“放管服”改革中的行政許可：功能定位與制度銜接

王奇才

(上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234)

行政許可領(lǐng)域的審批制度改革是“放管服”改革的重點和關(guān)鍵，2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》，提出深入推進“放管服”改革，分級分類推進行政審批制度改革。2022年1月30日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實行行政許可事項清單管理的通知》(國辦發(fā)〔2022〕2號)印發(fā)，提出全面實行行政許可事項清單管理，公布了《法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定設(shè)定的行政許可事項清單》及996項行政許可事項?！胺殴芊备母锸钱?dāng)下行政許可領(lǐng)域?qū)徟母锏纳衔桓拍詈椭贫日Z境，因此，行政許可領(lǐng)域?qū)徟母镏写嬖谝丫没蛘郀幷摬恍莸囊恍┲匾獑栴}，(1)參見練育強：《行政審批制度改革困境之原因》，《學(xué)術(shù)月刊》2016年第12期，第102-110頁；王克穩(wěn)：《我國行政審批制度的改革及其法律規(guī)制》，《法學(xué)研究》2014年第2期，第3-19頁。應(yīng)當(dāng)置于“放管服”改革框架下來思考。行政許可的功能定位是什么，為什么當(dāng)前仍然保留了相當(dāng)數(shù)量的行政許可事項？行政許可在“放管服”全鏈條、全領(lǐng)域監(jiān)管中處于什么樣的位置，與其他政府監(jiān)管措施和改革要求如何銜接？上述問題，需要以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為宏觀視野，把法治的核心價值和全面依法治國的目標(biāo)要求轉(zhuǎn)化為行政許可領(lǐng)域具體的規(guī)范要求和法理根據(jù)，進而加以剖析和回答。

一、“放管服”改革中行政許可的功能定位

中國特色社會主義步入新時代，政府與市場關(guān)系的歷史轉(zhuǎn)型進入了新的階段。計劃經(jīng)濟下的審批制與市場經(jīng)濟下的行政許可，在合法性和功能性上有根本區(qū)別。市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，法治是其制度保障。行政許可是政府行使監(jiān)管職能的具體措施之一，其根本目的是保障和實現(xiàn)人民群眾的權(quán)利需求。

(一)政府與市場關(guān)系的歷史轉(zhuǎn)型

回顧改革開放以來中國行政審批改革實踐，其時代背景與政策表達既有延續(xù)性也有差異性。2001年10月，《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》提出，“以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用為基點”，積極推行行政審批制度改革，深化行政管理體制改革、促進政府職能轉(zhuǎn)變。(2)2001年9月24日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》(國辦發(fā)〔2001〕71號)，標(biāo)志著行政審批改革工作全面啟動；2001年10月9日，中華人民共和國監(jiān)察部、中華人民共和國國務(wù)院法制辦公室、中華人民共和國國家經(jīng)濟體制改革委員會、中央機構(gòu)編制委員會辦公室提交《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》；2001年10月18日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見的通知》(國發(fā)〔2001〕33號)。相關(guān)總結(jié)性的文章，參見唐亞林、朱春：《2001年以來中央政府行政審批制度改革的基本經(jīng)驗與優(yōu)化路徑》，《理論探討》2014年第5期，第148-153頁。2013年3月，十二屆全國人大一次會議審議批準的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出：“政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心……深化行政審批制度改革，減少微觀事務(wù)管理，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用、充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！?3)《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2013年第2期，第338-342頁。取消下放行政許可事項，是這一階段大力簡政放權(quán)的重要抓手和突破口。(4)《國務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報告——2014年8月27日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2014年第5期，第642-648頁。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。相對于改革開放前政府“全面支配”的計劃經(jīng)濟，(5)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期，第104-127頁。這一表述實現(xiàn)了根本性的變革。行政許可制度是從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟、從計劃指標(biāo)到行政許可的歷史性轉(zhuǎn)變的主要制度性載體之一，(6)參見朱維究：《行政許可法的實施與行政審批改革》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2004年第3期，第26-29頁。而這一歷史性轉(zhuǎn)變的核心是如何劃定政府與市場的邊界。從“市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，是對社會主義市場經(jīng)濟認識的重要理論深化，(7)參見顧鈺民：《市場在資源配置中從基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用的理論深化》，《思想理論教育導(dǎo)刊》2014年第4期，第38-42頁。對深入理解行政許可與更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在關(guān)聯(lián)具有重要意義。

就此而言，對“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”需有完整理解。首先，“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”是當(dāng)代中國社會的共識。從歷史脈絡(luò)看，鄧小平南方談話提出的“市場多一點還是計劃多一點，不是資本主義與社會主義的本質(zhì)區(qū)別”的表述，黨的十五大、十六大和十七大對市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的表述，黨的十八屆三中全會提出的“市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”的表述，在不同歷史條件下都發(fā)揮了凝聚社會共識的作用。黨的十八屆三中全會關(guān)于政府與市場關(guān)系的相關(guān)表述，表達了政府與市場之間是一種辯證關(guān)系，即在市場對資源配置起決定性作用的同時，政府的作用不僅是必要的、而且應(yīng)當(dāng)是積極的。其次，更好地發(fā)揮政府作用、實施更好的政府監(jiān)管，是為了保障和實現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用。如果把政府監(jiān)管視為一種約束機制，那么基于法治、符合法治要求的政府監(jiān)管能為市場化資源配置提供制度性保障。(8)基于市場與法治的辯證關(guān)系，錢穎一認為，市場的決定性作用所依賴的制度性條件是“法治的決定性作用”。錢穎一：《法治的決定性作用》，見錢穎一：《現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)與中國經(jīng)濟》，北京：中信出版集團，2017年，第320頁。包括行政許可在內(nèi)的各種政府監(jiān)管措施，(9)參見[愛爾蘭]Colin Scott：《作為規(guī)制與治理工具的行政許可》，石肖雪譯，《法學(xué)研究》2014年第2期，第35-45頁。在具備合理性和合法性的基礎(chǔ)上，能夠有效發(fā)揮政府積極作用和法治重要保障作用?！叭绻娴乩斫庹?guī)制職能，則可發(fā)現(xiàn)放松規(guī)制僅僅是規(guī)制改革的一個面向，此外還需要認真對待政府規(guī)制在解決市場失靈、實現(xiàn)社會公民正義等方面的積極作用?！?10)李洪雷：《面向新時代的行政法基本原理》，《安徽大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第3期，第84頁。

