建立統(tǒng)一的全程追溯體系 完善食品安全監(jiān)管機(jī)制

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)食品安全事件不斷發(fā)生，食品安全已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，全面暴露了目前我國(guó)食品質(zhì)量安全管理存在的諸多問(wèn)題和隱患。采取有效措施，減少甚至杜絕食品安全事件的發(fā)生是當(dāng)務(wù)之急，國(guó)務(wù)院為此下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定，明確指出當(dāng)前和今后一段時(shí)期的工作重點(diǎn)是進(jìn)一步健全食品安全監(jiān)管體系，加大食品安全監(jiān)管力度，落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主體責(zé)任，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管能力和技術(shù)支撐體系建設(shè)。筆者認(rèn)為，從食品原料生產(chǎn)為源頭入手建立統(tǒng)一的追溯體系，完善食品安全監(jiān)管機(jī)制，是保證食品安全的治本之策。

一、我國(guó)食品安全監(jiān)管體系現(xiàn)狀

（一）食品安全保障體系初步建成

近年來(lái)，我國(guó)先后制定了多個(gè)保障食品質(zhì)量安全的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系。頒布了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《動(dòng)物防疫法》《食品安全法》《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《食品安全法實(shí)施條例》《種畜禽管理?xiàng)l例》《生豬屠宰管理?xiàng)l例》和《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)了食品業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施工作。食品安全標(biāo)準(zhǔn)工作成效明顯，基本建立了以食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為核心，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，現(xiàn)有食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)近1900項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)1200余項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)3100余項(xiàng)。

（二）部門(mén)分工負(fù)責(zé)，監(jiān)管力度加大

各相關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，近年來(lái)均加大了對(duì)食品安全的監(jiān)管力度。農(nóng)牧部門(mén)主管原料生產(chǎn)，注重從生產(chǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)種質(zhì)資源、投入品、添加劑使用的監(jiān)管，提高了食品原料的質(zhì)量；商務(wù)部門(mén)主管流通貿(mào)易，注重從加工環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境、人員、設(shè)備和產(chǎn)品檢測(cè)的監(jiān)管，使得投放市場(chǎng)的食品質(zhì)量不斷提高；衛(wèi)生和食品藥品監(jiān)管部門(mén)主管對(duì)餐飲行業(yè)的從業(yè)人員、衛(wèi)生環(huán)境、原材料、調(diào)味料等的監(jiān)管，使群體食物中毒事件明顯減少；工商部門(mén)主管對(duì)食品進(jìn)入市場(chǎng)的監(jiān)管，初步實(shí)行了原初深加工食品的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)主管對(duì)上市銷(xiāo)售的食品的檢測(cè)，增加了檢測(cè)頻率，加大了不合格食品的處罰力度；公安部門(mén)加大了對(duì)食品安全違法案件的打擊和查處力度，有效震懾了不法犯罪分子。

（三）大型食品加工企業(yè)質(zhì)量管理體系不斷完善

隨著我國(guó)對(duì)高質(zhì)量食品需求量的增長(zhǎng)和與世界其他國(guó)家食品貿(mào)易的擴(kuò)大，食品進(jìn)入市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)和門(mén)檻不斷更新。大型食品加工企業(yè)為與國(guó)際接軌普遍自覺(jué)建立了良好的操作規(guī)范（GMP）、標(biāo)準(zhǔn)的操作規(guī)范（SOP）和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范（SSOP），推行了控制食品安全的HACCP（危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)）管理體系，并且大多通過(guò)了ISO9000質(zhì)量管理體系認(rèn)證，使得產(chǎn)品質(zhì)量有了很大提高。

二、我國(guó)食品質(zhì)量安全管理存在的問(wèn)題

（一）標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，已頒標(biāo)準(zhǔn)未得到有效落實(shí)

