國外如何管住政府花錢的手

抓政治建設(shè)是根本

良好的政治制度是管住政府花錢的手的根本保障，其制定了一國政府權(quán)力運行的規(guī)矩和框架，設(shè)置了監(jiān)督政府的合法機構(gòu)，并給予法律保障?？v觀國外監(jiān)督政府花費成功的國家，可以看出不斷完善政治制度，形成多元權(quán)力框架，避免政府“一頭獨大”和權(quán)力資源無限擴張，強化制度性監(jiān)督是管住政府花費的根本保障。

首先，要真正發(fā)揮和落實“代議機構(gòu)”的監(jiān)督作用。從歷史上來看，北歐、英、美等國家的代議機構(gòu)完全發(fā)揮監(jiān)督政府的作用也都經(jīng)歷了長期發(fā)展和完善的過程，不是一蹴而就，更不是一步到位的。發(fā)揮和落實“代議機構(gòu)”的作用，從制度設(shè)計上保障“代議機構(gòu)”審核政府機關(guān)財政花銷的權(quán)力，包括嚴(yán)格審核政府年度預(yù)算和決算，監(jiān)督好每一筆賬、每一分錢的用途。國外許多國家將預(yù)算管理劃分為編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、事后審計等四個階段，對各個環(huán)節(jié)都加強監(jiān)督。

其次，政府有義務(wù)隨時回應(yīng)“代議機構(gòu)”對于經(jīng)費花銷的提問和質(zhì)詢，從源頭上推動落實“民選政府”，避免形成監(jiān)督政府花費的“權(quán)力真空”。其中關(guān)鍵要落實好“代議機構(gòu)”內(nèi)選民代表的選舉流程，形成科學(xué)合理的選區(qū)劃分制度、候選人選取制度，并保證投票公開、公正和透明。

再次，充分發(fā)揮“司法機構(gòu)”的制度化監(jiān)督。司法獨立要求做到司法權(quán)由司法機關(guān)(法院)統(tǒng)一行使，不受行政機關(guān)和立法機關(guān)的干預(yù)，公民個人或非國家機關(guān)的社會團體更不能干預(yù)。法官獨立審判，只服從法律。從社會地位、經(jīng)濟收入方面保障法官無所顧忌地捍衛(wèi)法律。法官的地位及待遇來自法律，而不是他的上級。法國審計法院的構(gòu)建與發(fā)展獨具特色，揭示了審計獨立的重要性、審計公告的有效性和國家審計與時俱進的必然性。審計法院是法國最高的審計機構(gòu)，是獨立于政府和議會的司法監(jiān)督機構(gòu)。1985年法國發(fā)布的《憲法》和《法國審計法院法》，明確規(guī)定了審計法院的職權(quán)范圍、大小，進一步確立了審計法院體制的法律地位。審計法院的工作是審計檢查國家機關(guān)、國家公共設(shè)施機構(gòu)和國營企業(yè)的賬目和財政管理。它也負(fù)責(zé)審查社會保險互助會機構(gòu)和公有企業(yè)的賬目和管理。同時還非強制性地監(jiān)督和審計接受政府資金的私營機構(gòu)，接受政府投資的公共部門、歐盟投資的機構(gòu)等。自從1982年起，法國各地區(qū)審計廳負(fù)責(zé)地方政府、地方公共設(shè)施機構(gòu)和公有企業(yè)的賬目和管理的審計工作。