(二)行政許可的功能定位

行政許可領(lǐng)域?qū)徟母锊粌H包括取消和下放行政許可事項，也包括積極發(fā)揮行政許可在政府監(jiān)管中的重要作用。學(xué)界對行政許可本質(zhì)的討論，概括起來主要涉及兩大類觀點：一是行政許可賦予行政相對人以某項權(quán)利或某種資格。二是行政許可解除了對行政相對人權(quán)利的禁止，即“賦權(quán)說”和“解禁說”。(11)參見江必新：《論行政許可的性質(zhì)》，《行政法學(xué)研究》2004年第2期，第1-5頁。上述兩種主張認為公民、法人和其他組織需經(jīng)過行政機關(guān)審批后才能行使其權(quán)利，也即具備法律所規(guī)定資格的主體，需通過行政機關(guān)的審批、獲得許可后，方能實際享有這種權(quán)利。

行政許可的功能定位在于保障和實現(xiàn)權(quán)利?！吨腥A人民共和國行政許可法》第一條規(guī)定該法的目的之一是“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，行政許可實踐中的常用表述也是“合法權(quán)益”?！昂戏?quán)益”并不只是強調(diào)行政許可與“利益”相關(guān)的內(nèi)容，其“權(quán)利”方面的內(nèi)容同樣重要?！叭绻徽J真地對待權(quán)利，那么它也不能夠認真地對待法律?！?12)[美]羅納德·德沃金：《認真對待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，北京：中國大百科全書出版社，1998年，第270頁。權(quán)利的概念主要有兩種理解，即“選擇說”和“利益說”。(13)參見張文顯：《法哲學(xué)范疇研究(修訂版)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年，第300-309頁。獲得行政許可，對公民、法人和其他組織而言，其獲得的不只是某種利益，還包括基于其自主權(quán)做出選擇的權(quán)利。公民、法人和其他組織可以選擇通過行政許可獲得從事特定活動的資格，也可以選擇不去獲得這種資格。并且，獲得行政許可之后，主體是否實際開展該項行政許可的具體活動也是不確定的。以教育領(lǐng)域的學(xué)位授予權(quán)和中外合作辦學(xué)等行政許可為例，在實踐中，存在部分高等學(xué)校根據(jù)自身定位沒有申請獲準成為博士或碩士學(xué)位授予權(quán)單位甚至本科學(xué)位授予權(quán)單位的情形，或者沒有申請舉辦中外合作辦學(xué)機構(gòu)或項目的情形，同時也存在獲得中外合作辦學(xué)機構(gòu)或項目的行政許可后多年沒有實際開展辦學(xué)活動導(dǎo)致行政許可到期后自動退出的情形，(14)關(guān)于中外合作辦學(xué)領(lǐng)域的情形，參見王奇才：《退出機制助推中外合作辦學(xué)更高質(zhì)量發(fā)展》，2018年7月4日，http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2018n/2018_zl48/201807/t20180704_341984.html，2021年12月1日。以及高等學(xué)校主動停止高職階段辦學(xué)或停辦、取消部分學(xué)科專業(yè)的情形。

法律實施的直接目標(biāo)是捍衛(wèi)法治權(quán)威，根本目的是堅持人民主體地位、保障和實現(xiàn)人民權(quán)利。因此，行政許可意味著一種可能意義上的“選擇”權(quán)利或者期待利益，需要通過行政許可來加以確認、保護和實現(xiàn)。行政許可作為一種政府監(jiān)管手段，從法律與自主權(quán)、權(quán)利的關(guān)系來理解，應(yīng)當(dāng)將行政許可視為對行政相對人自主權(quán)的一種行政干預(yù)。在我國,行政許可是執(zhí)法中的一環(huán)，行政審批改革是提升國家治理現(xiàn)代化水平的重要方面，“國家治理現(xiàn)代化的權(quán)利邏輯最終目標(biāo)在于權(quán)力的運轉(zhuǎn)始終圍繞著公民權(quán)利的保護和實現(xiàn)”。(15)夏志強：《國家治理現(xiàn)代化的邏輯轉(zhuǎn)換》，《中國社會科學(xué)》2020年第5期，第26頁。在政府與市場的關(guān)系中，保障和實現(xiàn)行政相對人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是整個行政許可制度和治理邏輯的起點。“產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石”(16)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，2016年11月4日，http:∥www.gov.cn/zhengce/2016-11/27/content_5138533.htm，2021年12月1日。所表達的正是這樣的理念。對行政許可本質(zhì)和功能定位的討論，最終都將指向權(quán)利的實現(xiàn)和保障，也就是指向人民群眾權(quán)利需求的實現(xiàn)。把人民群眾的權(quán)利需求放置于什么位置，是行政許可如何實現(xiàn)和是否實現(xiàn)“良法善治”的判準，也是法治政府建設(shè)回應(yīng)當(dāng)下中國人民群眾對更加美好生活需求的必然要求。

