變化中的日本公眾輿論與外交決策

摘要：日本外交決策的國內(nèi)政治過程，在新世紀(jì)到來之際孕育著內(nèi)在結(jié)構(gòu)的調(diào)整。選舉制度改革所導(dǎo)致的公眾輿論角色的重新定位，是促成這一轉(zhuǎn)變的重要因素。在改變決策運作方式、影響決策進(jìn)程以及成為政府政策動員的工具上，公眾輿論均發(fā)揮著獨特的作用。公眾輿論的角色作用為日本實現(xiàn)以政策之爭為中心的政黨輪替創(chuàng)造了必要條件，也為探究日本外交政策背后的深層次原因提供了重要視角。但也必須看到，處于政治轉(zhuǎn)型期日本的公眾輿論有被決策精英民粹主義操縱、并由此引起對外關(guān)系中情緒化的一面。

關(guān)鍵詞：選舉制度；公眾輿論；外交決策；官邸主導(dǎo)；小泉內(nèi)閣

中圖分類號：D521（313） 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009—3060（2012）04—0035-08

進(jìn)入21世紀(jì)之后，特別是小泉當(dāng)政以來，日本外交決策的國內(nèi)政治過程孕育著內(nèi)在結(jié)構(gòu)的調(diào)整。而公眾輿論的崛起和重新定位是導(dǎo)致這一轉(zhuǎn)變的重要因素，這使公眾輿論因素成為決定外交政策的變量之一。因而，研究近年來日本公眾輿論變化與對外政策的互動關(guān)系，不僅有助于揭示以“普通國家”為目標(biāo)的對外安全政策有何內(nèi)涵，對把握日本對外戰(zhàn)略的變動軌跡和趨勢也大有裨益。

一、政治體制改革與公眾輿論地位的凸顯

“五五年體制”下的派閥政治和官僚決策模式，使公眾輿論對決策應(yīng)有的影響沒有在日本得到充分展現(xiàn)，甚至有精英認(rèn)為，公眾意見普遍存在著短視、功利、情緒化的特性，不應(yīng)該為其左右。內(nèi)閣府最近十年（1991至2000年）輿論調(diào)查表明，認(rèn)為“國策幾乎不反映”和“不太反映”民眾意愿的人數(shù)合計每年均超過60%，而這一數(shù)字在80年代后半期，還停留在57%。且顯不斷惡化的趨勢，前5年平均為67%，后5年則高達(dá)79%。

由泡沫經(jīng)濟破裂引發(fā)的日本社會發(fā)展的長期停滯，暴露出既存體制的困境，政治改革不得不被擺上議事日程。1994年日本國會通過的《政治改革的法案修正案》明確透露先從選舉制度著手的整體思路。雖然此次嘗試離建立開放的政治運作機制相距甚遠(yuǎn)，但游戲規(guī)則的變化，仍導(dǎo)致一系列連鎖反應(yīng)，再加上一度失去執(zhí)政地位而急于挽回名譽的自民黨推行行政體制改革的效應(yīng)，客觀上促成了從選舉形式到選舉機能、競選公約、謀選手段等方面的改變，從而為公眾輿論提供了施展影響的空間。

第一，由于選區(qū)的重新劃分，特別是比例代表制的導(dǎo)人，原先候選人將所在選區(qū)視作家族傳統(tǒng)的政治地盤世襲領(lǐng)有格局被打破，選舉開始著眼于實現(xiàn)“集團(tuán)對立的明確化”和“重要問題的決定”等多重目的。對選舉功效認(rèn)識的這種轉(zhuǎn)變所帶來的公眾選舉行為，具有更強烈的自主意識，更能激發(fā)有權(quán)者參與的熱情。來自日本近畿地區(qū)關(guān)于選民投票行為的調(diào)查報告，證實了兩者之間的相關(guān)性，其中重要問題決定機能的認(rèn)識，對促成投票行為質(zhì)的變化影響最為深刻。而各政黨面對國內(nèi)政治出現(xiàn)的“有權(quán)者對重要政策論爭的判斷直接反映到名冊上顯示的比例區(qū)選舉結(jié)果”的新氣象，把脈民意動向都要比以前更加敏感和強烈，公眾輿論不僅不是政治精英們可以繞過的話題，相反卻愈發(fā)成為朝野各方政策設(shè)計時的主要依據(jù)之一。

