保障性住房PPP模式。

關(guān)鍵詞：保障性住房；PPP模式；風(fēng)險(xiǎn)；組織結(jié)構(gòu)；運(yùn)作流程

在2011年1 000萬套保障房全面開工實(shí)施過程中，“錢”與“地”始終困擾參與各方，尤其是資金缺口非常大。對(duì)于未來兩年的保障房建設(shè)任務(wù)，“錢”與“地”兩大困難將會(huì)更加突出，融資模式和開發(fā)/建造商參與模式將可能是兩個(gè)最重要的突破方向。公私營(yíng)合作（Public Private Partnership， PPP）模式的引入，意味著允許私人投資者（或私營(yíng)機(jī)構(gòu)）進(jìn)入保障性住房領(lǐng)域，意味著一種新的投資主體、新的分配理念和新的資源配置方式。目前我國(guó)充足的民間資本和寬松的政策環(huán)境也都為PPP模式在保障性住房建設(shè)中的應(yīng)用提供了前提條件。一方面，私有資金的引入可以有效地解決城市保障性住房建設(shè)資金不足的現(xiàn)實(shí)情況；另一方面，城市住房保障體系的運(yùn)行過程中同時(shí)存在持續(xù)和穩(wěn)定的長(zhǎng)期收益，這也符合私人投資者對(duì)利益穩(wěn)定性和持續(xù)性的追求。

一、 保障性住房PPP模式

保障性住房兼具福利性和經(jīng)濟(jì)性，其需求量大、收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)低，同時(shí)私人部門可以享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠和扶持。因此，鑒于PPP的運(yùn)行方式，其在保障性住房中的應(yīng)用不僅適用于新建項(xiàng)目，還適用于既有項(xiàng)目；不僅適用于建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面，在融資及物業(yè)管理方面也適用。由此，PPP模式在保障性住房中的參與方式包括：新建項(xiàng)目的PPP模式、已有項(xiàng)目的PPP模式及改擴(kuò)建維護(hù)項(xiàng)目的PPP模式。私人部門參與投資的方式有：股權(quán)參與、經(jīng)營(yíng)權(quán)參與、建立公私合營(yíng)公司和私人公司通過特許權(quán)等方式參與項(xiàng)目建設(shè)。

從保障性住房的類型來看，廉租房的收益性明顯低于公共租賃房，降低了私人投資者對(duì)廉租房的投資熱情。但是，這并不能因此全盤否定PPP模式在廉租房領(lǐng)域運(yùn)用的可行性，在已建成的廉租住房運(yùn)營(yíng)管理中采用轉(zhuǎn)移—運(yùn)營(yíng)—補(bǔ)貼—轉(zhuǎn)移的形式還是具備一定可操作性的。公共租賃住房本身給予房地產(chǎn)開發(fā)商3%的利潤(rùn)，使得PPP模式在該領(lǐng)域的的應(yīng)用范圍更為廣泛和可行。

二、 風(fēng)險(xiǎn)分配與轉(zhuǎn)移

政府采購保障性住房的方式有很多，但是不同采購模式下轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)也不同。如表1所示。

隨著私營(yíng)投資者參與項(xiàng)目的不斷深入，風(fēng)險(xiǎn)及所有權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移給私方。其對(duì)公私雙方產(chǎn)生不同的影響：對(duì)政府而言，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)投資者，更有利于風(fēng)險(xiǎn)控制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分擔(dān)；對(duì)私營(yíng)投資者而言，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)意味著較高的投資收益。

三、 保障性住房PPP項(xiàng)目組織及合同結(jié)構(gòu)

保障性住房建設(shè)的PPP模式，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，通過政府與私人投資者的合作實(shí)現(xiàn)參與方的利益。政府部門通過招投標(biāo)等方式與私人投資者（一般由私人投資者組成特殊目的公司SPV）簽訂合同，由私人投資者在合同期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。合同中明確政府的資金投入比例，政府的資金來源包括年度財(cái)政預(yù)算、住房公積金增值收益余額、一定比例的土地出讓金等（政府亦可不投入資金）。另外，政府相關(guān)部門還會(huì)為私人投資者提供貸款擔(dān)保，以使私人投資者能比較順利的獲得貸款。在項(xiàng)目籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各階段，政府相關(guān)部門與私人投資者建立相互協(xié)調(diào)共同決策的機(jī)制，以保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

保障性住房項(xiàng)目PPP模式中涉及的參與方眾多，合同文件量也相當(dāng)大，這是項(xiàng)目各參與方合理分配任務(wù)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、確保項(xiàng)目成功完成的重要因素。保障性住房PPP項(xiàng)目中，根據(jù)合同簽約方不同可以將合同文件分為四類：項(xiàng)目發(fā)起人之間的股東協(xié)議、政府與項(xiàng)目開發(fā)商之間的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、項(xiàng)目公司和承包商或運(yùn)營(yíng)商等之間的履約合同、項(xiàng)目公司與銀行或其他金融機(jī)構(gòu)之間的貸款合同；根據(jù)合同內(nèi)容不同還可以將合同文件分為以下幾類：咨詢、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目實(shí)施合同、股本支持協(xié)議和貸款協(xié)議等融資文件、政府支持信和履約保函等擔(dān)保文件。

