中國(guó)要走向官民共治

國(guó)家與社會(huì)協(xié)同治理的實(shí)質(zhì)，就是政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的合作管理，簡(jiǎn)單地說，就是官民共治。這些年來，包括政治學(xué)界在內(nèi)的中國(guó)知識(shí)界越來越重視并倡導(dǎo)國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同治理或官民共治。這決不是知識(shí)分子的標(biāo)新立異，也不是他們不懂中國(guó)國(guó)情，更不是敵對(duì)勢(shì)力“西化”“分化”的結(jié)果，不是西方的“陷阱”，不是所謂的“雜音”和“噪音”。恰恰相反，這是中國(guó)知識(shí)分子為推動(dòng)社會(huì)政治進(jìn)步所承擔(dān)的歷史責(zé)任。盡管在官場(chǎng)嚴(yán)重腐敗的背景下，學(xué)界也難于幸免。但我始終相信，中國(guó)知識(shí)界中恪守良知、擔(dān)當(dāng)?shù)懒x的大有人在。他們既扎實(shí)地立足于中國(guó)的具體國(guó)情，又充分地借鑒人類文明的優(yōu)秀成果，以自己的知識(shí)和思想貢獻(xiàn)于振興中華的大業(yè)，一點(diǎn)一滴地推動(dòng)著國(guó)家和民族的進(jìn)步。

當(dāng)今世界，之所以越來越多的政治學(xué)者日益強(qiáng)調(diào)官民共識(shí)或國(guó)家——社會(huì)的協(xié)同治理，究其原因，主要有以下三個(gè)。

首先，官民共治是實(shí)現(xiàn)善治的基本途徑，是通往人類理想政治狀態(tài)的必由之路。人類已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)全球化和網(wǎng)絡(luò)化的新時(shí)代，人類的理想政治狀態(tài)也相應(yīng)地從“善政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧浦巍薄Ｉ浦尉褪枪怖孀畲蠡闹卫磉^程，其本質(zhì)特征就是政治國(guó)家與公民社會(huì)，或簡(jiǎn)稱國(guó)家與社會(huì)，處于最佳狀態(tài)，是雙方對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)同治理。如果從治理主體的角度看，人類社會(huì)至今已經(jīng)有過三種基本形式，即自治—官治—共治。在國(guó)家和政府產(chǎn)生前，人類實(shí)行的是原始自治。在國(guó)家產(chǎn)生后的很長(zhǎng)時(shí)間中，人類實(shí)行的是獨(dú)裁專制，即官治。進(jìn)入現(xiàn)代后，官治逐漸讓位于共治。共治有多種形式，官民共治是其中的最高形式，官民共治就是民主政治。根據(jù)馬克思的設(shè)想，到了共產(chǎn)主義社會(huì)，國(guó)家將隨著階級(jí)而消亡，民主也不復(fù)存在。即使根據(jù)馬克思的政治邏輯，民主也是國(guó)家存在的最后的也是最高的形式，官民共治即是通向其理想的無國(guó)家無民主的必經(jīng)之路。

其次，改革開放以來我國(guó)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生深刻的結(jié)構(gòu)性變化，社會(huì)形成了三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的子系統(tǒng)。即以黨和政府官員為代表，以黨政組織為基礎(chǔ)的國(guó)家系統(tǒng)，或稱政治社會(huì)；以企業(yè)家為代表，以企業(yè)組織為基礎(chǔ)的市場(chǎng)系統(tǒng)，或稱經(jīng)濟(jì)社會(huì)；以公民為代表，以民間組織或社會(huì)組織為基礎(chǔ)的社會(huì)系統(tǒng)，或稱公民社會(huì)。在改革開放30多年的社會(huì)變遷進(jìn)程中，我們已經(jīng)可以明顯地看到，市場(chǎng)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的力量正在迅速成長(zhǎng)，特別是從上個(gè)世紀(jì)90年代后，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的中國(guó)公民社會(huì)開始形成，并且對(duì)中國(guó)的社會(huì)政治生活發(fā)生日益重要的影響。隨著社會(huì)力量的日益增長(zhǎng)，國(guó)家將不斷地還政于民，還權(quán)于社會(huì)，這是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)政治進(jìn)程。國(guó)家——社會(huì)的協(xié)同治理或官民共治，不過只是國(guó)家還權(quán)于民的實(shí)現(xiàn)形式。我曾經(jīng)說過，縱使有天大的中國(guó)特色，我們對(duì)此也不能例外。因此，官民共治是社會(huì)變革和政治進(jìn)步的必然結(jié)果。

最后，在一些公共領(lǐng)域，我們正面臨嚴(yán)重的治理困境，急需重建新的治理秩序。在公共治理領(lǐng)域，最佳的政策效果是“帕累托最優(yōu)”，即政策相關(guān)方只有利益的增加，而無利益的損失。但在現(xiàn)實(shí)生活中，經(jīng)常出現(xiàn)的后果卻是截然相反的情況：利益相關(guān)者都成為利益損失者，都對(duì)相關(guān)政策不滿意。我把利益相關(guān)方都成為輸家的政策困境，稱為“城管困境”。因?yàn)椤俺枪堋爆F(xiàn)象是這類政策的典型案例：管人者與被管者的利益都得不到保障，雙方都不滿意。人們怪罪于“城管人員”，但城管人員同樣也冤屈滿腹。一種政策如果沒有贏家只有輸家，無疑是最壞的政策。在現(xiàn)實(shí)生活中，仔細(xì)觀察就會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣的情況到處可見。如“醫(yī)鬧”，大夫擔(dān)驚受怕，而患者則含怨藏怒。再如學(xué)校教育，學(xué)生、家長(zhǎng)、老師都牢騷不斷。更廣泛地說，我們的維穩(wěn)代價(jià)越來越高，而不穩(wěn)定因素卻日益增多；居民的民生不斷改善，而人們的對(duì)政府的滿意度和信任度卻沒有隨之提高；舉國(guó)上下都痛恨官員腐敗，但腐敗卻仍在高位區(qū)；一方面，我們提倡公共服務(wù)的均等化，另一方面我們卻又在政策上助長(zhǎng)各地公共服務(wù)的差異化。凡此種種，都是治理的失序、失效和碎片化，是我們面臨的治理困境。任何一位對(duì)中華民族的偉大復(fù)興負(fù)有責(zé)任的官員和學(xué)者都必須正視公共治理的這些挑戰(zhàn)，并通過深化政治改革，切實(shí)推進(jìn)民主法治，從體制機(jī)制上來解決這些問題，破解治理的困境。

