中國古代考官機制的嬗變及其當(dāng)代價值

為官總是要講究政績。考核在中國古代也稱為考課、考績、考?；蚩脊?，其含義就是國家依照所頒布的法令和行政計劃，在一定的年限內(nèi)，對各級官吏進行考核，并依其不同表現(xiàn)，區(qū)別不同等級，予以升降賞罰。因此考課不僅是國家對官吏實施獎懲、升降和發(fā)俸祿的主要依據(jù)，也是激勵官吏奮發(fā)向上的有效措施，是提高國家機關(guān)行政效率的杠桿，是我國古代整頓、改善吏治，懲惡揚善的一項重要措施，與各朝政治以致盛衰興亡都有著直接關(guān)系。

據(jù)史籍記載，在中國古代，黃帝時設(shè)置了百官，堯、舜時就有了考課制度。據(jù)《尚書·舜典》記載，舜提出了“三載考績，三考，黜陟幽明，庶績咸熙”的考核制度。

商代中期就已經(jīng)形成了一套完整的官制。商朝的職官就任以后，就要進行考績，一般三年一次，主要從政務(wù)、管理、法紀(jì)三個方面著手，對在任職官的從政能力、行政水平進行鑒定，并在考績的過程中發(fā)現(xiàn)人才，破格錄用。對在任官員的違法犯罪行為，商朝設(shè)立了刑獄官，制定官刑給予懲戒。

進入西周以后，在官吏考核方面實行天子巡狩、諸侯述職和大比三項制度。西周的考核主要是以“八法治官府”、“六計課群吏”?！吨芏Y》中明確記載了西周考核和檢查各級機構(gòu)和部門的措施：八法是對組織機構(gòu)的考核，六計是對政府官員的考察。

春秋戰(zhàn)國時期隨著社會經(jīng)濟制度的變革，官吏考核制度也不斷完善，強調(diào)以實際政績對官吏進行考核，并以此作為賞懲的依據(jù)。春秋時期對官吏的考核制度大致可分為年終“會政致事”和“三年大比”兩種?？己说膬?nèi)容，主要是“平教治，正政事，考夫屋，及其眾寡、六畜、兵器”。戰(zhàn)國時期對官吏的考核制度已較為完整，以便提高行政效率和作為官吏升遷的依據(jù)。

到了戰(zhàn)國后期，以秦為代表的考課制度開始出現(xiàn)，主要有“上計制度”、“法官法吏制度”和《為吏之道》?！吧嫌嬛贫取笔菄彝ㄟ^預(yù)、決算的方式來考核地方官吏，以此控制地方行政?！胺ü僦卫糁贫取敝荚谑埂袄舨桓曳欠ㄓ雒瘛?、使“民不敢犯法”。上述規(guī)定，反映了秦對官吏的考核制度是相當(dāng)完備的，通過考核，加強了不同職務(wù)的官吏崗位責(zé)任制，檢驗了官吏的工作能力，對不稱職的庸官能夠及時淘汰，從而保證了行政管理效能的提高。

漢承秦制，秦之后的西漢和東漢王朝，不僅繼承了秦王朝初創(chuàng)的考核制度，而且根據(jù)這一制度在許多方面加以改革、完善，使之發(fā)展并趨于定型。西漢時期對官吏的考課，主要有“上計制度”、“監(jiān)察制度”和“選舉考課合二而一”的“仕進制度”。三者相結(jié)合為一個整體，維系著當(dāng)時的官僚體系，而且還有比較固定的程序規(guī)則和機構(gòu)。

魏晉時期由于戰(zhàn)亂頻繁，正常的考課無法進行，于是改由皇帝不定期地下詔考課百司。東晉南北朝，考課與任期相結(jié)合，以三年為小滿、六年為秩滿。其中考核卓有成效的要數(shù)北魏。北魏孝文帝改革后，整頓吏治是一項重要內(nèi)容。北周則以“清身心、敦教化、盡地利、擢賢民、恤獄訟、均賦役”六條為考核內(nèi)容?？梢?，這一時期已開始對官吏進行多角度的考核。

到了唐代，政治制度較前朝日臻完善。伴隨著科舉制的形成，官吏的考核制度也有了很大發(fā)展，日趨成型，各項程序和技術(shù)指標(biāo)更加嚴(yán)密和健全完備。其標(biāo)志和內(nèi)容主要體現(xiàn)在考核機構(gòu)的確立、考核標(biāo)準(zhǔn)相對精確化、考核方式的程序化及統(tǒng)治集團對考核黜陟的自如運用和靈活掌握。唐朝官吏系統(tǒng)考評體制的完善性，為古代中國之首。