第二，在選舉由利益誘導(dǎo)向政策本位轉(zhuǎn)型的同時，候選者面臨的最大課題是競選對手的改變。由于每位候選者在小選區(qū)都是所屬政黨唯一推舉的代表，原本著眼的謀求與同黨公認(rèn)候選者差異化的選舉策略被訴諸本黨政策合理性所取代。這樣，競選公約須擺脫維護(hù)某個特定領(lǐng)域利益的狹隘范圍，轉(zhuǎn)向?qū)V大有權(quán)者的承諾。由此造成在政策論爭上最大的變化是，安全保障、外交防衛(wèi)政策作為競選的重要籌碼，列為主要議題之一。隨著“一黨一人”候選制的實施，外交安全議題不再是“分割不可能”的政策領(lǐng)域，而是可供選擇的集票工具。更重要的是，在冷戰(zhàn)后日本國內(nèi)民族主義氣氛日趨強烈的情況下，沒有哪個政策議題比它更容易聚集選民的政治共識。政治精英愈希望以此謀取利益，他們愈要討好國民的情緒。這也正是近年來在日本對外安全決策與公眾輿論緊密關(guān)聯(lián)得以體現(xiàn)的主要原因。

第三，鑒于派閥在政黨公認(rèn)候選人上影響力的減弱和謀求擴大比后援會更為廣泛的選舉地盤的需要，向全國有權(quán)者訴諸個人功績和政策主張的最有效途徑便是以電視、報紙為中心的媒體（網(wǎng)絡(luò)也是獲取選票的有效手段，但在選舉期間，即從公示日至投票日開放個人網(wǎng)站并不被認(rèn)可），這對資歷淺薄、處于“擴張階段”的議員或身在有權(quán)者政治意識高、利益誘導(dǎo)機能“無力化”的都市選區(qū)的議員來說顯得尤為重要。自民黨資深議員與謝野馨等人就曾透露“就自民黨而言，在媒體露臉的人們，即會在選舉中占據(jù)壓倒性的強勢”，因此，“雖說不想?yún)⒓庸?jié)目，但大家都會在朝日電視的系列綜藝節(jié)目中出現(xiàn)”，顯然，“在小選舉區(qū)制激烈競爭中，這有利于選舉。有一點很明確，他們不會出現(xiàn)在不在自己選區(qū)里播放的節(jié)目里”。

第四，在新選舉制度下，政黨之間的競爭在某種程度上就是黨首（總裁）之爭。由于在小選舉區(qū)內(nèi)地方選票資源再雄厚的政治家也有可能因得不到黨的公認(rèn)而落選，以及在比例區(qū)內(nèi)選民向政黨投票等原因，有權(quán)者便失去了特定的支持對象，對所屬政黨的判斷成為他們向候選人投票的主要依據(jù)。而政黨的政策，尤其是作為“選舉之臉”的總裁在國民中的人氣對該政黨議席的歸趨，具有舉足輕重的影響。政黨的國會議員們出于自身利益考慮，必然以國民的感情溫度而不是派閥的影響力，作為總裁人選的標(biāo)準(zhǔn)。因此，凡是當(dāng)選者都具有超強的操控輿論的能力，同時，謀求連任或當(dāng)政下決策順利運作的現(xiàn)實考慮，使他領(lǐng)導(dǎo)下的政黨或政府會更加顧慮輿論的反應(yīng)。當(dāng)決策精英普遍習(xí)慣于顧慮公眾的情緒而不是政策后果時，在引導(dǎo)和被引導(dǎo)之間，公眾輿論實質(zhì)上得以不斷拓展對決策影響的空間。

二、日本公眾輿論外交安全觀的演變軌跡

衡量近年來日本公眾輿論成為國內(nèi)政治過程重要因素的試金石，可以在對外決策領(lǐng)域中去尋找，即取決于政府的外交政策是否以他們的對外情緒為導(dǎo)向，或建立在這種民意的基礎(chǔ)上。因此，弄清楚日本公眾對外安全觀的理路及其變化特點，對分析其在對外決策中的影響至關(guān)重要。研究日本公眾對外政策觀的主要手段是借助于公眾輿論調(diào)查、媒體報道和隨機訪問等。從1969年起日本內(nèi)閣府每隔三年進(jìn)行的《關(guān)于自衛(wèi)隊防衛(wèi)問題的輿論調(diào)查》，是了解日本民眾對外交安全事務(wù)看法的最權(quán)威來源。根據(jù)這一機構(gòu)的調(diào)查報告，并結(jié)合日本發(fā)行量最大的報刊之一、持相對中立立場的《朝日新聞》的輿論調(diào)查，能夠準(zhǔn)確地勾勒出21世紀(jì)前后其變動的大致軌跡。

