合作型環(huán)境管理的知識圖景

摘要：20世紀90年代起，在以美國為代表的西方國家的環(huán)境管理領域中，合作途徑成為越來越重要的政策選擇和管理實踐，并受到了公共管理學界特別是環(huán)境管理研究者的廣泛重視?；诟拍钛葸M的視角，本文以合作型環(huán)境管理的內涵厘清為基礎，通過對它的理論和現實依據、影響因素以及過程和結果的評估進行系統(tǒng)梳理，嘗試繪制一幅分析和理解合作型環(huán)境管理研究進展的圖景。

關鍵詞：環(huán)境保護；公私合作；合作管理；公私伙伴關系

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009—3060（2012）04—0050-07

從上世紀90年代起，在瀕危物種保護、空氣和水污染防治方面以及流域管理、土地利用、區(qū)域環(huán)境規(guī)劃等領域，公私合作或公私合作管理（以下統(tǒng)稱為“合作型環(huán)境管理”，collaborativeenvironmental management），繼“命令-控制”和經濟工具途徑之后，成為環(huán)境保護議題網絡中另一項主導性的政策工具。

作為新的治理工具，合作型環(huán)境管理受到推崇，可以概括為三個方面的背景。首先，是外在的政府環(huán)境變化。即20世紀80年代起，由于預算赤字、平民主義以及政治意識形態(tài)等因素，以管理主義、新公共管理和企業(yè)家政府為標簽的公共管理變革，從英國、新西蘭、美國等西方國家興起，并迅速席卷了全球大部分的國家和地區(qū)。反映到環(huán)境管理領域，這要求政府摒棄傳統(tǒng)自上而下的政策一執(zhí)行模式，主動地將企業(yè)、環(huán)保組織、研究機構、社區(qū)等利益相關者卷入到環(huán)境管理的全過程。其次，可以歸結為方法技術的缺陷，即對于環(huán)境管理來說，無論是傳統(tǒng)的“命令-控制”途徑，還是以排污權交易、環(huán)境稅及使用者付費為主要手段的經濟工具途徑，由于信息的不對稱性及成本收益分析等經濟工具自身的局限性，使得它們在實現環(huán)境可持續(xù)性目標中的效果受到了嚴重削弱。最后，源于當代環(huán)境議題的內在屬性。與公共管理的其它分支相比，甚至不同于以往的環(huán)境領域，當代環(huán)境議題最大的特征就是它的極端復雜性。這種復雜性不僅表現為環(huán)境問題根源的錯綜復雜和相互交織，而且反映為應對環(huán)境問題的治理困境：即單一部門的政府環(huán)境行政機構根本無力解決復雜的環(huán)境問題。

于是，合作途徑逐漸發(fā)展成為環(huán)境保護論壇、環(huán)境政策規(guī)劃以及環(huán)境管理過程中另一項主導性范式。然而，合作型環(huán)境管理，并不意味著將企業(yè)、環(huán)保組織、研究機構以及社區(qū)等相關元素放在一起，我們所期待的結果即環(huán)境可持續(xù)性就能夠順利實現?；诟拍钛葸M的視角，本文以合作型環(huán)境管理的內涵厘清為基礎，通過對它的理論和現實依據、影響因素以及過程和結果的評估進行系統(tǒng)地梳理，嘗試繪制一幅分析和理解合作型環(huán)境管理研究進展的圖景。

一、合作型環(huán)境管理的內涵界定

要想準確把握合作型環(huán)境管理的內涵，首先需要理解什么是合作（collaboration）。組織學領域的專家認為：“（合作）是兩個或兩個以上的利益相關者，為了解決一組通過單獨個體無法處理的問題，而在判斷以及諸如信息、資金、人力等具體要素方面進行聯合。”另外，有的學者認為，合作就是伙伴之間為了解決共同的問題和實現共同目標而開展的一系列相互關聯的活動。一般認為，合作包括五個相互聯系的過程：即聚在一起、建立信任、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、采取行動以及進行測量。也有學者從公共管理的視角對合作加以界定：“（合作是）政府機構為了增加公共價值而通過它們之間的共同行動所采取的聯合活動。”與以上概念相比較，我們認為以下界定更具全面性：合作是兩個或兩個以上的組織所建立的互惠性和良好界定的關系，它們承諾于一組共同的目標、共同確立的結構和分擔的責任以及相互的職權和問責性。綜上所述，學者并沒有對合作的內涵達成共識，然而，我們可以從中提煉出合作的共同元素：（1）合作的主體是兩個或兩個以上的組織；（2）合作的基礎是相互依賴性或共同利益；（3）合作的過程是共同的努力和投入；（4）合作的目的是為了解決共同問題。