二、銜接行政許可與政府監(jiān)管框架

推進法治政府建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)合理的政府監(jiān)管框架，意味著“放管服”改革與各種具體政府監(jiān)管措施之間，應(yīng)當(dāng)內(nèi)在融貫。發(fā)揮行政許可的積極作用，應(yīng)當(dāng)深入研究監(jiān)管對象的本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律，不斷完善政府監(jiān)管框架，有效銜接行政許可和其他政府監(jiān)管措施，實現(xiàn)精準治理和協(xié)同治理。

(一)行政許可與“放管服”改革的融貫性

在“放管服”改革所意圖構(gòu)建的事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管中，行政許可只是諸多政府監(jiān)管措施之一。那么，行政許可與其他政府監(jiān)管措施應(yīng)如何銜接？討論行政許可與其他政府監(jiān)管措施之間的銜接問題，要在堅持以人民為中心、保障和實現(xiàn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，遵循融貫性的原則。這意味著應(yīng)區(qū)分以下情形：如果對行政相對人的自由不加以限制，則對這種不加限制無需充分理由來進行論證，即所謂的“法不禁止即自由”；但如果需要以行政許可的方式對行政相對人自由進行干預(yù)和限制，則應(yīng)當(dāng)提供充足正當(dāng)理由來進行論證。(17)參見王軼：《民法價值判斷問題的實體性論證規(guī)則——以中國民法學(xué)的學(xué)術(shù)實踐為背景》，《中國社會科學(xué)》2004年第6期，第104-116頁。這些干預(yù)理由有以下幾種：狹義上的傷害原則，即消極干預(yù)；公益干預(yù)原則，即基于社會公共利益的干預(yù)；法律家長主義，即積極干預(yù)的原則。(18)關(guān)于消極干預(yù)、積極干預(yù)和公益干預(yù)，參見張文顯主編：《法理學(xué)》(第五版)，北京：高等教育出版社，2018年，第331頁。關(guān)于法律家長主義，參見張文顯：《二十世紀西方法哲學(xué)思潮研究》，北京：法律出版社，1996年，第549-553頁。

行政許可的“解禁說”和“賦權(quán)說”強調(diào)的是消極干預(yù)，主要考量行政許可對第三方和社會公共利益是否造成影響甚至傷害。因此，公益干預(yù)也可以被視為消極干預(yù)所基于的傷害原則的變種形式。消極干預(yù)的缺點在于沒有囊括行政許可積極干預(yù)的正面意義，只看到消極干預(yù)的一面，不足以解釋當(dāng)下中國“放管服”改革實踐?！胺殴芊敝械摹胺保劝ㄐ姓笇?dǎo)的方式，也包括與行政許可程序內(nèi)在地結(jié)合在一起的協(xié)商、討論、反饋等各種互動形式。在“放管服”改革中，行政機關(guān)對行政許可事項加強政策解讀、實施行政指導(dǎo)，不僅符合服務(wù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，也符合行政相對人自身的利益，有利于促進當(dāng)事人作出對自己更有利的選擇、增進其自身利益。(19)參見[美]理查德·H.泰勒、[美]卡斯·R.桑斯坦：《助推：事關(guān)健康、財富與快樂的最佳選擇》，劉寧譯，北京：中信出版社，2009年，第265-268頁。同時，推行“放管服”改革，也是對全球范圍內(nèi)政府監(jiān)管強調(diào)合作型治理、回應(yīng)性治理這一重要趨勢的回應(yīng)。

上述討論，為理解“放管服”改革提供了更為完整的框架。首先，“放管服”中的“放”，指向簡政放權(quán)，即取消和放松對于公民、法人和社會組織的干預(yù)和限制。“放”的目的在于減少制度性交易成本、提升市場活力，最終是為了保障和實現(xiàn)人民群眾的權(quán)利需求。其次，“放管服”中的“管”，從時間邏輯上涉及事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管。就此而言，“管”應(yīng)當(dāng)按照消極干預(yù)的思路，側(cè)重于行政相對人行為結(jié)果是否對公共利益和社會其他主體造成損害，在此基礎(chǔ)上設(shè)計和選擇具體的監(jiān)管措施。在“放管服”改革中，“管”還涉及行政相對人所獲得的行政許可是否可以延期、是否應(yīng)當(dāng)撤銷或者終止。最后，“放管服”中的“服”，除涉及爭議較多的產(chǎn)業(yè)政策等干預(yù)手段之外，更重要的是行政機關(guān)的指導(dǎo)行為、協(xié)商反饋行為等舉措應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用。理解“服”，關(guān)鍵是由此去把握行政機關(guān)干預(yù)行政相對人意思自治的正當(dāng)性論證。在全面深化改革的大背景下，要明確“服”是在依法行政的基礎(chǔ)上，通過行政機關(guān)的主動作為，引導(dǎo)和推動當(dāng)事人作出更優(yōu)決策、提升自身競爭力，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，而不是包辦和代替當(dāng)事人的決策。

(二)完善政府監(jiān)管的框架結(jié)構(gòu)

思考行政許可與事中事后監(jiān)管措施如何有機銜接，應(yīng)當(dāng)對政府監(jiān)管“該管什么、不該管什么”這一問題予以細化?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于全面實行行政許可事項清單管理的通知》提出，要依托行政許可事項清單明確監(jiān)管重點和監(jiān)管主體、完善監(jiān)管規(guī)則標(biāo)準。這意味著，不應(yīng)當(dāng)只把注意力投向政府監(jiān)管的對象特別是初級監(jiān)管對象是什么，而是應(yīng)當(dāng)關(guān)注更為豐富的層次和類別，細化和完善政府監(jiān)管的結(jié)構(gòu)框架。本文認為主要包括以下方面：

