開放競爭新樣本

“為深入貫徹落實(shí)國務(wù)院‘新36條’，中國石油將在管道建設(shè)等油氣全產(chǎn)業(yè)鏈上，推進(jìn)與民營資本、社會(huì)資本、金融資本和國際資本的合資合作。”8月23日，中國石油中期業(yè)績發(fā)布會(huì)，總裁周吉平介紹說：中國石油首次引進(jìn)全國社會(huì)保障基金理事會(huì)、城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金和寶鋼集團(tuán)有限公司等作為股東，共同出資建設(shè)西三線項(xiàng)目。

作為西氣東輸系列工程的重要組成，西三線工程總投資達(dá)1200億元。將代表全民資本的全國社保和代表民間資本的產(chǎn)業(yè)基金，按照同等條件、同等待遇，同時(shí)引入國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目，既是一次有益探索，也有利于擴(kuò)大開放和合作、支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)互利共贏、增強(qiáng)能源供應(yīng)保障能力。

從十年前“開放招商”的失敗，再到今天多方融資試驗(yàn)的突破，西氣東輸在油氣行業(yè)市場化的探索中具有里程碑式的意義。

出乎意外的框架協(xié)議

2010年5月20日。上午10時(shí)，北京北二環(huán)外的漢華國際酒店4層。國內(nèi)知名媒體的能源記者齊聚于此，焦急等待著中國石油總經(jīng)理蔣潔敏（現(xiàn)任中國石油天然氣集團(tuán)公司董事長、黨組書記）的到來。

從2008年起，在股東大會(huì)間隙，蔣潔敏都會(huì)與新聞?dòng)浾咦龆虝簳?huì)面。

“我在這里鄭重通過各位傳達(dá)給民營企業(yè)家們，中國石油的態(tài)度是明確的。大家關(guān)心中國石油的管道能不能向民營企業(yè)開放，如果回答一個(gè)字是‘能’，回答三個(gè)字，是‘肯定能’。”帶著濃重的山東口音，蔣潔敏一字一頓地說道。

兩年過去了，當(dāng)業(yè)界幾乎忘記這件事情時(shí)。2012年5月30日，中國石油宣布：西氣東輸三線管道項(xiàng)目合資合作框架協(xié)議在北京簽署。

這是一個(gè)出乎業(yè)界意外的框架協(xié)議。不同尋常之處在于：中國石油主動(dòng)引進(jìn)了全國社會(huì)保障基金理事會(huì)、城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金和寶鋼集團(tuán)有限公司等作為股東，共同出資建設(shè)西氣東輸三線項(xiàng)目。

框架協(xié)議的亮點(diǎn)，在于城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金。該基金由全國工商聯(lián)下屬的城市基礎(chǔ)設(shè)施商會(huì)發(fā)起，是國家發(fā)改委批準(zhǔn)設(shè)立的首批10只試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投資基金之一，旨在通過該基金平臺(tái)合理引導(dǎo)民間資本進(jìn)入能源和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

城市基礎(chǔ)設(shè)施投資產(chǎn)業(yè)基金，主要由城市基礎(chǔ)設(shè)施商會(huì)主導(dǎo)管理，民營企業(yè)在其中處于絕對控股地位。在基金募集的資金來源中，不少為民間資本。包括中國工商銀行股份有限公司私人理財(cái)資金，也是通過該基金平臺(tái)介入到西三線項(xiàng)目。

“將代表全民資本的全國社保和代表民間資本的產(chǎn)業(yè)基金，按照同等條件、同等待遇，同時(shí)引入國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目，是一次有益探索。這種模式能夠充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，形成利益共同體，實(shí)現(xiàn)資源市場的有效配置?！痹趨f(xié)議簽字當(dāng)天，中國石油董事長蔣潔敏如是評價(jià)道。

據(jù)了解，簽訂框架協(xié)議的四家股東，將共同組建一家新公司，來負(fù)責(zé)西氣東輸三線的投資、建設(shè)、運(yùn)營。新公司注冊資本金625億元，其中，中國石油投入325億元，占比52%；社保基金、寶鋼及城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金分別投入100億元，各占比16%。

“這是一個(gè)全新的合作形式，多方出資，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)。中國石油雖然還是控股，但是股東不是他一家了，這是現(xiàn)代的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和多方制衡形式。引進(jìn)民間資本進(jìn)入油氣行業(yè)，這是有典型示范意義的創(chuàng)新?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長馮飛告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