合作管理以合作為基礎。合作管理是一種制度安排，其中一個或多個公共機構將非政府的利益相關者直接卷入到集體的決策制定過程之中，它是正式的、以達成共識為導向并且是深思熟慮的，目的是制定或執(zhí)行公共政策，或者對公共項目或資產進行管理。顯而易見，合作型環(huán)境管理是眾多合作管理實踐之一，同時它也是其中最具代表性的。在一部名為《合作型環(huán)境管理：政府的角色是什么？》的著作中，托馬斯、陶笛及喬安等人認為，“在公共機構自上而下執(zhí)行政策的若干年努力之后，這些機構越來越多地通過運用與廣泛的利益相關者進行合作，來共同解決環(huán)境問題?！北M管實踐中政府部門可能扮演著不同的角色，例如“追隨者”、“激勵者”或者“領導者”，然而由于共同的特質，它們都可以被冠之為“合作型環(huán)境管理”。當然，在其它的場合下，它們也被稱為“草根生態(tài)系統(tǒng)管理”、“合作環(huán)境保護”以及“參與式自然資源管理”等。

盡管合作型環(huán)境管理的實踐在西方國家已有近二十年的歷史，然而，在該領域的大量文獻中，我們并沒有發(fā)現對它做出的概念界定。借鑒先前克里斯和艾利森為合作管理給出的定義，我們認為，合作型環(huán)境管理指的是，在自然資源保護、污染防治或其它的環(huán)境管理領域，鑒于傳統(tǒng)治理模式的弊端，為了實現可持續(xù)性的環(huán)境結果，環(huán)境公共機構主動地將非政府的利益相關者卷入到環(huán)境決策和管理過程之中而形成的一種以共識為導向的正式制度安排。從一定程度上，我們可以將合作型環(huán)境管理看作是政府部門在解決當代復雜環(huán)境議題過程中進行政策學習的必然結果。

二、合作型環(huán)境管理：現實需要和理論解釋

根據以上為合作型環(huán)境管理給出的界定，可以看出，它是一項涉及到兩個或兩個以上公私組織的動態(tài)過程，其目的在于解決單個組織不能或不容易解決的問題，從而實現互惠性。通常來說，當政府意識到很多政策問題并不限制于特定機構的組織邊界之內，它們就會尋求與其它部門進行合作。

新公共管理學派的專家普遍認為，非政府的行動主體，如果適當地參與到公共事業(yè)當中，則能夠提高公共價值創(chuàng)造的績效?，F實當中，他們認為，私人部門和政府相比至少有四個方面的優(yōu)勢，決定了政府部門尋求與私人部門的合作管理：首先是私人部門的資源優(yōu)勢，其次是私人部門的生產率優(yōu)勢，再次是私人部門的信息優(yōu)勢，最后是合法性方面的優(yōu)勢?？傊?，政府部門尋求與私人組織的合作管理，既取決于通過合作管理而獲得的潛在收益，也取決于在資源、生產率、信息以及合法性方面政府存在的相對弱勢。