一是要明確政府監(jiān)管的執(zhí)行主體。黨的十八屆三中全會對政府和市場的辯證關(guān)系作了更為清晰明確的界定。這里所說的“政府”，是處于市場和政府關(guān)系之中的“政府”。從行政許可的角度看，還要把對“政府”的關(guān)注點聚焦于行使行政許可權(quán)力的具體行政機關(guān)及其內(nèi)設(shè)部門。不僅要把行政機關(guān)區(qū)分于立法機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)等，也要在行政機關(guān)中區(qū)分主辦機關(guān)和協(xié)辦機關(guān)。《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》提出要“推進政府機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效”。在討論政府監(jiān)管主體的時候，重點要理順不同行政機關(guān)之間及其內(nèi)設(shè)部門之間職能劃分、分工合作的關(guān)系，還要思考包括中央與地方關(guān)系、審批權(quán)下放后地方和基層承受能力(20)參見葉必豐：《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》，《法學(xué)評論》2021年第3期，第47-55頁。等諸多問題?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要(2021—2025年)》在論述深化綜合行政執(zhí)法體制改革部分，提出“在行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)改革中，健全審批、監(jiān)管、處罰銜接機制，防止相互脫節(jié)”等要求，其目的正是針對行政主體碎片化這一問題，(21)參見王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會科學(xué)》2020年第7期，第106-109頁。力圖在綜合行政執(zhí)法體制改革中從主體維度把行政許可與其他政府監(jiān)管措施予以銜接和整合。

二是厘清政府監(jiān)管的次級對象。當(dāng)前的政府監(jiān)管研究更多注重初級監(jiān)管對象，即哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)放開、哪些應(yīng)當(dāng)收緊，但對這些監(jiān)管對象之次一級對象的厘清還需逐層加強。例如，在國家行政許可事項的總體框架中，教育、礦產(chǎn)、衛(wèi)生等屬于初級監(jiān)管對象。對教育行政機關(guān)而言，高等教育、基礎(chǔ)教育、學(xué)前教育、職業(yè)教育、非學(xué)歷教育等具體領(lǐng)域?qū)儆诔跫壉O(jiān)管對象，高等教育之下的本科專業(yè)、學(xué)位授權(quán)構(gòu)成次級監(jiān)管對象，學(xué)位授權(quán)之下的本科、碩士、博士層次學(xué)位授權(quán)屬于再次一級的監(jiān)管對象，辦學(xué)方向、辦學(xué)經(jīng)費、師資隊伍、培養(yǎng)質(zhì)量、科研能力、管理制度等則屬于更次一級的監(jiān)管對象。本文認為，推進行政許可領(lǐng)域?qū)徟母飸?yīng)該把目光投向初級監(jiān)管對象衍生出來的次一級監(jiān)管對象并逐層細致分析，找準政府監(jiān)管的著力點，實現(xiàn)精準治理。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實行行政許可事項清單管理的通知》提出：“對直接涉及公共安全、公眾健康，以及潛在風(fēng)險大、社會風(fēng)險高的重點領(lǐng)域，要依法依規(guī)重點監(jiān)管”。如何判斷是否直接涉及公共安全、公眾健康或者潛在風(fēng)險大、社會風(fēng)險高，這就需要對某項初級監(jiān)管對象的次一級監(jiān)管對象，不斷做深入分析和調(diào)查研究，方能確定是否應(yīng)當(dāng)作為重點監(jiān)管對象，或者在何時何地作為重點監(jiān)管對象。對某一具體對象領(lǐng)域做更細致的劃分，除了涉及在事物類型上的逐層次劃分，還包括是側(cè)重結(jié)果為主還是側(cè)重預(yù)防為主、是側(cè)重監(jiān)管內(nèi)容還是側(cè)重監(jiān)管行動等類型劃分。(22)有的學(xué)者按照“減量式”改革、“內(nèi)生式”改革和“試驗式”改革來劃分行政審批事項改革。參見李明超：《行政審批事項改革的基本類型與法理闡釋》，《廣東社會科學(xué)》2021年第2期，第242-253頁。譬如，對于不同類型的藥品(如處方藥與非處方藥，不同類型的疫苗等)是以結(jié)果為主還是以預(yù)防為主，所采取的監(jiān)管措施就會存在差別；對于互聯(lián)網(wǎng)平臺，是側(cè)重監(jiān)管其提供的內(nèi)容，還是側(cè)重監(jiān)管其可能導(dǎo)致市場支配地位濫用的行為，監(jiān)管措施也會存在明顯差別。從民法學(xué)的角度看，政府通過行政許可方式實施監(jiān)管，還可以區(qū)分為準予實施事實行為和準予實施民事法律行為，法律、行政法規(guī)確立行政許可的規(guī)定可相應(yīng)區(qū)分為簡單規(guī)范中的強制性規(guī)定和復(fù)雜規(guī)范中的強制性規(guī)定。(23)參見王軼：《行政許可的民法意義》，《中國社會科學(xué)》2020年第5期，第86-107頁。