對外威脅認(rèn)知是外交安全觀的基礎(chǔ)，也是日本公眾游移起伏最大的方面。自冷戰(zhàn)結(jié)束后，美俄關(guān)系、中東局勢、朝鮮半島、大規(guī)模殺傷性武器，被日本公眾視作國家安全保障上最為關(guān)切的問題。在中東局勢和美蘇關(guān)系方面，1991年海灣戰(zhàn)爭爆發(fā)與冷戰(zhàn)的結(jié)束，中東局勢和美蘇關(guān)系成為當(dāng)年日本民眾最為關(guān)注的國家安全保障問題的前兩位，分別達(dá)到56.4%和44.0%。之后，它們之間的走勢便出現(xiàn)分化，隨著美國單級霸權(quán)格局的日趨鞏固，對美俄關(guān)系的關(guān)注度呈現(xiàn)持續(xù)下滑態(tài)勢，至2003年認(rèn)為它依然對日本安全保障產(chǎn)生影響的比例僅占13.8%；中東問題從1991年的峰值滑落后，從總體上看也不斷受到民眾的淡漠，且始終無法超越對美俄關(guān)系的關(guān)注度，處于低位徘徊。但“9·11”事件后，美國的反恐戰(zhàn)爭和圍繞伊拉克武器核查的戰(zhàn)爭烏云，使中東局勢再次進(jìn)入公眾的視野，認(rèn)為給日本安全保障帶來影響的人數(shù)自2000年以后逐年攀升，至2003年回升至33.9%。

在大規(guī)模殺傷性武器方面，朝鮮半島無疑是這幾年上升最快的主要威脅因素。自1994年由17.3%上升至34.2%成為最大關(guān)切后，再也沒有其它方面超越它，且隨著核危機的升級，持朝鮮半島對日本安全構(gòu)成最大威脅觀點的民眾比例呈爆炸式增長，1997年為46.7%，2000年躍升至56.7%，小泉首次訪朝和被綁日僑歸國后，2003年更是高達(dá)74.4%。由此帶來的對大規(guī)模殺傷性武器的擔(dān)憂，也由1994年的19.3%增加到2003年的34.7%，一躍為公眾心目中日本安全保障最大威脅的第二位。

在日美同盟問題方面，1978年開始，認(rèn)為日美安保體制“有作用”或“從某種方面來說起作用”的人數(shù)整體上保持小幅回落趨勢，從65.6%下降到63.5%。而自1991年觸底后一直呈上升態(tài)勢，具體分布情況是，1994年68.3%、1997年69.4%、2000年71.6%，至2003年達(dá)到73.4%，比前期的峰值1984年的71.4%還高出兩個百分點。也就是說，在以人類共同發(fā)展為主題的多極化時代，日本公眾對日美安保體制的認(rèn)同度，甚至超過了兩極對抗的冷戰(zhàn)時期。這也反映在本土防衛(wèi)方法的選擇上。1991年時，由于不愿卷入海灣戰(zhàn)爭而承擔(dān)過多的責(zé)任，贊同依靠日美安全保障體制和自衛(wèi)隊來守衛(wèi)日本安全的比例還停留在62.4%，但1994年由朝鮮發(fā)射大浦洞導(dǎo)彈引發(fā)的危機意識，打消了公眾對軍事同盟負(fù)面影響的顧慮，導(dǎo)致贊成者陣營不斷擴大，2000年達(dá)到71.2%，2003年又升至72.1%，與同一時期支持社會黨的非武裝中立路線的區(qū)區(qū)5.8%和4.7%相比，幾乎呈現(xiàn)出一邊倒的情況。