隨著合作途徑在環(huán)境管理以及其它公共管理領域的普遍運用，社會科學越來越多地發(fā)展理論框架或者用學科領域內業(yè)已成熟的分析工具為合作行為和過程提供解釋（見圖1）。對以往的文獻加以研究便可發(fā)現，解釋公私合作行為的理論框架概括為四大學科，包括經濟學、組織行為學、政治科學和政策研究以及社會學和人類行為學。這是因為，對于公共管理環(huán)境中的合作行為，多學科和跨學科方法能夠提供更加全面和更具綜合性的理解。原因很簡單，包括合作理論在內的許多關鍵理論問題本質上都是跨學科的。在經濟學領域，經常用來解釋公私合作行為的理論框架包括：委托代理理論、不完整合約、關系合約以及交易成本。從組織行為學視角解釋合作行為的理論框架包括：制度和新制度主義、新治理、私有化和公共管理、資源依賴以及組織生命周期。來自政治科學和政策研究的理論框架包括：多元主義和利益集團政治學、公共選擇理論以及政策網絡。而社會學和人類行為學提供的理論框架包括：社會網絡、博弈論以及性別理論。事實上，要想全面理解合作關系的本質和質量，包括它們是如何形成的、為什么會形成以及它們是如何構造或控制的，就需要運用綜合性或多個理論框架，采取一種跨學科的分析視角。因此，要想進一步深化對合作性環(huán)境管理的認識，有必要發(fā)展一種綜合性的理論框架來研究合作的動機和本質。

三、如何實現成功的合作型環(huán)境管理：影響因素

在公共管理領域中，盡管制度變遷是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，表現為新的制度逐漸取代原有的制度進而成為占優(yōu)勢地位的制度安排過程，然而就制度變遷中的制度移植來說，倘若事先沒有弄清楚制度本身是什么以及制度健康運作的環(huán)境或條件，那么制度移植的常見結果就是“水土不服”。合作型環(huán)境管理也是如此。盡管過去二十多年的實踐表明，合作型環(huán)境管理是解決環(huán)境問題的重要方法，然而這并不意味著它是包治百病的靈丹妙藥。為此，需要探討哪些要素會對合作的成功構成影響?；谙惹暗难芯?，影響合作績效的要素可以概括為如下四個方面：

首先，對于合作的最初傾向。無論是個體還是組織的合作傾向，都表現為對于合作價值的認知、態(tài)度和行為，而這是由個體或者組織的先前經歷所塑造的。合作傾向的高低，直接反映了對于合作的期待和信任程度。信任關系經常被描述為合作的本質。很多研究者意識到，合作的開始是以某種程度的信任作為基礎的，并且強調，建立和維持信任是實現成功合作的持續(xù)要求。為了不斷維持信任，合作伙伴需要分享知識和信息，展示能力和良好的意圖，并且能貫徹始終。

其次，分配和誘因。盡管最初的傾向使得組織或者個體對于合作采取支持或者反對的假定，然而由于現時的分配和誘因，這些傾向會發(fā)生改變。合作管理的倡導者認為，合作能夠帶來收益。原因在于，合作各方可以共用知識和互補性優(yōu)勢，更有效地應對相互依賴的問題，利用規(guī)模經濟的優(yōu)勢，并且更有效地化解危機。因而，如果合作能夠建立在公私部門各自的特征優(yōu)勢以及個體和組織的自我利益之上，同時尋求方法來減少、克服或者彌補各自的缺陷，那么公私組織的跨部門合作最有可能取得成功。

再次，團體的數量和多樣性。合作管理牽涉到兩個或兩個以上的部門和組織。從制度設計方面來看，參與者的數量和多樣性會影響到合作管理的績效。原因在于，這牽涉到群體動力學以及達成協議的成本。一方面，合作管理的文獻反復強調，合作過程應當是開放的和包容性的，正如克里斯利普和拉爾森所言，“成功合作的首要條件在于，合作必須具有廣泛的包容性，將所有受到議題影響以及關注這一議題的利益相關者卷入進來。”而另一方面，超過特定數量限制并且具有異質性的團體參與到合作管理過程，往往由于互動數量和質量的下降、觀念和主張的嚴重分歧以及達成共識的難度，而使得合作變得尤為困難。

最后，領導力。對合作管理的實證研究表明，成功的合作需要領導者主動地對合作過程進行管理，尤其是在合作的最初階段。盡管在單個部門或單個組織的管理中，領導力也是保證組織績效的重要因素，然而合作型環(huán)境管理向領導力以及領導技能提出了新要求。簡言之，合作領導者需要有權威（authoritative），但是不能是專制者（authoritarian）；合作領導者既需要是堅定和自信的（an assertive man），同時也需要適時地成為追隨者（a follower）。