三是把握政府監(jiān)管的時機。與政府監(jiān)管的次級對象相關(guān)，政府監(jiān)管的恰當(dāng)時機、恰當(dāng)分寸的問題便浮現(xiàn)出來。按照事情產(chǎn)生發(fā)展的一般過程，政府監(jiān)管被區(qū)分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。對于以預(yù)防為主的政府次級監(jiān)管對象，行政許可是一種主要的監(jiān)管技術(shù)，應(yīng)當(dāng)扮演“把好入口關(guān)”的實質(zhì)性角色；對于以行動為主的政府次級監(jiān)管對象，行政許可只是多種監(jiān)管技術(shù)中的備選之一，備案制、登記注冊制、評估制度能夠提供具有同樣競爭力甚至更具競爭力的方案；對于以內(nèi)容為主、側(cè)重考量行動結(jié)果的政府次級監(jiān)管對象，行政處罰制度、評估制度是相對更優(yōu)的政府監(jiān)管技術(shù)。政府監(jiān)管介入的時機選擇和分寸把握，要根據(jù)政府監(jiān)管次級對象目標(biāo)而加以考慮，實施恰到好處的精準治理。

四是科學(xué)選擇政府監(jiān)管的具體手段。行政許可是否采用、如何運用，要考慮政府監(jiān)管在各種具體監(jiān)管技術(shù)、手段和方法之間如何選擇。在行政審批中，有行政許可、非行政許可審批(24)2015年5月10日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項的決定》(國發(fā)〔2015〕27號)，在前期大幅減少部門非行政許可審批事項的基礎(chǔ)上，決定再取消49項非行政許可審批事項，將84項非行政許可審批事項調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項，且今后不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。、內(nèi)部審批、投資審批等諸多類型。(25)目前尚未納入改革范圍的審批事項有：(1)內(nèi)部審批事項；(2)政府投資項目審批；(3)行政機關(guān)對沒有隸屬關(guān)系的其他國家機關(guān)、國有企業(yè)、國家出資設(shè)立的事業(yè)單位所作的審批事項；(4)國家授權(quán)的行政機關(guān)以出資人身份對處置國有資產(chǎn)、權(quán)益所作的審批；(5)減免相對人法定義務(wù)的審批事項。參見王克穩(wěn)：《論行政審批的分類改革與替代性制度建設(shè)》，《中國法學(xué)》2015年第2期，第5-28頁。其中，行政許可有行政許可法作為法律依據(jù)，在程序合法性、公開透明性等方面相對較為完備，在論證政府監(jiān)管的程度與限度方面有更為清晰的線索和依據(jù)。內(nèi)部審批在正當(dāng)程序、透明度原則等方面有較為明顯的缺陷，投資審批在解決行政機關(guān)監(jiān)管者與投資參與者之間的角色沖突、促進國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟平等保護等方面還有較長的路要走?；蛘哒f，內(nèi)部審批和投資審批的計劃經(jīng)濟色彩相對更加濃厚，政府與市場邊界還需要進一步劃清。

五是明晰政府監(jiān)管的程度與限度。政府監(jiān)管的限度，不僅關(guān)系權(quán)利實現(xiàn)和權(quán)利保障，也關(guān)系著實施政府監(jiān)管是否意味著政府提供公信力無限擔(dān)?；蚬帕傂詢陡丁Ｔ诋?dāng)下關(guān)于行政許可改革的討論中，某些行政許可事項被取消后，市場反而出現(xiàn)了要求重新設(shè)立行政許可的訴求，原因之一是市場主體需要行政許可背后的政府信譽為其提供公信力背書。如果我們混淆了行政許可與政府公信力之間的關(guān)系，就會異化市場主體的這種公信力需求，使之成為行政機關(guān)基于其部門利益而要求保留、恢復(fù)這些行政許可事項的理由。在公信力供給或者公信力兌付的問題上，政府和國家沒有辦法作嚴格區(qū)分，各類國家權(quán)力機關(guān)主體作為國家政權(quán)體系的組成部分，共同提供公信力來源。實施行政許可領(lǐng)域?qū)徟母?，既不能無視社會主體的公信力需求，也不能透支國家/政府的公信力。每一個執(zhí)法決定背后都有國家的總體公信力為其提供支撐。只有把行政許可權(quán)力運用好，才能有利于提升國家的總體公信力；同時，并非只有行政許可才能解決公信力供給問題，其他政府監(jiān)管措施、市場治理機制、社會自治和個人自治都能夠作為公信力來源。

三、規(guī)范行政許可權(quán)力運行

有權(quán)不可任性、權(quán)力不可濫用、權(quán)力必須在法治軌道上運行等表述，表達了權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和制約的基本法理。在行政許可具體實施過程中，核心問題是行政許可權(quán)力的自由裁量如何控制。“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”的要義在于權(quán)力的法治化、規(guī)范化運行，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的行政許可權(quán)力運行體制機制。

(一)權(quán)責(zé)一致與行政許可權(quán)力運行

按照“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的原則，行政機關(guān)行使行政許可權(quán)力，必須依照其法定職權(quán)來行使并承擔(dān)責(zé)任。對此，《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出“構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的執(zhí)法司法責(zé)任體系”，《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》提出“要基本形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運行高效、法治保障的政府機構(gòu)職能體系”。構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的行政許可權(quán)力運行體制機制，其核心在于可問責(zé)性。本文重點討論其中的兩個問題，一是可問責(zé)性的法律基礎(chǔ)，二是可問責(zé)性的法律主體。(26)關(guān)于我國行政問責(zé)的法治化，參見錢小平：《中國特色“分層式”行政問責(zé)模式：創(chuàng)新、不足與完善》，《東南大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年5期，第59-67頁。并對實踐中關(guān)涉可問責(zé)性的若干具體制度進行評論。