另一方面，發(fā)展自衛(wèi)隊和加強軍事同盟是對外安全觀所體現(xiàn)的主要手段。有研究顯示，日本公眾對本國自衛(wèi)隊寄予了前所未有的關(guān)注和希望，對此的感情變動與日美安保體制的認(rèn)知軌跡基本吻合，即對自衛(wèi)隊好感的比例在1991年跌落至谷底的67.5%之后便持續(xù)攀升，2000年高達(dá)82.2%，2003年雖有回落，卻依然保持在八成以上，而持有不良印象的公眾在2000年降為一成。

而在加強軍事同盟方面，日本公眾在1999年《日美防衛(wèi)新指針》及其相關(guān)法案提交國會審議時，贊成和反對的比例難分伯仲。反對的理由中，“害怕日本卷入紛爭”的居多，占22%。美國實施反恐戰(zhàn)爭后，主張協(xié)助美軍行動的意見占絕對優(yōu)勢，達(dá)71%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過反對的17%，與支持自衛(wèi)隊海外出兵和援助美軍行動相關(guān)的日本在國際社會中的作用問題，日本公眾意識也由“出錢”向“出人”的重大轉(zhuǎn)變，在1990年以來位列前三位的選項中，“地球環(huán)境問題”的比例基本上在40%以下平穩(wěn)波動，而其余兩項“對世界經(jīng)濟發(fā)展的貢獻(xiàn)”和“人的援助”出現(xiàn)嚴(yán)重分化，與前者一路下滑相比，后者一直保持持續(xù)攀升勢頭，以“9·11”事件為分水嶺，一舉突破50%。

此外，公眾對與美協(xié)作承擔(dān)國際責(zé)任轉(zhuǎn)向更加積極主動的姿態(tài)。1991年海部內(nèi)閣決定向海灣派遣掃雷艇，贊成者占56%，僅有30%的人表示反對，這是在自衛(wèi)隊海外派兵問題上，贊成者首次超過反對派。而在前一年反對派兵的人數(shù)占三分之二，達(dá)到67%，支持出兵的人數(shù)僅為19%。至于自衛(wèi)隊海外出兵的任務(wù)，在1991年爭議宮澤內(nèi)閣提出的PKO援助法時，71%的贊成者中有50%的人主張僅限于災(zāi)害援助等非軍事方面，同時高達(dá)58%的人認(rèn)為自衛(wèi)隊參加聯(lián)合國維和行動在憲法上存有疑問?；谶@樣的認(rèn)識，這十年日本公眾外交安全觀變化的特點和趨勢是，從現(xiàn)實主義的地緣政治角度出發(fā)來看待本國的安全環(huán)境，并在“外在威脅”認(rèn)知的驅(qū)使下，重新評估日美安保體制的價值，達(dá)成日美同盟作為日本外交安全戰(zhàn)略支柱的更廣泛層面上的共識，不再拘泥于和平主義的經(jīng)濟外交和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域里的貢獻(xiàn)，而主張通過“出人”等途徑，擴大國際社會中的政治影響力，以由此產(chǎn)生的國家安全防務(wù)上的自主意識，認(rèn)可自衛(wèi)隊的作用，并努力使之確立在憲法框架內(nèi)的合理存在。