國(guó)內(nèi)現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在的突出問(wèn)題：一是標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)既有交叉重復(fù)又有脫節(jié)，標(biāo)準(zhǔn)間的銜接協(xié)調(diào)程度不高。二是個(gè)別重要標(biāo)準(zhǔn)或者重要指標(biāo)缺失，不能滿足食品安全監(jiān)管需求。三是標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性和合理性不高。總體上為標(biāo)齡長(zhǎng)、通用性不強(qiáng)，部分標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)欠缺風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估依據(jù)，不能適應(yīng)食品安全監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展需要。四是具有“中國(guó)特色”的偽劣食品沒(méi)有相關(guān)的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。如“病害肉”、“地溝油”等非食用產(chǎn)品尚無(wú)判定標(biāo)準(zhǔn)。五是標(biāo)準(zhǔn)宣傳、培訓(xùn)和貫徹執(zhí)行力度有待加強(qiáng)。

（二）生產(chǎn)者群體素質(zhì)不高，方式落后，法制意識(shí)淡薄

食品生產(chǎn)者法律意識(shí)淡薄，技術(shù)能力缺乏，設(shè)施設(shè)備落后，造成了不良后果。具體表現(xiàn)在：生產(chǎn)過(guò)程不規(guī)范，加工人員衛(wèi)生、身體條件不合格進(jìn)一步造成污染；儲(chǔ)運(yùn)設(shè)備簡(jiǎn)單落后，造成產(chǎn)品在儲(chǔ)運(yùn)過(guò)程中被污染；摻雜使假現(xiàn)象突出，在產(chǎn)品中添加違禁品以增加保鮮時(shí)間等。

（三）監(jiān)管部門(mén)眾多，管理體制效率低下

我國(guó)食品質(zhì)量安全管理涉及的部門(mén)多， 據(jù)統(tǒng)計(jì)多達(dá)13個(gè)部門(mén)。從部門(mén)職責(zé)分工來(lái)看，各部門(mén)之間或相互職能重疊，或相互缺乏銜接，或相互法規(guī)錯(cuò)位，是一種政出多門(mén)、效率低下的管理體制，也是官方監(jiān)管執(zhí)法能力不力的根源所在。

（四）食品來(lái)源與流向未實(shí)行有效追溯

在食品安全領(lǐng)域，追溯的定義是：通過(guò)記錄的標(biāo)識(shí)對(duì)具體實(shí)體的歷史、應(yīng)用或位置進(jìn)行追溯的能力。發(fā)達(dá)國(guó)家早就利用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)，嚴(yán)格采用全程追溯體系，環(huán)環(huán)把關(guān)，通過(guò)信息的電子傳輸、集中管理、系統(tǒng)互聯(lián)，實(shí)行全過(guò)程質(zhì)量監(jiān)管。我國(guó)則沒(méi)有統(tǒng)一的全過(guò)程監(jiān)管。比如：農(nóng)業(yè)部已推行的牲畜標(biāo)識(shí)，要求對(duì)存欄的豬、牛、羊等家畜佩帶二維碼耳標(biāo)，作為牲畜唯一性身份標(biāo)識(shí)，對(duì)牲畜的生產(chǎn)原產(chǎn)地、流通銷(xiāo)售地進(jìn)行追蹤和追溯，但此編碼在加工、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)即不再使用，難以查證動(dòng)物產(chǎn)品的原產(chǎn)地信息；而商務(wù)部門(mén)又在進(jìn)行肉類(lèi)流通追溯體系建設(shè)試點(diǎn)，兩個(gè)部門(mén)如何銜接，尚無(wú)具體措施和行動(dòng)。

三、對(duì)策和建議

（一）建立統(tǒng)一高效的食品安全追溯體系

鑒于國(guó)內(nèi)食品安全分段監(jiān)管、分段追溯的情況，要實(shí)現(xiàn)食品安全信息的準(zhǔn)確而快速的追溯，最重要的是通過(guò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)全流程各個(gè)環(huán)節(jié)的可追蹤性與可追溯性，確保供應(yīng)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的信息準(zhǔn)確性。必須在政府和企業(yè)之間、供應(yīng)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)內(nèi)部和環(huán)節(jié)之間的全過(guò)程，形成追溯功能的有機(jī)銜接、高度統(tǒng)一，以及追溯信息的透明化和操作的便利化，因此，食品安全追溯是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要在政府和企業(yè)之間建立起公共信息平臺(tái)。