首先，行政許可權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)具備權(quán)威的法律基礎(chǔ)。受“宜粗不宜細”立法政策導(dǎo)向和立法條件限制，現(xiàn)行法律和行政法規(guī)在具體規(guī)定上常存在較大政策空間。實踐中，大量以“紅頭文件”形式存在的行政規(guī)范性文件，成為了行政許可權(quán)力的實際權(quán)威依據(jù)。(27)參見劉松山：《“紅頭文件”沖突法律的責(zé)任歸屬——兼評福州王凱鋒案》，《法學(xué)》2002年第3期，第3-9頁。“法律規(guī)定是‘硬杠杠’”的這類話語，雖然表達了法律或行政法規(guī)所明確規(guī)定的審批標(biāo)準是一個強理由，構(gòu)成了行政自由裁量權(quán)不能違反或超越法律規(guī)定的硬性標(biāo)準。但是，這類話語也有可能是審批機關(guān)與其他行政機關(guān)和行政相對人之間進行利益博弈的現(xiàn)實策略。在“維穩(wěn)淘汰賽模式”(28)李國強：《地方政府維穩(wěn)績效的前期考核——以T縣“矛盾糾紛排查調(diào)處”機制為例》，《經(jīng)濟社會體制比較》2012年第1期，第122-131頁。下，審批機關(guān)可以用“法律硬杠杠”作為強理由來維護和論證其立場，規(guī)避審批風(fēng)險。但在“政績錦標(biāo)賽”模式下，(29)周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會學(xué)研究》2009年第3期，第54-77頁。官員也能以政策變通等方式，在法律、行政法規(guī)所提供的空間中支持行政許可申請。因此，一方面，黨的十八大以來我國法律的立改廢釋纂工作大為加強，法律修訂的頻率進一步加快，增加了法律供給，為行政許可權(quán)力規(guī)范行使提供了更完備的法律依據(jù)；另一方面，在法律、行政法規(guī)不可能過于頻繁修改，而經(jīng)濟社會發(fā)展又快速變遷的情況下，行政規(guī)范性文件備案審查、行政程序規(guī)定、專家委員會等制度將發(fā)揮重要作用。

其次，明確行政許可權(quán)力的具體行使主體，界定行政機關(guān)及其官員的職權(quán)和責(zé)任?！胺侨烁窕钡目茖又评碚?，強調(diào)科層體制的集體決策和集體責(zé)任，容易陷入到“集體無責(zé)任”的陷阱之中，難以追究官員和行政機關(guān)的懶政、怠政、庸政等行為。(30)參見[美]歐文·費斯：《司法的官僚化》，見[美]歐文·費斯：《如法所能》，師帥譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2008年，第95-97頁。區(qū)分科層體制內(nèi)的集體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和官員個體責(zé)任，有助于幫助我們理解當(dāng)下行政執(zhí)法領(lǐng)域的某些現(xiàn)象。在安全生產(chǎn)事故責(zé)任倒查追究制中，自上而下的鏈條式的追責(zé)方式，既涉及對高級別行政官員作為“第一責(zé)任人”的追責(zé)，也包括對這一鏈條之內(nèi)個體化的各行政官員追究責(zé)任；在行政訴訟案件中情況卻有所不同，其強調(diào)行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，既包含著符號性功能的考慮，又包含著對下級部門獨立決策權(quán)和獨立責(zé)任能力的否定，更多側(cè)重于行政機關(guān)負責(zé)人的權(quán)威和責(zé)任。因此，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”必然涉及到如何依法界定官員的個人決策權(quán)和責(zé)任，亦即“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的邊界究竟是什么。對行政許可權(quán)力而言，應(yīng)依法確定官員個體化的獨立決策權(quán)和相應(yīng)責(zé)任。(31)Kevin Stack，“An Administrative Jurisprudence:The Rule of Law in the Administrative State,”Columbia Law Review,Vol.115,No.7,2015,pp.1985-2018.法定授權(quán)應(yīng)當(dāng)清晰明確，使得官員在授權(quán)范圍之內(nèi)行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任，而不是用集體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任代替?zhèn)€體責(zé)任。

(二)規(guī)范行政許可權(quán)力運行的典型舉措

在“放管服”改革中，權(quán)力清單制度、行政程序規(guī)定、告知承諾制、相對集中行使審批權(quán)、信用懲戒與信用修復(fù)等制度措施，均涉及行政許可權(quán)力的規(guī)范運行。這些制度措施可分兩類：一類主要側(cè)重行政相對人的權(quán)利義務(wù)，如告知承諾制、信用懲戒與修復(fù)等；(32)參見林鴻潮、張濤、李昱音：《公共安全領(lǐng)域告知承諾制的實施困境及其調(diào)適》，《中國行政管理》2021年第3期，第131-136頁；沈巋：《社會信用體系建設(shè)的法治之道》，《中國法學(xué)》2019年第5期，第25-46頁。一類主要側(cè)重行政機關(guān)如何規(guī)范行使權(quán)力。對應(yīng)上文關(guān)于可問責(zé)性兩方面問題的分析，后者又可分為兩類：一是依據(jù)行政規(guī)范性文件確立行政許可事項清單和行政程序規(guī)定等制度措施。其中，《法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定設(shè)定的行政許可事項清單》及996項行政許可事項，已于2022年1月30日公布。在《行政程序法》或者《行政法典》尚未制定的情況下，(33)參見王萬華：《我國行政法法典編纂的程序主義進路選擇》，《中國法學(xué)》2021年第4期，第103-122頁。行政許可權(quán)力行使的程序依據(jù)是《行政許可法》和各部委、各地方的行政審批程序規(guī)定，具體行政許可事項的審批依據(jù)因而在很大程度上依賴于行政性規(guī)范文件中的細節(jié)性規(guī)定。二是如何確定參與行政審批的具體主體。上文對明確政府監(jiān)管的實踐主體作了相應(yīng)闡述。其中，相對集中行使行政審批權(quán)涉及行政機關(guān)各部門的權(quán)力配置，(34)參見袁雪石：《相對集中行政許可權(quán)改革的挑戰(zhàn)與發(fā)展方向》，《中國行政管理》2020年第1期，第30-34頁。具體操作中存在審批與監(jiān)管分屬行政機關(guān)不同內(nèi)設(shè)部門、不能完全落實“誰審批、誰監(jiān)管”原則等問題。同時，行政許可的審批過程中專家委員會意見發(fā)揮著重要功能，但其權(quán)責(zé)并不明確。因此，本文主要聚焦行政規(guī)范性文件治理和專家委員會制度，以此說明在可問責(zé)性的基礎(chǔ)上，行政許可權(quán)力運行與上述制度如何銜接和協(xié)同。