法爾曼等人的研究表明，影響合作成功的四方面要素（即對于合作的最初傾向、分配和誘因、團體的數量和多樣性以及領導）只是一種類型的劃分，現實之中，它們并不是獨立起作用。成功的合作，取決于各要素之間的互動。這一點可以通過圖2得到清晰地展現。

四、對合作型環(huán)境管理的過程和結果進行評估

先前的研究表明，合作型環(huán)境管理既是一項制度安排，同時是動態(tài)的交互過程。本質上，在治理的范疇之內，合作管理與合同外包以及自愿提供的根本區(qū)別在于，前者是一個公私部門的戰(zhàn)略互動過程，而合同外包與自愿提供則是兩個極端。合同外包的自由裁量權存在于政府，自愿提供的自由裁量權存在于私營部門或非營利組織，而合作管理是政府部門和私營部門共享自由裁量權，從而追求權威部門所設定的公共目標。

學者對合作型環(huán)境管理的過程劃分，盡管存有分歧，但都包含了共同的核心要素。理查德和馬瑞爾認為，合作過程包含三個階段：問題設定、方向設定以及執(zhí)行。斯蒂文和戴比作出的劃分要更為全面，它包含了五個過程，即先例、問題設定、方向設定、結構化以及結果。而托馬森等人從合作管理的概念出發(fā)，將合作管理的過程劃分為五個維度，即共同的決策制定、管理、自主權、相互關系以及信任。他們認為，為了判斷合作管理過程的質量，需要對合作的過程進行評估。我們可以將兩位學者提出的過程評估法用表1的合作過程量表加以表達。

合作管理的過程對合作結果和績效產生重要影響，然而，過程和結果之間的關系并不是直截了當的。因此，對于結果的評估，需要設計不同的評估指標。對于合作型環(huán)境管理來說，要想對結果進行科學的評估，其核心問題在于如何確定成功的指標。但是對于合作型環(huán)境管理來說，將結果簡單地貼上“成功”或“失敗”的標簽，通常是誤導性的。因為，如果一項合作過程沒有能夠產生完全的共識，但是卻顯著地縮小了分歧的范圍，同時增進了參與者之間的關系，那么這樣的合作是成功的、失敗的、既不成功也不失敗，還是既是成功的也是失敗，當然就很難判斷。因此，我們對于合作的評估，需要將過程和結果結合起來，全面評價通過合作而創(chuàng)造的公共價值。

對于合作管理的綜合性評估，芭芭拉·格瑞做出了重要貢獻。她認為，合作管理的評估應該包含五個方面：（1）問題的解決或目標的實現；（2）社會資本的促進；（3）共享意義的創(chuàng)立；（4）網絡結構的變革；（5）權力分配的轉移。以格瑞的開創(chuàng)性努力為基礎，托馬森等人發(fā)展了可操作性的合作管理結果評估指標（見表2）。

以上由眾多學者的努力而發(fā)展起來的變量和量表，能夠適用于總體的合作管理過程和結果的評估。為了提高評估的針對性和有效性，很多學者參與了專門的合作型環(huán)境管理的評估研究。托馬斯和克萊格認為，在對合作型環(huán)境管理進行評估之前，需要區(qū)分兩個概念，即產出（output）與結果（outcome）。在他們看來，合作管理的產出包括“由合作努力而產生的規(guī)劃、項目以及其它有形的條款”；而合作管理的結果則是“產出對于環(huán)境和社會環(huán)境所產生的影響”。只有對于環(huán)境管理的產出和結果進行綜合的評估，才能更準確地測量合作所帶來的績效。他們認為，合作型環(huán)境管理的產出包括：達成的協議、生態(tài)修復或棲息地改進、公共政策變革、土地管理實踐的變革、開展的教育和延伸活動、項目的執(zhí)行、陸地的保護等。而合作型環(huán)境管理的結果包括：環(huán)境質量變化的認知、植被覆蓋率的變化、生物多樣性的變化、特定資源的環(huán)境參數的變化等。事實上，對于合作型環(huán)境管理的評估，不僅需要注重環(huán)境產出以及結果的研究，還需要關注社會以及交互領域的影響。