任何公共政策都有四種可能的效果。其一是政策相關(guān)方都從中獲益，而沒有任何損失，即全贏的局面。其二是多數(shù)利益相關(guān)者從該項(xiàng)政策中獲益，而少數(shù)人的利益受損，即多贏少輸?shù)木置?。其三是少?shù)相關(guān)者獲益而多數(shù)人的利益受損，即多輸少贏的局面。其四是政策相關(guān)者的利益均不同程度受損，即全輸?shù)木置?。任何理性的決策者都應(yīng)當(dāng)力爭(zhēng)第一種結(jié)果，而堅(jiān)決避免最后兩種結(jié)果，特別要杜絕最壞的“城管困境”。如何從根本上走出目前的治理困境？根本的途徑就是重構(gòu)公共治理秩序，努力實(shí)現(xiàn)官民共治或國(guó)家社會(huì)的協(xié)同治理。根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際情況，切實(shí)推進(jìn)官民共治，有以下幾個(gè)著力點(diǎn)。

第一，確立核心政治價(jià)值，重構(gòu)政治認(rèn)同。核心政治價(jià)值是一個(gè)國(guó)家和民族政治認(rèn)同的基礎(chǔ)，也是民主治理的根本價(jià)值所在。核心政治價(jià)值也應(yīng)當(dāng)是社會(huì)主義核心價(jià)值體系的主要內(nèi)容。它既要傳承我國(guó)優(yōu)秀的政治文化傳統(tǒng)，更要體現(xiàn)人類政治文明的發(fā)展方向。我認(rèn)為，從民主治理的角度看，自由、公正、尊嚴(yán)、和諧，就是我們應(yīng)當(dāng)努力弘揚(yáng)的核心政治價(jià)值，也是官民共治的價(jià)值目標(biāo)。

第二，改造公民教育，強(qiáng)化公民在公共治理的主體意識(shí)?！叭嗣癞?dāng)家作主”這一社會(huì)主義民主的根本價(jià)值，在現(xiàn)代民主法治條件下，只有體現(xiàn)為具體的“公民身份”或“公民權(quán)利”，才能真正實(shí)現(xiàn)。黨的十七大指出：要“加強(qiáng)公民意識(shí)教育，樹立社會(huì)主義民主法治、自由平等、公平正義理念”。政治教育的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是公民教育，通過政治教育強(qiáng)化公民的主人翁精神，樹立公民的權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)、公正意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和主體意識(shí)，自覺擔(dān)當(dāng)起公共治理的責(zé)任。

第三，強(qiáng)化執(zhí)政道德，再造政治信任。我們既要強(qiáng)調(diào)執(zhí)政能力和執(zhí)政地位，但同樣要強(qiáng)調(diào)執(zhí)政倫理。共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位既不是與生俱來的，也不是一勞永逸的?！按蛱煜伦煜隆笔桥f政權(quán)的邏輯，不應(yīng)當(dāng)是作為先鋒隊(duì)組織的共產(chǎn)黨的執(zhí)政邏輯?！皺?quán)為民所有”、“權(quán)為民所賦”和“權(quán)為民所用”，才是黨執(zhí)政的合法性來源。因此，官民共治完全符合中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨。

第四，完善制度環(huán)境，擴(kuò)大公民參與。公民參與是民主政治的基本要素，沒有廣泛的公民參與，就談不上官民共治。有序的和有效的公民參與，需要相應(yīng)的制度保障，需要有足夠的合法渠道。隨著公民物質(zhì)生活水平的迅速提高，其公共參與的需求日益增多。與公民政治參與的需求相比，我們的制度建設(shè)明顯滯后，參與渠道遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我們應(yīng)當(dāng)盡快建立和完善官民共治的制度框架，讓更多的公民通過合法的方式有序地參與公共生活的管理。

第五，創(chuàng)新社會(huì)管理，推進(jìn)社會(huì)自治。自治也是民主政治的要素，尤其為馬克思主義者和社會(huì)主義者所重視。社會(huì)自治在我國(guó)擁有悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，有可能成為官民共治的一個(gè)突破口。在舉國(guó)上下正在大力推行的社會(huì)管理創(chuàng)新中，社會(huì)自治也應(yīng)當(dāng)是重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)。社會(huì)自治應(yīng)當(dāng)特別注重基層地方自治和行業(yè)職業(yè)自治。無論哪一種類的社會(huì)自治，都必須充分發(fā)揮社會(huì)組織或民間組織的重要作用。

總而言之，官民共治或國(guó)家社會(huì)的協(xié)同治理，就是政府組織與民間組織共同承擔(dān)起公共治理的責(zé)任。從狹義上說，它是推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，改善社會(huì)治理狀況的關(guān)鍵所在。從廣義上說，官民共治也是推進(jìn)中國(guó)特色民主政治的根本途徑。

（作者系中共中央編譯局副局長(zhǎng)）