按照規(guī)劃，西氣東輸三線工程主要包括一條干線、五條支干線、三條支線。干線西起新疆霍爾果斯口岸，東至福建省福州市，全長5000多公里，途經(jīng)新疆、甘肅、寧夏等10個(gè)省、自治區(qū)，設(shè)計(jì)輸量每年300億立方米，氣源來自中亞國家，預(yù)計(jì)2015年全線投產(chǎn)。

開放合作的十年輪回

西氣東輸三線引進(jìn)社會(huì)資本，是中國石油自己主動(dòng)為之。

實(shí)際上，在中國石油的發(fā)展歷史上，主動(dòng)與外界進(jìn)行大規(guī)模合作并不是第一次。在西氣東輸開建之時(shí)，政府一反過去確保國資在輸氣管道建設(shè)和經(jīng)營中絕對占據(jù)主導(dǎo)地位的做法，給予西氣東輸?shù)恼猩桃Y工作以最大政策空間：“西氣東輸”工程全線開放、全面對外合作，外方可以對“西氣東輸”管道工程進(jìn)行控股。

2000年底，中國石油遍發(fā)“英雄帖”，邀請外資企業(yè)參與西氣東輸工程建設(shè)。在發(fā)出“招商公告”后，19家國外著名企業(yè)通過了資格預(yù)審。經(jīng)過審查，最終有7家外資公司入圍，包括殼牌公司、香港中華煤氣、?？松梨谂c中電企業(yè)、BP集團(tuán)等。

這是中國石油在西氣東輸工程中對外開發(fā)合作的第一次探索。當(dāng)時(shí)，一度傳出消息殼牌公司有望在招標(biāo)中勝出。但最終，招商工作在拉拉扯扯數(shù)年后不歡而散，2004年8月中國石油向外資公司發(fā)出了終止協(xié)議函。

據(jù)了解，合作失敗的主要原因，在于投資回報(bào)率達(dá)不到外資所要求的水平。在當(dāng)時(shí)，中國石油承諾管道及上游項(xiàng)目稅后的實(shí)際回報(bào)率將分別為12％及15％以上，而外資則要求管道項(xiàng)目同樣15%的回報(bào)率。

這在當(dāng)時(shí)，幾乎是不可能的事情。由于2000年左右，天然氣市場還沒有得到有效開發(fā)，西氣東輸?shù)耐顿Y回報(bào)還存在很大不確定性。中國石油認(rèn)為輸氣管道投資回報(bào)率不可能達(dá)到15%，除非提高天然氣的價(jià)格，但下游用戶和政府都肯定不會(huì)答應(yīng)。

或許，正是那一次的對外合作嘗試，為中國石油西氣東輸工程的對外合作埋下了種子。無論是一線工程，還是現(xiàn)在的三線工程，中國石油面臨的是同樣問題：所需資金極其龐大，大規(guī)模投資面臨一定風(fēng)險(xiǎn)。

2010年5月，國務(wù)院再度發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。與多年前發(fā)布的非公經(jīng)濟(jì)36條一樣，這一次同樣是36條，因此這被稱作了“新36條”。“新36條”的出臺(tái)，正是推動(dòng)西氣東輸三線引進(jìn)民資的“助產(chǎn)師”。該通知支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲(chǔ)運(yùn)和管道輸送設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)。

實(shí)際上，前文所述蔣潔敏在2010年股東大會(huì)的表態(tài)，正是回答記者有關(guān)“新36條”的提問時(shí)做出的?！爸袊妥鳛橹匾膰螅枰皶r(shí)響應(yīng)黨中央國務(wù)院的號(hào)召，在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題上做出表率。”中國石油有關(guān)人士表示。

在這樣的大背景下，中國石油西氣東輸三線的大尺度對外合作最終應(yīng)運(yùn)而生。及至今年5月30日框架協(xié)議的簽署，西氣東輸三線的合作進(jìn)展在整個(gè)能源領(lǐng)域內(nèi)都屬于領(lǐng)先者，中國石油邁出了“開歷史先河”的第一步。

西三線的標(biāo)桿性意義

6月20日，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步擴(kuò)大能源領(lǐng)域投資的實(shí)施意見》，對能源領(lǐng)域推進(jìn)“新36條”制定出了實(shí)施細(xì)則，再次明確提出：鼓勵(lì)民間資本參與石油和天然氣管網(wǎng)建設(shè)。

