新時(shí)期水利發(fā)展方向探索

走過21世紀(jì)的第一個(gè)十年，我國(guó)水利事業(yè)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，三峽等大型水利工程捷報(bào)頻傳，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)飲用水系統(tǒng)逐步完善。水利事業(yè)不僅使一些能源、資源問題有了進(jìn)展，而且事關(guān)社會(huì)、民生等諸多方面。想要在未來把握住水利事業(yè)的脈搏，掌握水利事業(yè)的潮流，就必須對(duì)新時(shí)期我國(guó)水利的發(fā)展方向加以探索。

與其他行業(yè)發(fā)展類似，水利事業(yè)的發(fā)展也離不開兩大導(dǎo)向，一是政策，二是社會(huì)需求。從政策角度來說，無論是2011年的中央一號(hào)文件，還是水利發(fā)展十二五規(guī)劃，對(duì)我國(guó)未來水利發(fā)展的決心與方向都有了很好的體現(xiàn)；從社會(huì)需求角度來說，我國(guó)電力系統(tǒng)水電比重偏低，近些年西南地區(qū)大面積、長(zhǎng)時(shí)間的旱災(zāi)，以及7月21日的北京大雨都引發(fā)了令人深思的問題，這些都體現(xiàn)了水利事業(yè)現(xiàn)階段發(fā)展中的不足。

政策導(dǎo)向

隨著2011年中央一號(hào)文件的發(fā)布，水利再一次成為熱點(diǎn)話題，這是在黨的重要文件中，第一次將水利發(fā)展提升到關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度。2012年，水利發(fā)展十二五規(guī)劃出臺(tái)，這一規(guī)劃詳細(xì)地點(diǎn)出了未來五年我國(guó)水利發(fā)展的任務(wù)和過程。筆者認(rèn)為，想要正確地對(duì)水利事業(yè)發(fā)展方向進(jìn)行探索，就必須對(duì)這兩大文件加以分析。

首先來看2011年中央一號(hào)文件，這份文件的出臺(tái)對(duì)于我國(guó)水利發(fā)展可以說是具有劃時(shí)代的意義，原因有以下幾點(diǎn)：1.這份文件將水利發(fā)展的意義提升到了新的高度，文件指出我國(guó)水利不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全，這充分體現(xiàn)了水利的重要性和國(guó)家發(fā)展水利的決心。2.文件提出了我國(guó)水利新時(shí)期發(fā)展的指導(dǎo)原則，即堅(jiān)持民生優(yōu)先，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，堅(jiān)持人水和諧，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，這為水利發(fā)展提供了根本依據(jù)。3.提出了包括農(nóng)田水利、水利基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)建設(shè)對(duì)象，為各級(jí)政府指明了方向。4.不僅提出將在未來10年投入4萬億元巨額資金，而且提出了一些增加水利投資的措施，旨在擴(kuò)展水利發(fā)展資金來源，形成水利發(fā)展的長(zhǎng)期化、常態(tài)化。5.加快管理制度與發(fā)展體制探索與改革，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度并不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機(jī)制，這是我國(guó)水利發(fā)展進(jìn)一步現(xiàn)代化的體現(xiàn)。

如果說一號(hào)文件是未來一段時(shí)間我國(guó)水利發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，那么《水利發(fā)展規(guī)劃（2011—2015 年）》（以下稱《規(guī)劃》）則是對(duì)一號(hào)文件的進(jìn)一步細(xì)化和深入，同時(shí)提出了短期內(nèi)的階段性目標(biāo)?！兑?guī)劃》秉承了一號(hào)文件的指導(dǎo)思想和基本原則，著眼于未來五年我國(guó)水利事業(yè)的發(fā)展與完善，提出了一大批亟待解決的問題?！兑?guī)劃》中指出了十二五期間水利發(fā)展的五大主要目標(biāo)，即防洪減災(zāi)、水資源保障、水資源節(jié)約與保護(hù)、水土保持與河湖生態(tài)恢復(fù)、水利改革與管理，并將我國(guó)劃分為華北、東北、華中、西南、西北、東南沿海多個(gè)地區(qū)進(jìn)行分別布局，提高了水利發(fā)展的針對(duì)性。文件將未來發(fā)展任務(wù)主要集中在水利工程建設(shè)與水利改革和管理兩大部分，農(nóng)業(yè)水利建設(shè)、城鄉(xiāng)供水、水利發(fā)展體制改革和水利監(jiān)管制度都是規(guī)劃中的重點(diǎn)內(nèi)容。