政治精英的輿論動員和媒體的鼓噪是導(dǎo)致日本公眾外交安全觀變化的重要因素，但也必須正視這種變化背后公眾持有的問題意識和判斷的自主性。其一，像日本這樣一個報刊高度普及的民主國家，并不缺乏做到信息基本公開和真實的制度性保證。特別是傳播技術(shù)的革命性進(jìn)步帶來的電視和互聯(lián)網(wǎng)等電子媒體的廣泛運用，使同樣作為信息消費主體的公眾和精英之間存在的信息系統(tǒng)的分離狀態(tài)被打破，而在享受基本信息上趨于同等的地位。更何況對事務(wù)的判斷能力與信息并不一定成正比，因此，受教育程度很高的日本公眾有形成政治理性和獨自思辨的足夠條件；其二，近年來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)后，與伊拉克、北朝鮮等外交問題和政治改革、內(nèi)閣更迭等國內(nèi)政局相關(guān)的時事談話節(jié)目和電視新聞報道的收視率持續(xù)攀升，大有壓倒娛樂節(jié)目成為各大電視臺商業(yè)利潤最大來源之勢的出現(xiàn)，從一個側(cè)面反映了新選舉制度導(dǎo)入后公眾政治意識的提高。準(zhǔn)確地說，不是電視報道的軟新聞化和娛樂節(jié)目的政治化引起了公眾的政治興趣，而是嗅覺敏感的媒體精英迎合公眾的政治需求帶來電視由娛樂媒體向新聞報道媒體的轉(zhuǎn)型。媒體環(huán)境的新變化，實際上意味著日本公眾為政黨精英圈定了供其表演政治的劇場；其三，與大部分民主國家一樣，日本公眾對國際政治與安全類信息的反應(yīng)，歸根到底深受多年形成的價值和信仰體系的影響。而在當(dāng)代，由于長期以來的經(jīng)濟發(fā)展和世界罕見的“社會治安和秩序”的優(yōu)勢正在喪失，國際關(guān)系中的“大國興衰”催生了不安的心理，使本國的不安定化和國際的不安定化連接到了一起，從而產(chǎn)生了如日本著名學(xué)者天兒慧所分析的“失敗者”和“成功者”的復(fù)雜心理交織，“即站在成功者的立場上，會認(rèn)為總是拘泥于戰(zhàn)后制定的憲法，總是對亞洲各國表示反省的時代已經(jīng)落伍了，應(yīng)該面對國際社會的現(xiàn)實，不損害自身利益采取行動，成為保守化的民族主義者。反之，在市場主義、業(yè)績主義中落伍的‘失敗者’則成為反全球化的體現(xiàn)者，也就民族主義者化了”，日本公眾外交安全觀的變化，正是這兩種矛盾心理綜合作用的產(chǎn)物。

總之，從世紀(jì)之交的日本公眾的外交安全觀中透視出這樣一個事實，即長期以來日本國內(nèi)一直存在的從左翼到右翼廣泛的多元政治主張，逐漸向價值觀單一的平行化方向演化。這不僅奠定了公眾與國粹主義的民族主義產(chǎn)生共鳴的思想基礎(chǔ)，而且更易于形成國內(nèi)政治總動員的氣氛，從而為在決策運作方式上實現(xiàn)由官僚的日常化管理向政治的非日常化管理轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造了有利的條件。

三、公眾輿論對外交決策的影響

按照國際政治中關(guān)于公眾輿論與對外政策關(guān)系的自由主義理論，公共輿論作為政治進(jìn)程中的能動者，它對對外決策的作用主要有兩個方面：一個是限制政府的政策選擇，起主動作用；另一個是被政府（或精英輿論）所操縱和控制，以服務(wù)于政策目的。而在日本學(xué)者中，也有人甚至把通過媒體形成的公眾輿論在國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)中的角色，定義為“第二國會”，或除“政、官、財”之外的“第四種權(quán)力”。具體到新選舉制度環(huán)境中日本公眾在對外決策過程中的影響，兩者所呈現(xiàn)出復(fù)雜的互動關(guān)系，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.公眾輿論與外交決策運作方式的轉(zhuǎn)變

戰(zhàn)后半個世紀(jì)以來，日本決策運作一直實行自民黨政權(quán)下的官僚主導(dǎo)和政黨主導(dǎo)并存的二元體制。一方面由代表各省分擔(dān)管理行政事務(wù)的大臣組成上位的合議機構(gòu)——內(nèi)閣，在制度上采用官僚內(nèi)閣制；另一方面由執(zhí)政黨——自民黨的“族議員”等政黨人士，對各省課長的政策立案實施下位的介入，形成非制度化運作的慣例。2001年1月實施的中央省廳機構(gòu)改革最大的變化之處，是賦予首相在決定政策上的動議權(quán)，并強化內(nèi)閣官房作為重要政策的企畫立案、綜合調(diào)整機構(gòu)的功能。這為確立一元化的決策體制提供了強有力的制度保障。但面對長期沿襲下來的不成文的游戲規(guī)則，要使制度上的規(guī)定轉(zhuǎn)化為實際上的運作并非易事。事實上，小泉在內(nèi)閣開張之初，其“總統(tǒng)型”首相的行事風(fēng)格即被詬病為“破壞自民黨內(nèi)的民主和議會內(nèi)閣制”，而時常遭到黨內(nèi)實力派閥的叱責(zé)、掣肘和抵制。但小泉畢竟不同于在“密室”中獲得權(quán)力因而熱衷于陳規(guī)舊習(xí)的自民黨歷代首相。既然已經(jīng)憑借超高的人氣，在群雄逐鹿的總裁選舉中成功突圍，也依然能夠在兌現(xiàn)“沒有圣域的構(gòu)造改革”承諾的口號下，實現(xiàn)《中央省廳重編基本法》確定的目標(biāo)，以建立首相主導(dǎo)的決策體制。小泉確信以公眾的是非判斷標(biāo)準(zhǔn)衡量，“合法性”挑邊的優(yōu)勢將向自己傾斜。因此他如法炮制，在與黨內(nèi)傳統(tǒng)派閥勢力的博弈中，引入公眾輿論的角色。由他親自擔(dān)任總編集長、內(nèi)閣官房副長官安倍晉三擔(dān)任編集長的《內(nèi)閣特刊》便運用而生。該電子雜志作為與公眾溝通的窗口，及時公開地披露政府的政策情報，并載入內(nèi)閣的相關(guān)訊息和主張，每周向登記地址的讀者免費發(fā)送。直至2006年9月21日共出版250期，發(fā)行數(shù)量最多時為200萬份，固定讀者高達(dá)100多萬人。