這對中國石油西氣東輸三線的開放做法，似乎是一種政策鼓勵(lì)。而對中國石油來講，則已經(jīng)走在了政策前列。

西三線建設(shè)引入包含民資在內(nèi)的外部資本合作，這是一個(gè)央企改變自己對外形象、與民營經(jīng)濟(jì)共贏的標(biāo)志性動(dòng)作，這次合作我們看到的是“國民合作”，看到的是“國民共進(jìn)”、“國民共贏”?！督?jīng)濟(jì)觀察報(bào)》研究院院長焦新望說。

在中國現(xiàn)今的油氣管網(wǎng)格局中，大致可分為三類：最接近終端用戶的城市燃?xì)夤芫W(wǎng)、中型的省級或省內(nèi)管網(wǎng)、最大型的國家主干管網(wǎng)。前兩類投資主體已經(jīng)多元化，而最后一類基本為中國石油、中國石化等大型企業(yè)主導(dǎo)。尤其是中國石油，天然氣管道里程約占到全國的90%。

有關(guān)專家說，西氣東輸三線引入多方資本，意義非同尋常。對全國社?；鸲?，找到了長期穩(wěn)定收益項(xiàng)目。對城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金而言，這既符合產(chǎn)業(yè)方向，也找到穩(wěn)定收益項(xiàng)目。對寶鋼集團(tuán)而言，它本身是最大材料（鋼管）供應(yīng)商，這樣一來可以進(jìn)一步增強(qiáng)市場競爭力，同時(shí)，投資效益也不差。

更為重要的是，引入外部資本既有利于形成較為合理的公司治理結(jié)構(gòu)，又在一定程度上可以改善中國石油的公司形象。“西氣東輸三線引入民營資本，成立獨(dú)立管理公司，這是一項(xiàng)很好的法人制管理架構(gòu)，可以很好體現(xiàn)投資各方的權(quán)益。西三線的成功，將反過來可能影響一線二線的運(yùn)營，為天然氣管網(wǎng)運(yùn)作提供一個(gè)領(lǐng)先的參照系?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長馮飛認(rèn)為。

與投資主體多元化相對應(yīng)，西氣東輸?shù)臍庠炊鄻踊苍诜e極推進(jìn)中。這是與引進(jìn)民資同樣意義重大的舉措。氣源多樣化、管道輸送市場化，兩項(xiàng)共同進(jìn)步之下，最終撬動(dòng)的很可能是天然氣價(jià)格市場化這塊大石頭。

今年年初，中國石油已經(jīng)與華能集團(tuán)、華電煤業(yè)、慶華集團(tuán)等多家企業(yè)就煤制氣進(jìn)入西氣東輸管道系統(tǒng)進(jìn)行了協(xié)商。中國石油天然氣與管道分公司副總經(jīng)理梁鵬對記者透露：目前技術(shù)協(xié)議已全部簽署，明確了煤制天然氣交氣點(diǎn)、壓力、氣質(zhì)、分年輸氣量等，并與3家公司簽署了購銷意向書，與8家公司的購銷意向書正在流轉(zhuǎn)，還有1家公司的購銷意向書正在洽談。

與此同時(shí)，中國石油還在規(guī)劃建設(shè)5條出疆管道、8座煤制氣集氣站和14條煤制氣接入支線，其中煤制氣支線管道全長約430公里，在疆管道建設(shè)投資將超過1000億元。按新疆煤化工“十二五”規(guī)劃綱要顯示，中國石油已承諾：新疆12家煤制天然氣企業(yè)直接接入西氣東輸管道，輸往內(nèi)地市場。

西氣東輸氣源多樣化、管道輸送市場化的突破，為頁巖氣市場的發(fā)展預(yù)示了一個(gè)更加值得期待的未來。據(jù)國內(nèi)最新公布的全球頁巖氣資源最新評估結(jié)果表明，中國約占全球總量的20%，居世界第一位。中國的頁巖氣儲(chǔ)量，遠(yuǎn)比常規(guī)天然氣要多，這是一個(gè)比現(xiàn)有天然氣市場遠(yuǎn)為龐大的市場。在今年下半年政府主持的頁巖氣公開招標(biāo)中，已經(jīng)或即將獲得頁巖氣探礦權(quán)的民營企業(yè)，在未來發(fā)展中或許將成為天然氣市場化的重要得利者。

（本刊實(shí)習(xí)記者劉素宏對此文亦有貢獻(xiàn)）