通過分析2011年中央一號(hào)文件和《規(guī)劃》的內(nèi)容與精神，可以對(duì)我國(guó)未來一段時(shí)間的水利發(fā)展方向有一個(gè)總體把握。從大的方面講，我國(guó)未來水利發(fā)展主要是兩大方向，即水利建設(shè)和制度健全。水利建設(shè)方面的重點(diǎn)在于“保障”二字，即保障農(nóng)業(yè)用水，建設(shè)農(nóng)田水利，保證國(guó)家糧食安全；保障防洪安全，大力加強(qiáng)防洪建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)；保障城鄉(xiāng)供水能力，保證老百姓的生活質(zhì)量；保障生態(tài)安全，保護(hù)水資源的可持續(xù)發(fā)展。制度健全則主要是體制探索和嚴(yán)格管理，體制探索在于尋找水利發(fā)展的最優(yōu)模式，力爭(zhēng)在廣開財(cái)路的同時(shí)，讓資金切實(shí)有效地發(fā)揮作用；嚴(yán)格管理則是在于對(duì)三條紅線的嚴(yán)格遵守，即水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線。

具體來說，我國(guó)水利發(fā)展的方向很可能集中在農(nóng)業(yè)水利、城鄉(xiāng)用水保障、洪澇治理、水利投資改革和水價(jià)改革上。首先，我國(guó)近年來對(duì)于三農(nóng)問題特別重視，基于這一原則，發(fā)展農(nóng)田水利就成了必然的開發(fā)重點(diǎn)，這在2011年一號(hào)文件和《規(guī)劃》中均得到了體現(xiàn)。其次，黨和政府明確提出要把民生放在第一位，提高城鄉(xiāng)用水保障正是對(duì)這一原則的體現(xiàn)。同時(shí)，進(jìn)入新時(shí)期以來，我國(guó)洪澇災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，特別是城市內(nèi)澇問題日益突出，這與我國(guó)水利建設(shè)的良好勢(shì)頭形成了鮮明對(duì)比，是必須解決的問題。在體制改革方面，對(duì)水利投資來源的改革是一個(gè)熱點(diǎn)，首先是國(guó)家?？钔度爰哟?，其次是10％的土地出讓金收益化為水利發(fā)展之用。此外，兩份文件都提出要加大吸引社會(huì)民間資本投入水利建設(shè)，這對(duì)于水利發(fā)展的靈活性將起到一定作用。最后是水價(jià)改革，這與老百姓生活息息相關(guān)，這次國(guó)家決心推進(jìn)體積水價(jià)改革，不僅有利于促進(jìn)節(jié)約用水，而且將會(huì)對(duì)減輕低收入群體負(fù)擔(dān)產(chǎn)生良性影響。

社會(huì)需求

除了政策上的導(dǎo)向外，社會(huì)需求也是影響水利發(fā)展方向的重要力量。以下就近些年的幾個(gè)熱點(diǎn)問題加以分析，研究社會(huì)對(duì)于水利發(fā)展的需求。