顯然，小泉是要以直接訴諸國民的公開化操作來擺脫現(xiàn)有政策決定勢力的束縛，以便為在官僚主導(dǎo)和政黨主導(dǎo)之外重構(gòu)決策機制掃清障礙。對此，小泉的首席秘書飯島勛就直言不諱地說道：“引起永田町大轟動，是因為采取按之前的霞關(guān)、永田町意志決定路徑、政策形成路徑所無法相像的方法”，“將涉及政策決定基本的資料公布出來，既不與各省和黨內(nèi)事先協(xié)商，也不作任何協(xié)調(diào)”，其結(jié)果，“究竟誰說了些什么，反對到何種程度，在國民的眼里已一目了然。”而經(jīng)濟財政咨詢會議的設(shè)立，是上述策略成功實施邁出的第一步。它的意義不僅在于確定支撐小泉改革的一系列重大方針的政策基調(diào)，而且通過該會議機制的運作，逐漸確立起官邸主導(dǎo)的決策模式。即以首相為中心，由內(nèi)閣官房具體負(fù)責(zé)牽頭和統(tǒng)籌，并向聯(lián)合執(zhí)政的黨首會議甚至持相同政策立場的在野黨尋求諒解。這就顛覆了經(jīng)政策專門部會的“族議員”的立案介入，到黨內(nèi)政策調(diào)整機構(gòu)總務(wù)會和政調(diào)會協(xié)調(diào)、敲定，再由內(nèi)閣提交國會批準(zhǔn)立法這一執(zhí)政黨“事先審查”的決策慣習(xí)，公眾輿論為決策按首相官邸確立的程序順利運作提供了強力支撐。因此，當(dāng)出現(xiàn)對內(nèi)閣的決策方式“非議”時，小泉立刻召集記者澄清道：“自己（的做法）不是自上而下的，而是受國民支持的自下而上”。上述辯解出自敢做敢為的小泉之口，本身就異乎尋常，絕非敷衍之詞，而是反映了公眾輿論對維護(hù)“小泉體制”重要性的認(rèn)識。

此外，小泉內(nèi)閣時期日本外交安全政策出臺次數(shù)之密集、決策之快速、突破力度之大，在自民黨的執(zhí)政史上非常罕見。其原因與其說是對國際環(huán)境做出的被動反應(yīng)，倒不如說是由對外政策的運營方式的改變使然。僅此而言，正是在營造機制生存的環(huán)境上，公眾輿論發(fā)揮著它對日本外交決策的重要影響。

2.公眾輿論與外交決策進(jìn)程

如果說公眾輿論通過提供“官邸主導(dǎo)”機制的生存環(huán)境給外交決策帶來的影響是長期的卻又間接的話，那么對作用于決策進(jìn)程來說，則更為直接，其參與者的角色也更加清晰。主要有以下幾種方式：