四、 保障性住房PPP項(xiàng)目基本運(yùn)作流程

PPP模式和保障性住房結(jié)合的模式多樣性，保障性住房PPP項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)參與方眾多?；具\(yùn)作流程如下文所述：

1. 政府以劃撥形式提供建設(shè)用地，并予以稅費(fèi)減免；私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)融資，并組織建設(shè)；項(xiàng)目建成后，私營(yíng)機(jī)構(gòu)擁有房屋的全部產(chǎn)權(quán)（有限產(chǎn)權(quán)）。

2. 運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，并可以向那些適合條件的被保障人（即住戶）分期出售房屋產(chǎn)權(quán)，即私營(yíng)機(jī)構(gòu)和住戶共有產(chǎn)權(quán)；運(yùn)營(yíng)期末私營(yíng)機(jī)構(gòu)退出時(shí)，若仍有房屋產(chǎn)權(quán)（殘留產(chǎn)權(quán)）未售出，則將其無償移交給政府。

3. 后運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，并可以將殘留產(chǎn)權(quán)繼續(xù)分期出售給那些適合條件購買的住戶，即政府和住戶共有產(chǎn)權(quán)。

4. 獲得房屋全部產(chǎn)權(quán)滿一定年限后，住戶可以市場(chǎng)價(jià)格將房屋出售，但必須向政府支付一定比例的差價(jià)，即上市繳納收益。

綜上所述，本文研究的保障性住房PPP模式運(yùn)作具有如下特點(diǎn)：

1. 私人投資者的參與更深入。現(xiàn)階段保障性住房建設(shè)中已經(jīng)滲透著PPP的理念，比如經(jīng)濟(jì)適用住房的搭配建設(shè)。然而，在我國(guó)現(xiàn)有的住房保障背景下——龐大的保障群體、緊缺的政府財(cái)政支持資金，私人投資者應(yīng)有更深入的參與以應(yīng)對(duì)上述困難。不僅是建設(shè)階段，私人投資者更應(yīng)該涉入到融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等階段，充分利用其融資、管理和技術(shù)能力，為保障性住房供給提供有力的支撐。

2. 以特許權(quán)為合作前提。政府通過將項(xiàng)目一定時(shí)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給私人投資者，使民間資本能獲得必要的投資收益，而政府也解決了保障性住房建設(shè)資金不足的問題，從而實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的目的?？紤]到保障性住房的低收益性、私人投資者可以接受的投資回收期，在設(shè)置的特許期內(nèi)難以保證投資回收及收益，因此，政府的讓利和補(bǔ)助將是實(shí)現(xiàn)合作的必要手段。

3. 不特指某種PPP模式。PPP模式本身包含多種運(yùn)行方式，但實(shí)質(zhì)上是通過契約約束機(jī)制，私人部門提供公共服務(wù)的生產(chǎn)，公共部門（或政府）向私人部門付費(fèi)作為對(duì)其生產(chǎn)成本的補(bǔ)償和收益回報(bào)。根據(jù)不同類型保障性住房的不同運(yùn)行方式，可以靈活選用PPP模式。

4. 產(chǎn)權(quán)共有。引入PPP模式基本出發(fā)點(diǎn)是解決資金瓶頸問題、提高供給效率、實(shí)現(xiàn)分配公平。除了解決資金問題，PPP模式的引入應(yīng)在以下兩方面實(shí)現(xiàn)突破：一方面滿足政府?dāng)U大保障面的需求，另一方面實(shí)現(xiàn)中低收入家庭擁有自己的住房。限于保障對(duì)象的住房支付能力，其在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)住房產(chǎn)權(quán)的分期購買分別形成了私營(yíng)機(jī)構(gòu)和住戶共有產(chǎn)權(quán)以及政府和住戶共有產(chǎn)權(quán)。同時(shí)PPP模式下的公私合作本身就是一種混合產(chǎn)權(quán)，這進(jìn)一步增加了產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性。

五、 保障性住房PPP項(xiàng)目主要參與各方

保障性住房PPP項(xiàng)目的主要參與方是政府和私營(yíng)投資者，此外還包括租戶、項(xiàng)目公司、承包商、貸款銀行等。

1. 政府。政府是PPP項(xiàng)目的最終擁有者。其主要的職責(zé)包括：制定和發(fā)布PPP項(xiàng)目的政策與規(guī)范；明確PPP項(xiàng)目運(yùn)作程序以及項(xiàng)目選擇；授予特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；接受項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期滿時(shí)移交的項(xiàng)目。