1.治理行政規(guī)范性文件、優(yōu)化政策供給

提升行政規(guī)范性文件的質(zhì)量，能夠為行政許可權(quán)力運行提供良好規(guī)范基礎(chǔ)。自行政審批改革啟動伊始，治理行政規(guī)范性文件就是一項重點工作。在二十多年的改革實踐中，行政規(guī)范性文件發(fā)文過多過濫、超越法律依據(jù)限縮權(quán)利或增加義務(wù)等情況屢見不鮮，行政許可權(quán)力行使中仍然存在“紅頭文件”主導(dǎo)、合法性不強、透明度不高等問題。

對行政規(guī)范性文件進行治理，主要有兩種途徑。第一種方式是外部途徑?，F(xiàn)行《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。”法院對規(guī)章以下規(guī)范性文件進行附帶性審查，是制約行政權(quán)力的一項重要制度，但該制度在實踐中成效并不明顯。(35)參見何海波：《論法院對規(guī)范性文件的附帶審查》，《中國法學(xué)》2021年第3期，第139-163頁。并且，對行政機關(guān)而言，法院司法建議的對象是制定規(guī)范性文件的法人主體，尚需層層流轉(zhuǎn)到該行政機關(guān)的具體經(jīng)辦部門。司法建議能否得到落實，最終有賴于行政機關(guān)內(nèi)部對此是否有良好的執(zhí)行和監(jiān)督體制。

第二種方式是行政機關(guān)的自我治理機制。主要體現(xiàn)在規(guī)范性文件的合法性審查、備案審查和清理工作等方面?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》對此均提出了相應(yīng)要求。近年來，國務(wù)院先后多次出臺相關(guān)文件，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好“放管服”改革涉及的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》(國辦發(fā)〔2017〕40號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國辦發(fā)〔2018〕37號)等，各地也相應(yīng)出臺了行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定。對行政規(guī)范性文件進行治理的同時，應(yīng)當(dāng)重視優(yōu)化和發(fā)揮行政規(guī)范性文件作為政策供給渠道的作用，防止政策供給的停滯乃至中斷。從制度變遷的角度看，規(guī)范性文件所承載的政策屬于快速變遷的制度，(36)參見[比利時]熱諾爾·羅蘭：《理解制度變遷：迅捷變革的制度與緩慢演進的制度》，胡凱譯，《南大商學(xué)評論》2005年第2期，第1-22頁。為行政權(quán)力運行提供較為靈活快捷的制度供給，是貫徹落實黨中央大政方針、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、保障和實現(xiàn)人民群眾權(quán)利的重要途徑。在依法決策、依法制定行政規(guī)范性文件的前提下，治理行政規(guī)范性文件與優(yōu)化政策供給是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。(37)參見錢焰青：《論新時代行政規(guī)范性文件的正當(dāng)性及其界限》，《中國法律評論》2021年第3期，第69-79頁。政策供給的停滯或中斷，可能導(dǎo)致行政許可不得不以過時的規(guī)范性文件為依據(jù)開展具體活動，或者面對新情況新問題時出現(xiàn)既沒有法律依據(jù)、也沒有政策依據(jù)的情形，從而會放縱行政許可權(quán)力的自由裁量，不利于行政許可權(quán)力的規(guī)范運行。

2.明確專家委員會權(quán)責(zé)

對行政許可權(quán)力的外部制約，除了來自行政機關(guān)之外的其他國家權(quán)力機關(guān)的制約，如監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)的制約，還有一類值得討論的現(xiàn)象，即專家委員會在行政許可程序中的角色和作用。(38)參見宋華琳：《風(fēng)險規(guī)制中的專家咨詢——以藥品審評為例證》，見姜明安主編：《行政法論叢》(第12卷)，北京：法律出版社，2009年，第141-164頁。其所涉及的問題，首先是專家委員會在什么問題上發(fā)揮作用，其次是專家委員會與行使行政許可權(quán)力的行政機關(guān)之間的職責(zé)應(yīng)如何劃分。

如何把握行政許可事項的形式性標(biāo)準和實質(zhì)性標(biāo)準，是實踐中的一大難題。一方面，“形式合理性優(yōu)于實質(zhì)合理性”(39)鄭成良：《論法治理念與法律思維》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2000年第4期，第9頁。，法律所確立的形式標(biāo)準是依法行政的前提。另一方面，行政許可具體事項分布在諸多專業(yè)領(lǐng)域，需要在專家研判該行政許可事項實質(zhì)性內(nèi)涵的基礎(chǔ)上給出專家咨詢建議，但專家研判不能突破法律所劃定的形式化乃至強制性標(biāo)準。在行政許可實踐中，存在將法律法規(guī)明確規(guī)定的強制性標(biāo)準歸入紅線指標(biāo)(否定性指標(biāo))，將法律法規(guī)明確規(guī)定的具體要求、政策文件規(guī)定的具體指標(biāo)列入專家評議指標(biāo)，將法規(guī)和政策所規(guī)定的鼓勵性事項列入加分指標(biāo)的做法，從而既區(qū)分又綜合了形式合法性和實質(zhì)合理性，有利于專家在評議工作中把握法律、政策和專業(yè)知識之間的關(guān)系。