其一，提供外交決策的“向?qū)А薄Ｅc選舉制度改革后內(nèi)閣的維持與其公眾支持率正相關(guān)的變化形成對應(yīng)，已對輿情變得日趨敏感的自民黨新生代領(lǐng)導(dǎo)人不再像他們的前輩那樣一意孤行，而是采取相對開放的態(tài)度，來把脈和甄別主流民眾的立場，在很多情況下，公眾的問題意識和判斷往往是啟動決策議程的先行指標(biāo)和“窗口”，這從小泉內(nèi)閣時期重大外交安保決策與民意測驗結(jié)果相一致的關(guān)聯(lián)中，可以得到證實。如《恐怖對策特別措施法》通過之前的一個月，《日本經(jīng)濟新聞社》進(jìn)行的民意調(diào)查，有七成的民眾站在支持美國的立場上。按國民對該法案51%贊成、29%反對的最終表決結(jié)果，半個月后，國會迅速完成了批準(zhǔn)程序。伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)后，小泉內(nèi)閣在布什政府“需要給予看得見的協(xié)助”的催促下，承諾提供包括派遣自衛(wèi)隊在內(nèi)的戰(zhàn)后復(fù)興援助，但公眾中65%的不支持美國軍事行動的比率，使相關(guān)法案的制定與美國的要求不相合拍。直至民眾中滲透著“非美國無法保護(hù)日本免遭北朝鮮核威脅”意識后，僵局才逐漸打破。在當(dāng)年6月舉行的民意測試中，贊成《伊拉克特別措施法案》的比例達(dá)到43%，首次超過反對的41%。一個月后，國會正式通過了該法案。

當(dāng)然，公眾輿論并非政策最終確立的決定性因素，但以它作“向?qū)А?，使預(yù)案的趨勢性前景更加明朗，通過領(lǐng)導(dǎo)人的解讀，既可以成為快速決策的“助推器”，也可能作為形成決策意志的“催化劑”。就《恐怖對策特別措施法》而言，在“9·11”事件爆發(fā)不到一個月，即由小泉內(nèi)閣列入議程，三周后便正式成為法案。如此快速的決策是沒有前例的，而不走傳統(tǒng)程序的做法更令自民黨干部大跌眼鏡。小泉的大膽行動來自于公眾較高的意向指標(biāo)和內(nèi)閣支持率所提供的信心支持。而為決定《伊拉克特別措施法》，小泉強行推遲國會的閉會期，從而打破所有法案須在會議期內(nèi)完成審理的議會運行規(guī)則，并繞過民主黨的糾結(jié)，實行執(zhí)政黨的單獨表決，也是以剛剛逆轉(zhuǎn)的民意和訪朝后逐漸恢復(fù)的內(nèi)閣支持率為背景的。

其二，劃定外交政策議題的選項。解決日朝關(guān)系問題，是上世紀(jì)90年代以來日本朝野歷屆領(lǐng)導(dǎo)人視為最能名垂青史、因而也最有誘惑力的重大外交課題之一。對人氣特別敏感的小泉來說，自然樂于一試身手。確實，通過2002年9月對朝鮮的閃電訪問，小泉獲得了空前的80%的支持率，同時也增強了解決朝鮮問題的自信，即利用中朝關(guān)系的一時疏遠(yuǎn)，以經(jīng)濟援助為交換條件，誘使金正日政權(quán)改變對日敵視立場，進(jìn)而實現(xiàn)日朝關(guān)系的正?；彩强尚械摹５龊跣∪饬系氖?，此時公眾被“綁架人質(zhì)”中死亡者的悲慘遭遇和留居平壤的人質(zhì)家屬的現(xiàn)實境遇所打動，解決綁架問題，實施道義譴責(zé)甚至某種懲罰，成為全國上下一致的呼聲。在沸騰的國內(nèi)輿論的壓力下，小泉放棄了先前對金正日做出的送回人質(zhì)、提供糧食援助的承諾，改以“要回剩留人質(zhì)家屬”為唯一目的，于2004年5月，第二次踏上訪朝之路。

國民的情緒使小泉對朝政策的目標(biāo)，由實現(xiàn)邦交政策化轉(zhuǎn)向優(yōu)先處理綁架問題。決策層不禁嘆息道：“日朝交涉的停滯，使原本應(yīng)在日本召開的六方會談，改在北京舉行，日本外交失去了充當(dāng)倡議國的機會”。更為嚴(yán)重的是，由此造成的日朝之間不信任感的升級，則對朝核危機起到推波助瀾的作用。聯(lián)系到當(dāng)初日美同盟的紐帶和與布什個人的情誼，都無力改變小泉推進(jìn)日朝和談的決心，公眾輿論在政府外交議題設(shè)定上的影響可見一斑。