中央和省級(jí)食品安全管理部門(mén)應(yīng)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各相關(guān)部門(mén)本著各負(fù)其責(zé)、相互銜接、互通有無(wú)、信息共享的原則，建立統(tǒng)一的食品信息追溯平臺(tái)，避免各自為政，自成體系，杜絕公共行政資源浪費(fèi)，降低行政成本。

（二）強(qiáng)化生產(chǎn)者是食品安全責(zé)任主體的地位

以畜產(chǎn)品為例，在追溯體系中，動(dòng)物養(yǎng)殖企業(yè)是基礎(chǔ)，屠宰加工是關(guān)鍵。從國(guó)際肉類(lèi)行業(yè)實(shí)施自動(dòng)化的中央屠宰的必然趨勢(shì)，再結(jié)合中國(guó)農(nóng)民分散飼養(yǎng)畜禽產(chǎn)品的實(shí)際國(guó)情，重點(diǎn)和優(yōu)先抓好屠宰加工環(huán)節(jié)的追溯管理，可以起到事半功倍的收效。動(dòng)物性食品的生產(chǎn)企業(yè)和個(gè)人應(yīng)按照現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，建立統(tǒng)一的生產(chǎn)檔案記錄。養(yǎng)殖企業(yè)應(yīng)按照農(nóng)業(yè)部門(mén)的要求，記錄動(dòng)物的引種、繁殖、飼養(yǎng)、疫病情況和飼料及添加劑、獸藥、疫苗等投入品使用情況，對(duì)動(dòng)物標(biāo)示原始代碼，此代碼應(yīng)能在初加工產(chǎn)品和終端產(chǎn)品的信息記錄中得到有效追溯；在屠宰加工環(huán)節(jié)詳細(xì)記錄待宰動(dòng)物數(shù)量、屠宰檢疫證明、生產(chǎn)日期、出廠日期、銷(xiāo)售店名及地點(diǎn)等內(nèi)容。大中型生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)通過(guò)建立信息終端將以上信息上報(bào)到信息追溯平臺(tái)；小型企業(yè)和個(gè)人則由負(fù)責(zé)監(jiān)管的農(nóng)牧部門(mén)和商務(wù)部門(mén)分別采集信息，傳輸至信息追溯平臺(tái)；從而形成來(lái)源可追溯、流向可追蹤、責(zé)任可追究的信息追溯體系。

（三）完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，提升監(jiān)管能力

目前，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以各個(gè)職能部門(mén)為主。食品安全追溯體系的建立，有利于集中評(píng)估流行病的發(fā)生、投入品的濫用等潛在危險(xiǎn)，也使分階段評(píng)估食品安全風(fēng)險(xiǎn)更加精細(xì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共衛(wèi)生進(jìn)行目標(biāo)控制。同時(shí)，實(shí)行全程監(jiān)管，使各職能部門(mén)之間能夠相互合作、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，消除監(jiān)管缺位、錯(cuò)位，堵塞監(jiān)管漏洞，避免職責(zé)不清、重復(fù)監(jiān)管、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象，有助于重新明晰各部門(mén)的職責(zé)，對(duì)信息報(bào)送不完整、傳輸不及時(shí)的企業(yè)，按照相關(guān)法規(guī)的要求進(jìn)行處罰，從而有效提升監(jiān)管能力。

（四）實(shí)行市場(chǎng)資格準(zhǔn)入制度

對(duì)涉及食品原料生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷(xiāo)售的企業(yè)和個(gè)人，進(jìn)行上崗前的全員資格培訓(xùn)，對(duì)技術(shù)人員實(shí)行上崗證制度，嚴(yán)格審查其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件和能力，實(shí)行食品安全信息報(bào)送承諾制。符合相關(guān)要求者，方發(fā)放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證。通過(guò)提高準(zhǔn)入門(mén)檻，淘汰一批生產(chǎn)不規(guī)范、不標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)能力落后的企業(yè)，扶持大型龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)。

【本文為河南省政府決策研究招標(biāo)課題（2012B732）的階段性研究成果】

（作者單位：河南省畜牧局）