關(guān)于行政機關(guān)與專家委員會之間的關(guān)系，重點是區(qū)分做決策的主體是誰、責(zé)任如何分配。“法定職責(zé)必須為”強調(diào)了行使行政許可權(quán)力的主體非經(jīng)法定程序或沒有法律依據(jù)，不得授權(quán)其他主體行使行政許可權(quán)力。專家委員會的職責(zé)是為行政許可事項的實質(zhì)合理性提供咨詢意見。在強化專家參與行政許可程序的同時，(40)參見成協(xié)中：《“放管服”改革的行政法意義及其完善》，《行政管理改革》2020年第1期，第36-44頁。要明確專家委員會的咨詢意見如何確定法律效力、承擔(dān)何種法律責(zé)任。在不同行政許可事項之間，上述問題雖然會有所不同，但應(yīng)考慮遵循以下基本原則：一是責(zé)任法定原則，即根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定來劃分、確定專家委員會的責(zé)任；二是責(zé)任自負原則，即專家委員會和行政機關(guān)各自承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不能以專家委員會責(zé)任代替行政機關(guān)責(zé)任。

四、結(jié)語

隨著現(xiàn)代社會發(fā)展，政府監(jiān)管所覆蓋的范圍越來越廣泛，政府監(jiān)管的具體措施也越來越多、越來越復(fù)雜。法治政府建設(shè)是全面依法治國系統(tǒng)工程的骨干工程。積極發(fā)揮政府在國家治理中的作用和對權(quán)力實施有效監(jiān)督制約，是一體兩面的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)在理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，準確定位和充分論證包括行政許可權(quán)力在內(nèi)的政府監(jiān)管權(quán)力。

從理論邏輯來看，市場治理機制和政府監(jiān)管機制都是不夠完善的。當(dāng)市場失靈或者市場治理機制的社會成本過高時，需要政府實施有效監(jiān)管。(41)施萊弗對市場競爭秩序、私人訴訟、監(jiān)管式的公共強制、國家所有制四種社會控制秩序做了比較，分析了在四者之間進行有效選擇的具體條件。[美]安德烈·施萊弗：《理解監(jiān)管》，余江譯，見吳敬璉主編：《比較》(第16輯)，北京：中信出版社，2005年，第103頁。政府干預(yù)市場是為了促進和實現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，法治是發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的最重要制度保障。因此，行政許可領(lǐng)域?qū)徟母锏睦碚摶A(chǔ)是：遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，當(dāng)市場需要以行政許可的方式實施政府干預(yù)時，政府在法治軌道上發(fā)揮積極作用。

從歷史邏輯來看，改革開放以來，中國從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟的歷史轉(zhuǎn)型各階段中，政府監(jiān)管扮演著不同角色。(42)參見王永欽：《發(fā)展的政治經(jīng)濟學(xué)：一個東亞模式的理論框架》，《學(xué)術(shù)月刊》2015年第4期，第57-71頁。中國經(jīng)濟已經(jīng)步入高質(zhì)量發(fā)展新階段，越來越重視人力資本和技術(shù)創(chuàng)新，而“政府政策干預(yù)的形式和幅度應(yīng)該取決于經(jīng)濟體具體的發(fā)展階段”。(43)張軍、王永欽主編：《大轉(zhuǎn)型：中國經(jīng)濟改革的過去、現(xiàn)在與未來》，上海：格致出版社，2019年，“序”第6頁。新形勢下，政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)加強制度創(chuàng)新和制度供給。技術(shù)創(chuàng)新需要法律發(fā)揮制度創(chuàng)設(shè)功能，構(gòu)建具有法律依據(jù)的新的市場主體形式或者市場行為類型。未來需要以行政許可方式實現(xiàn)此類制度供給的，應(yīng)當(dāng)按照“于法有據(jù)”的要求，依法設(shè)定行政許可，推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

從實踐邏輯來看，在行政審批改革的實踐中，既要進一步簡政放權(quán)、防止行政機關(guān)違法設(shè)立和實施行政許可，也要推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，防止政府監(jiān)管空缺失位、行政機關(guān)怠政懶政。行政許可事項關(guān)系國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要領(lǐng)域，其設(shè)立、取消、下放均需要慎重對待，注意厘清不同行政許可的性質(zhì)和功能，做好改革前后的制度銜接，設(shè)立、取消和下放行政許可事項均應(yīng)以保障和實現(xiàn)權(quán)利為目標(biāo)，避免出現(xiàn)制度供給中斷和政府監(jiān)管空白。因此，對于行政許可領(lǐng)域?qū)徟母锒?，理清法定依?jù)、校準權(quán)力定位、明晰監(jiān)管邊界、保障權(quán)利實現(xiàn)，是“放管服”改革和法治政府建設(shè)的必然要求。不斷深入推進行政許可領(lǐng)域?qū)徟母锏哪康?，正是為了實現(xiàn)“良法善治”的規(guī)范性目標(biāo)，以保障和實現(xiàn)人民權(quán)利、推動經(jīng)濟社會良好發(fā)展。