五、合作型環(huán)境管理：研究結論與前景展望

過去二十多年時間里，合作型環(huán)境管理，在以美國為代表的西方國家歷經了興起、發(fā)展與擴散階段，而截至目前仍處于探索與完善之中。合作型環(huán)境管理，暫且不論它將逐步取代傳統(tǒng)的“命令一控制”和經濟工具途徑，成為自然資源和環(huán)境管理領域的主導性“范式”，還是僅僅為公共管理者手頭的“工具箱”補充了一把新利器，但毋容置疑的是，合作途徑已經并且繼續(xù)為政府機構、私人部門以及公民社會之間搭建一座穩(wěn)固的橋梁，能夠使得它們站在一起，共同解決環(huán)境問題，借助沖突管理技巧來開展工作，并且制定區(qū)域保護和發(fā)展的前瞻戰(zhàn)略。然而，管理實踐中的任何一種制度、方法或工具，都不可能是“放之四海而皆準”的“萬能鑰匙”，這部分受制于制度、方法或工具本身的適用范圍，部分受制于地域、領域、環(huán)境的特殊性，部分受制于管理者的“判斷的藝術”：如何在正確的時間、正確的地點、正確的問題上選擇正確的工具？也就是說，如何實現政策問題與政策工具之間的匹配性？

基于對合作型環(huán)境管理的以往文獻做出的綜述性研究，可以得出以下結論：首先，合作型環(huán)境管理的本質在于，來自于政府機構、私人部門以及公民社區(qū)的利益相關者，共同分享環(huán)境決策和管理的自由裁量權。權力共享使得它與公共部門的環(huán)境服務外包以及私人部門和公民社區(qū)的自愿環(huán)境供給區(qū)別開來。換句話說，區(qū)別合作型環(huán)境管理和其它環(huán)境管理形式的重要準則是公共部門與私人部門或其它社會組織分享環(huán)境決策和管理權。其次，合作型環(huán)境管理既是一項跨部門的管理實踐，同時也是公共管理領域值得深化的多學科和跨學科研究。通過共同創(chuàng)造公共價值，合作型環(huán)境管理既為公共部門、私營部門以及公民社區(qū)的協作搭建了橋梁，也為自然科學和社會科學的聯姻、工具和價值的溝通提供了契機。因此，合作型環(huán)境管理的學術研究應當具有鮮明的跨學科性，環(huán)境科學、政策科學以及公共管理等學科應該匯聚智慧，共同探索合作型環(huán)境管理的原理和規(guī)律。再次，合作型環(huán)境管理的成功，既受到各合作組織先前的經驗沉淀和智力模式的影響，更取決于合作機制的建設以及合作過程的管理。而當前合作型環(huán)境管理的實踐及其后續(xù)的經驗汲取，又將成為影響今后合作管理的先例。也就是說，合作型環(huán)境管理的成功，取決于最初的傾向、領導力、分配和誘因以及團隊的構成和多樣性，并且這些要素之間也相互作用。最后，對合作型環(huán)境管理做出的評估應當是參與性的綜合評估，既包括合作過程的評估，也包括合作結果的評估；既包括對于環(huán)境領域相關變量的測量，也包括對于社會領域和交互領域相關變量的測量。通常來說，以往的政策評估往往側重于對環(huán)境領域的測量，為了科學反映合作的成果，應該將社會以及交互領域的影響考慮進來。

當然，由于合作型環(huán)境管理的研究和實踐都處于起步發(fā)展階段，經驗總結和理論建構都存在不盡完善之處，不過這也為今后的研究提供了方向。例如，如何更具體地在合作管理的過程特征與結果之間建立聯系？在測量與評估合作管理的環(huán)境結果和社會結果時，如何解決由于時間跨度要求、數據收集難度、變量之間的復雜關系等障礙而帶來的信息和效度問題？為了實現更有效的合作型環(huán)境管理，如何將領導模式和技能的變革、合作能力建設以及合作式學習結合起來？對于參與合作型環(huán)境管理的所有組織，如何解決它們的權力和影響力不均等問題？面對合作途徑所要求的決策和管理的權力共享，如何保證問責性的實現？等等。總之，隨著合作途徑越來越多地應用于環(huán)境保護領域，合作型環(huán)境管理將成為環(huán)境政策和管理學界新的研究范式。