提升政府績效管理水平是關(guān)鍵

要想管住政府花費，降低政府運行成本，建設(shè)高效、廉潔、透明的政府涉及到政府體制的改革、政府職能的轉(zhuǎn)變、政府運行機制的優(yōu)化、政府行為方式的調(diào)整、管理和服務(wù)技術(shù)的革新等方方面面的問題。國外通過政府績效改革以提升政府效能和管住政府花錢的手，是值得我們借鑒的。20世紀(jì)90年代初開始，美國率先掀起了政府績效評估運動，強調(diào)結(jié)果和顧客導(dǎo)向，實行目標(biāo)管理，通過評估實現(xiàn)績效與預(yù)算掛鉤等。在提高政府效率、節(jié)約開支、放松規(guī)制和增強公眾對政府的信心等方面取得了一定的成效。1993年9月美國政府發(fā)表了著名的《戈爾報告》——從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本，創(chuàng)造一個工作更好而花費更少的政府。報告在分析聯(lián)邦政府管理上的流弊后提出了改革的設(shè)想，包括：“鏟除繁文縟節(jié)，樹立顧客第一的理念，政府雇員要對結(jié)果負(fù)責(zé)，回到基點——創(chuàng)造一個工作更好而花費更少的政府?！彪S后，聯(lián)邦政府的38個部門也相繼發(fā)表了各自的附加報告，共同構(gòu)成了國家績效評論報告體系，“共提出了1250條建議和行動措施，預(yù)期在5年內(nèi)達到裁減聯(lián)邦雇員25.2萬名、廢除一半的規(guī)制條例、節(jié)約1080億美元的開支的目的，并制定各種必要的顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等”。

1998年，英國政府推出首個“綜合開支審查”白皮書，這是有史以來推出的第一個全面、系統(tǒng)地針對政府各個部門所制定的目標(biāo)體系的財政預(yù)算方案。“綜合開支審查”白皮書針對各個政府部門設(shè)立了未來三年的總體財政支出方案，給各個部門財政預(yù)算設(shè)立上限，目的是為了保證政府部門能有效地利用資源，從而實現(xiàn)政府“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績效目標(biāo)體系。新的“綜合開支審查”白皮書試圖克服這種缺陷，新的財政預(yù)算方案以“多個財政計劃年”為基礎(chǔ)，分離常用開支和資本支出，更加強調(diào)效益和財政產(chǎn)出，著重強調(diào)部門間的協(xié)調(diào)和服務(wù)的整合，以求更好地克服部門主義?！肮卜?wù)協(xié)議”是財政部與其他各個政府部門之間所建立的協(xié)議，主要包括可以量化的，以效率和效益為標(biāo)準(zhǔn)的績效目標(biāo)。時任財相的布朗把“公共服務(wù)協(xié)議描述成為一種必要的合同，目的是為了提升公共服務(wù)質(zhì)量，利用目標(biāo)體系和財政投入相掛鉤的方式，監(jiān)管公共服務(wù)機構(gòu)”?！熬C合開支審查”白皮書，所闡述的英國政府的整體目標(biāo)，成為財政部有效分配財政資源的起點。

2000年后，中央政府又進一步細化和補充了“公共服務(wù)協(xié)議”，其中包括，“服務(wù)提供協(xié)議”和“技術(shù)說明細則”。“服務(wù)提供協(xié)議”以更加詳細的方式說明了各個部門通過何種方式達到績效目標(biāo)?！凹夹g(shù)說明細則”則給予“公共服務(wù)協(xié)議”下制定的績效目標(biāo)充分的細則和解釋說明。2004年的“綜合開支審查”要求政府公共花費部門發(fā)表公開、透明的技術(shù)細則，說明達到政策目標(biāo)的具體途徑。在制定“公共服務(wù)協(xié)議”績效目標(biāo)的過程中，財政部會在形式上充分地與各個政府部門溝通和協(xié)調(diào)，通過“公共服務(wù)協(xié)議”設(shè)立績效目標(biāo)體系。它的特點和功效為：

第一，三年期的財政預(yù)算，可以使各個政府部門有更充足的時間，更加策略性地管理資源，有效地避免了政府部門在舊財政體制下的短期行為。財政大臣史密斯論述到：“舊的財政分配體制，主要基于過去一年的績效表現(xiàn)，來分配下一年度的財政資金，本身就存在著局限性。”第二，新的財政預(yù)算以“政策結(jié)果”為導(dǎo)向，不再僅僅注重單個部門的政策過程?！肮卜?wù)協(xié)議”只關(guān)注政策結(jié)果，以及政策能否達成績效目標(biāo)?！肮卜?wù)協(xié)議”的目標(biāo)通常具有可達成性和時效性的特點。第三，在“綜合開支審查”的指導(dǎo)下，“公共服務(wù)協(xié)議”制度化把各個部門有效地調(diào)動起來，共同協(xié)作，共同負(fù)責(zé)某一個政策目標(biāo)，從而打破部門主義，實現(xiàn)“協(xié)同政府”的治理理念。第四，“公共服務(wù)協(xié)議”加強了中央政府在推動公共服務(wù)提供中的作用。中央政府成立了“公共開支和公共服務(wù)委員會”，每一個政府部門必須定期向此委員會報告政策進展?！肮查_支和公共服務(wù)委員會”的主要作用在于給予各個部門持續(xù)的壓力，使它們能夠在規(guī)定的時限內(nèi)達成政策目標(biāo)。