2. 項(xiàng)目發(fā)起人。項(xiàng)目發(fā)起人一般為項(xiàng)目公司的投資者和股東，即項(xiàng)目的實(shí)際投資者和主要承辦者。在保障性住房PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目發(fā)起人以股東身份根據(jù)項(xiàng)目股東協(xié)議規(guī)定投入項(xiàng)目資本金，并在運(yùn)營(yíng)期時(shí)根據(jù)出資比例進(jìn)行利潤(rùn)分配。此外，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中簽訂專門的備用金條款，規(guī)定資金不足時(shí)由項(xiàng)目股東先行墊付不足資金，避免項(xiàng)目工期延誤或中途停工。

3. 住戶。保障性住房PPP項(xiàng)目是主要針對(duì)在一定時(shí)期內(nèi)無力購買商品房的群體的產(chǎn)品，其住戶具有特定性，一般從三個(gè)方面進(jìn)行界定：住房面積、收入標(biāo)準(zhǔn)和戶籍。住房面積和收入標(biāo)準(zhǔn)目前各地設(shè)定的略有差異。戶籍方面，一般是限定在具有一定居住年限的戶籍人口范圍內(nèi)。一些城市則將新就業(yè)人員和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員也納入到保障范圍，戶籍壁壘有所松動(dòng)。

4. 項(xiàng)目公司。保障性住房PPP項(xiàng)目的法人主體和實(shí)施主體，根據(jù)政府部門的保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提供合格的保障性住房；通過招投標(biāo)方式選擇設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)營(yíng)單位，確保保障性住房項(xiàng)目順利完成；與政府部門建立統(tǒng)一的目標(biāo)并相互合作，在項(xiàng)目變更時(shí)以住戶的利益為出發(fā)點(diǎn)；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間收取租金和管理費(fèi)用，通過上繳稅金、償還貸款和向股東分配利潤(rùn)等方式與政府部門合理分配項(xiàng)目回收資金；在特許期末按照特許期協(xié)議中規(guī)定的方式，政府部門接受保障性住房項(xiàng)目，或者項(xiàng)目公司按照合同規(guī)定繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。

5. 金融機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目的金融機(jī)構(gòu)是指項(xiàng)目融資過程中為項(xiàng)目提供資金的商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，例如信托公司。它可以是一家或幾家商業(yè)銀行，也可以是由幾十家銀行組成的銀團(tuán)。銀行參與項(xiàng)目貸款的數(shù)目主要根據(jù)貸款規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)因素決定。

6. 承包商。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，總承包商通常以項(xiàng)目發(fā)起人身份，牽頭PPP項(xiàng)目，以股東身份直接參與設(shè)計(jì)與施工，并享受項(xiàng)目收益。如果總承包是以項(xiàng)目第三方角色參與項(xiàng)目建設(shè)，則項(xiàng)目公司則可以通過招投標(biāo)方式選擇進(jìn)行選擇承包商

7. 運(yùn)營(yíng)商。在項(xiàng)目竣工時(shí)，運(yùn)營(yíng)商和項(xiàng)目管理公司簽訂委托代理合同。為了更好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)分包給專業(yè)的運(yùn)營(yíng)商。根據(jù)談判簽訂相關(guān)合同條款，運(yùn)營(yíng)商通常會(huì)承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的維護(hù)和管理，甚至市場(chǎng)需求不足等運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

8. 管理公司。管理公司是在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，為政府部門的代理機(jī)構(gòu)，針對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)和租戶的獨(dú)立管理公司，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)期末和運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的保障性住房產(chǎn)權(quán)管理，主要針對(duì)保障房產(chǎn)權(quán)的出讓、變更或轉(zhuǎn)讓進(jìn)行統(tǒng)一管理。

六、 結(jié)束語

我國(guó)保障性住房建設(shè)正處于最火熱的階段，但是資金的壓力和資源的短缺，以及后期運(yùn)行的忽視，使得保障性住房在未來五年中有可能面臨巨大的挑戰(zhàn)。論文通過分析，認(rèn)為PPP模式不僅僅能夠幫助政府在保障性住房的建設(shè)中吸納更多的社會(huì)資本，通過合理的模式設(shè)計(jì)，更可以幫助政府更好地管理保障性住房，為保障性住房建設(shè)和運(yùn)行提供有力的保障。

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基金項(xiàng)目：教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“基于價(jià)值鏈產(chǎn)品的保障性住房建設(shè)PPP模式應(yīng)用研究”（項(xiàng)目號(hào)：09YJCZH014）；國(guó)家自然科學(xué)基金青年基金項(xiàng)目“基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)與監(jiān)控方法研究”（ 項(xiàng)目號(hào)：71001027）。

作者簡(jiǎn)介：鄧小鵬，東南大學(xué)土木學(xué)院建設(shè)與房地產(chǎn)系副教授，博士；袁競(jìng)峰，東南大學(xué)土木學(xué)院建設(shè)與房地產(chǎn)系講師，博士；李德智，東南大學(xué)土木學(xué)院建設(shè)與房地產(chǎn)系副教授，博士。

收稿日期：2012-10-25。