1．“7.21”北京大雨

2012年7月21日，北京城遭遇今年以來最大降雨，總體達(dá)到特大暴雨級(jí)別。一天之內(nèi)，北京市氣象臺(tái)連發(fā)五個(gè)預(yù)警，暴雨級(jí)別最高上升到橙色。截至7月22日2時(shí)，全市平均降雨量164毫米，為61年以來最大。其中，最大降雨點(diǎn)房山區(qū)河北鎮(zhèn)達(dá)到460毫米。暴雨引發(fā)房山地區(qū)山洪暴發(fā)，拒馬河上游洪峰下泄。截至22日17時(shí)，暴雨洪澇災(zāi)害造成房山、通州、石景山等11區(qū)（縣）12.4萬人受災(zāi)，4.3萬人緊急轉(zhuǎn)移安置。全市受災(zāi)人口190萬人，其中房山區(qū)80萬人。據(jù)報(bào)道，北京“7·21”特大自然災(zāi)害共造成77人遇難。

近幾年，我國(guó)城市諸如此類的內(nèi)澇問題凸顯，特別是在一些人口密集的大城市，由暴雨引發(fā)的人民生命財(cái)產(chǎn)損失接連發(fā)生。2011年～2012年，武漢、南京等城市接連出現(xiàn)“看海”新聞，此次首都又出現(xiàn)了如此嚴(yán)重的澇災(zāi)，這一系列問題引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。毫無疑問，克服城市內(nèi)澇問題，發(fā)展城市水利已經(jīng)成為一項(xiàng)刻不容緩的社會(huì)需求，應(yīng)在水利發(fā)展中得到重視。

2．西南干旱

2010年中國(guó)西南五省（區(qū)）市云南、貴州、廣西、四川及重慶遭遇百年一遇的特大旱災(zāi)。為緩解西南干旱，共累計(jì)投入抗旱資金41.1億元，投入勞力2526萬人，投入抗旱機(jī)動(dòng)設(shè)備114萬臺(tái)套、運(yùn)水車38萬輛次，保障了當(dāng)時(shí)1939萬因干旱飲水困難群眾的基本生活用水。

在此次大旱中，水利設(shè)施建設(shè)不足問題尤其顯著。例如貴州并不缺水，由于自然條件和投入不足等歷史原因，貴州省已建成的17893處蓄水工程中，中型水庫僅34座，99.9%都是小型水庫，總蓄水量不到20億立方米。又如，云南小型水庫幾乎沒有進(jìn)行過修繕。西南地區(qū)是我國(guó)水電蘊(yùn)藏量最豐富的地區(qū)，其水利資源一直是我國(guó)的重要戰(zhàn)略資源。但是，西南地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不足，對(duì)于干旱天氣的應(yīng)對(duì)能力缺失，而且西南地區(qū)在此次大旱中暴露出的問題同樣存在于我國(guó)很多地區(qū)。所以，加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將成為水利未來發(fā)展的一大任務(wù)。

3.洮水水庫與BOT

洮水水庫工程是湖南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十五”計(jì)劃重點(diǎn)水利項(xiàng)目，同時(shí)也是我國(guó)首座BOT水利工程項(xiàng)目。該工程位于湘江水系洣水一級(jí)支流沔水下游，是一座以防洪發(fā)電為主，兼顧灌溉、養(yǎng)殖、旅游的水利樞紐工程。在籌建過程中，湖南株洲市茶陵縣委托國(guó)信招標(biāo)有限責(zé)任公司對(duì)洮水水庫工程項(xiàng)目法人進(jìn)行BOT招投標(biāo)。

BOT，是指政府通過契約授予私營(yíng)企業(yè)（包括外國(guó)企業(yè)）一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)；特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。這一項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式之前廣泛應(yīng)用于國(guó)內(nèi)外的眾多建設(shè)項(xiàng)目，而洮水水庫工程則是首次將BOT引入了水利建設(shè)中來，這無疑對(duì)于水利投融資體制和建設(shè)管理體制改革是有益處的，而新的投融資方式的引入將有助于我國(guó)水利體制的完善。

（作者單位：河海大學(xué)）