推動整體性政府建設(shè)是重要的組織基礎(chǔ)

20世紀(jì)90年代末，西方各國進行了以整體性政府為內(nèi)容的第二輪政府改革運動，旨在克服傳統(tǒng)行政的官僚化、部門主義，以及新公共管理運動所造成的“碎片化”問題，促成政府內(nèi)外部間的協(xié)作，從而在整合組織機構(gòu)上管住政府花錢的手。整體性政府作為一種國際性思潮起源于英國。1999年，英國工黨政府頒布《政府現(xiàn)代化白皮書》，詳細地制訂和規(guī)劃了如何推動和實踐整體性政府的改革方案。之后，英國整體性政府的改革，迅速波及澳大利亞、新西蘭、美國、加拿大等國家的中央或地方政府層級。

“整體性政府”主要指“聯(lián)合不同組織共同合作”的各種方法，目的是為了更好地實現(xiàn)政府目標(biāo)，更好地協(xié)調(diào)政府部門之間、政府部門與非政府部門之間的合作。例如，在英國政府中，內(nèi)閣辦公室和財政部在執(zhí)行“整體性政府”中發(fā)揮著特殊作用，并承擔(dān)著重要責(zé)任。內(nèi)閣辦公室主要是在一系列跨部門合作的政策中發(fā)揮作用，而財政部則主要是在跨部門合作中的公共財務(wù)管理方面承擔(dān)主要責(zé)任。這一理念的誕生也源于很多重要政策，在單一的或者互不合作的組織機構(gòu)中無法達到預(yù)期效果，只有在創(chuàng)立一種“超級機構(gòu)”后才有可能得到實現(xiàn)。正如英國政府在1999年“政府現(xiàn)代化”白皮書中所論述到的“協(xié)作的問題需要協(xié)同的解決方式”。英國政府堅信，好的政策制定和執(zhí)行是應(yīng)該“以結(jié)果為導(dǎo)向”，“策略性”、“整體性”、“包容性”并存，并且“以證據(jù)為基礎(chǔ)”、“具有清晰目標(biāo)”。因此，只有實行“整體性政府”，才能使單一的或非合作的機構(gòu)實現(xiàn)合作，以最大程度集合可用資源，進而達到政策目標(biāo)，降低行政成本。

在機構(gòu)改革上，美國和英國政府通過大部門機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從直接管理者的角度轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制者、監(jiān)管者和服務(wù)者的根本轉(zhuǎn)變，同時，政府決策、執(zhí)行、監(jiān)管機構(gòu)適度分離，形成清晰的責(zé)任機制，這樣既有利于使政府核心部門專心致力于決策，保證決策的高效和科學(xué)，有利于使政策得到更好的執(zhí)行，還有助于減少因權(quán)力集中而導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，從而降低行政成本。通常所說的美國政府部門包括15個部和多個專門管理機構(gòu)。15個部分別為外交部、國防部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、教育部、能源部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、住房與城市發(fā)展部、內(nèi)政部、司法部、勞工部、運輸部、財政部、退伍軍人事務(wù)部、國土安全部，這些部門負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行法律，提供各種政府服務(wù)，并不僅以監(jiān)管市場為主。

“英國政府創(chuàng)立了一系列的‘小部門’，并且附屬于首相辦公室和內(nèi)閣辦公室，目的是為了使政府在政策制定和執(zhí)行中更具協(xié)調(diào)力。例如，財政政策委員會、婦女部門、社會排除部門、政策部門、以及績效和革新部門。此外，新工黨政府還成立了許多‘任務(wù)小組’，這些部門是由來自在于公共部門，私有部門以及第三方機構(gòu)等的人員所組成。”