宋代很重視考核官吏，考核標(biāo)準(zhǔn)基本上沿用唐的“四善”和“二十七最”，但在機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配上都有所變化。較能體現(xiàn)宋朝官吏考課制度特點的，一為考課法，二為磨勘法。由于宋代的官吏晉升基本上靠論資排輩，導(dǎo)致官員大多因循守舊，不求有功但求無過，這是造成宋代“冗官”的原因之一。

在元代，所有政府官吏的考滿時限和升遷出職路線等管理，都由中央政府作出統(tǒng)一規(guī)定，這在中國古代政治史上尚屬首次，表明中國官吏考核制度又向前推進一步。

明洪武年間，制定了百官考核之法，共分為考滿與考察兩種，二者相輔相成，均由吏部與都察院共同負(fù)責(zé)，亦以八法衡量。處罰分為致仕、降調(diào)、閑住、為民四等。明初，考課制度得以較認(rèn)真嚴(yán)格的進行。但明中葉以后，考課制度逐漸流于形式，百弊叢生。

清朝基本上沿襲明朝考核制度，進一步簡化為京察、大計兩項?？己藘?nèi)容標(biāo)準(zhǔn)為“四格”、“八法”。所謂“四格”，即守、政、才、年。所謂“八法”，系指貪、酷、罷軟無力、不謹(jǐn)、年老、有疾、浮躁，才力不及八者，與明制同。但官場上的腐敗形勢逐漸積重難返，縱使考核制度如何完善嚴(yán)密也不能挽救清王朝走向衰敗。

中國古代統(tǒng)治者對考課內(nèi)容的確定十分重視，在整個中國古代官吏考核史上，歷代王朝都十分注重將德與績兩者結(jié)合起來綜合考核?？己藘?nèi)容既注意全面性，又突出重點；既考察顯性的經(jīng)濟和社會指標(biāo)，也注重對官吏道德才能的評判。古代的考核實踐始終建立在德績結(jié)合的功績制基礎(chǔ)上，自宋以后將資歷考核補充進來，最終形成了以德績?yōu)橹?、年資補充的考核特點。借古鑒今，我們在改革領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價制度時，應(yīng)改變過去過分強調(diào)GDP的做法，不僅要看經(jīng)濟指標(biāo)，更要看社會效益指標(biāo)，注重社會的可持續(xù)發(fā)展和對領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)及潛力的考核。

古代的考課機關(guān)又稱考功院或考課院。它起于西周，至唐逐漸建立專司機構(gòu)，并實行責(zé)守責(zé)任制，至明清，考課的機構(gòu)及職責(zé)已經(jīng)基本實現(xiàn)法律化，是有效進行官吏考核工作的組織保證。當(dāng)前我國的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價也必須設(shè)置專門權(quán)威的考核機構(gòu)，加強領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價的制度建設(shè)，否則，考核會流于形式，勞而無功。

我國古代考核官吏的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容還有一個顯著特點是根據(jù)官吏不同的職務(wù)和不同的職事采用不同的考核體系，這體現(xiàn)了分類管理的思想。除按職務(wù)分工外，對所有的官吏還有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就是所謂清正、治行、勤謹(jǐn)、廉能等對官吏的基本要求。而我國現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制卻在一定程度上忽視了領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作內(nèi)容、個人能力等的差異，沒有對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的不同職務(wù)和工作性質(zhì)進行科學(xué)的分析，沒有制定出明確的職位說明書，評價缺乏層次性，考核內(nèi)容未分類別。

同時，古代官吏考核實踐中所暴露出的缺陷也值得我們警醒。例如，只唯上、不唯實，導(dǎo)致官僚作風(fēng)；考核指標(biāo)雖然全面但所占比重不合理等。這在一定程度上成為阻止我國封建社會后期繼續(xù)發(fā)展的桎梏。但是，大凡對官吏的考核，無論其效果如何，目的都大同小異，必然是管理隊伍的優(yōu)化、廉政、高效，即便是這些制度、方法的消極因素也可以作為反面教訓(xùn)引起我們對歷史的反思，吸取教訓(xùn)，為我們今天的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的建立和完善提供借鑒。