“綜觀世界各國和地區(qū)，現(xiàn)代意義的大部門體制幾乎都是建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上。政府越是超越于微觀經(jīng)濟活動，越是履行公共管理職能，較少的政府組成部門越容易覆蓋政府基本職能。這是市場經(jīng)濟發(fā)育程度比較高的國家普遍采用大部門體制的經(jīng)濟根源。究其深層次原因，資源配置方式對組織架構(gòu)及其部門設(shè)置具有決定作用”。大部門體制最主要的特點是擴大一個部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

獨立新聞媒體強化輿論監(jiān)督是保障

2009年5月初以來，英國政壇發(fā)生了著名的“報銷門”事件。起因是英國《每日電訊報》持續(xù)披露國會議員濫用特權(quán)報銷津貼，在英國引起軒然大波，英國政壇發(fā)生大震蕩。迄今約300名下院議員被牽扯其中，內(nèi)政大臣等多名內(nèi)閣成員相繼辭職，布朗被迫倉促改組政府。國外成功管住政府花費國家中必然伴隨著媒體自由與獨立監(jiān)督。建設(shè)民主政治，監(jiān)督政府花費，必然要保證媒體能夠自由地、不受無理約束地通過對政府決策、行政行為的客觀報道與評論來表達公民對國家機關(guān)及其相關(guān)責(zé)任人員的意見和建議。媒體監(jiān)督的核心在于行使公民的言論自由權(quán)，監(jiān)督政府亂用權(quán)力、財力、人力的行為。第一，以立法保證新聞媒體的獨立地位。通過立法明確新聞媒體的法律守位、行為規(guī)范、財政來源、道德約束等方面，保證新聞媒體不受行政過度干預(yù)，避免政府行政迫害新聞媒體。第二，通過媒體參與的渠道，動員社會力量和第三方機構(gòu)，參與到政府行政問責(zé)中。傳統(tǒng)的行政問責(zé)基本上是內(nèi)部問責(zé)、上級對下級的層級問責(zé)，問責(zé)的主體和標(biāo)準(zhǔn)都是封閉性的。必須引入公民來進行行政問責(zé)，讓公民成為問責(zé)的主體，公民滿意度將成為評判官員的重要標(biāo)準(zhǔn)，決定他的職業(yè)生涯。

抓公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)是核心

政府能不能管得住花費的手，能不能花得有效率，有的放矢，防止腐敗現(xiàn)象，歸根結(jié)底取決于政府公務(wù)員的素質(zhì)和水平。國外成功經(jīng)驗者歷來重視公務(wù)員素質(zhì)的培訓(xùn)和教育。第一，堅持依靠“立法建制”反腐敗，建立一套與市場經(jīng)濟體制和社會政治體制相適應(yīng)的權(quán)力運行和監(jiān)督制約法制體系。國際經(jīng)驗證明，除在體制機制上需要不斷創(chuàng)新外，最重要的一條就是要加強反腐敗立法，這種立法越完善、越規(guī)范，就越能有效預(yù)防、遏制和治理腐敗。如新加坡制定的《公務(wù)員行為與紀(jì)律條例》、澳大利亞出臺的《公務(wù)人員行為準(zhǔn)則》、韓國制定的《公職人員道德法》等，都對規(guī)范公職人員行為，遏制和治理官員和公務(wù)人員腐敗發(fā)揮了重要作用。第二，政府對公務(wù)員采取定期培訓(xùn)措施，加強思想政治教育。新加坡政府專門成立了公務(wù)員學(xué)院和培訓(xùn)中心，新招聘的公務(wù)員必須首先接受訓(xùn)練，在職的公務(wù)員每年也必須有一兩周的輪流進修，學(xué)習(xí)政治、法律、知識和技術(shù)。政府有關(guān)部門對公務(wù)員要進行考察和評價，每年底召開全國公務(wù)員評獎大會，表彰先進人員

（作者單位：國家行政學(xué)院）