其三，限定外交政策的目標(biāo)框架和行動范圍。日本公眾的情緒不僅充當(dāng)了決策的先行指標(biāo)和參照系數(shù)，而且其價值判斷和對外意識又限定了政策的合法范圍和決定的種類。盡管這不為官僚精英所樂見，但恰恰是他們長期引導(dǎo)和教育的結(jié)果。因此，對與自己選票變得更加直接的公眾的觀點，棄之不顧顯然不是決策者明智的選擇，最實際的做法是，在現(xiàn)存公眾價值關(guān)懷的范圍內(nèi)，最大限度地贏得決策運作的回旋余地，并在公眾發(fā)生與自己的政策預(yù)期相符合的變化時，及時做出調(diào)整。

參拜靖國神社是小泉競選時的承諾，也是日本公眾接受政治精英鼓吹的衡量日本作為政治大國自主性標(biāo)準(zhǔn)的展現(xiàn)。小泉的連續(xù)參拜是以進(jìn)入21世紀(jì)以來公眾持續(xù)下降的對華感情，和六成的支持者的國內(nèi)空氣為背景，但其中57%的人感到“需要考慮中國和韓國的反映”，以及“別人厭惡的事情還是不作為好”的主流觀點，又限制了小泉采取極端行動而選擇避開最敏感的日子。兩者之間的這張契合，隨著該問題的升級進(jìn)一步得到強化。當(dāng)2005年4月日本公眾以中國爆發(fā)反日示威為由，主張對抗，致使國內(nèi)贊成參拜的空氣達(dá)到七成時，小泉隨即顯出強硬態(tài)度：“為阻止中國以歷史為外交牌，必須去靖國（神社）”。小泉任職五年始終無法邁出的在日本戰(zhàn)敗紀(jì)念日參拜，這才得到了實現(xiàn)。此時離他辭職僅剩一個月。

3.公眾輿論與政策動員

日本公眾在對外決策中角色的提升，不僅體現(xiàn)在支撐機制運作和影響政策過程的能動性作用上，還存在于充當(dāng)制定和實施對外政策工具的被動性功能中。如果說前者因公眾沒有決策的最終權(quán)力、缺少直接獲取準(zhǔn)確信息的渠道、缺乏專業(yè)性知識，以及除危機和道德意識強烈的國家安全議題對外交事務(wù)不感興趣等因素而受到制約，那么后者則通過決策精英重視程度的檢驗，更能反映其地位的變化。

政治的大眾民意化傾向，使日本領(lǐng)導(dǎo)人越來越明白，影響決策過程的能力與自己的公眾威望變得日益密切，利用媒體等手段改善在國民中的形象，便被視為任職期間必不可少的工作議程。有資料對1985至2003年期間首相的年度電視曝光率進(jìn)行統(tǒng)計，結(jié)果顯示，以1998年為界，明顯地劃分為兩個時期。前期一路下滑，而自該年出現(xiàn)井噴后，在此后的六年間，總體上一直保持上升勢頭。不善言辭的小淵面對公眾的批評，除誠惶誠恐地表示“虛心接受”外，還硬著頭皮參加與學(xué)生和市民的公開討論會，為挽救支持率使出渾身解數(shù)，以至于他與同樣木訥而又常常與記者發(fā)生沖突的森喜朗，在媒體露臉的頻度比能言善辯的中曾根都要高。

當(dāng)然，最善經(jīng)營民意于決策運作之術(shù)的首推小泉。在他任職期間不乏這方面的“經(jīng)典”案例。例如日本政府基于中國的迅速崛起給本國在亞太的權(quán)力地位造成重大威脅，和ODA的對華政治工具功能日趨衰退的判斷，從終結(jié)該計劃的目標(biāo)出發(fā)，自2004年起便喋喋不休地鼓吹：中國經(jīng)濟的成功，使它從日本的ODA畢業(yè)合乎情理，因為這種ODA不是必不可少的。結(jié)果，已受政治精英和媒體的歷史問題鼓噪而處于焦慮的民族主義情緒之中的公眾普遍認(rèn)可政府的解釋，甚至認(rèn)為給一個能夠舉辦奧運會和發(fā)射載人太空飛船的國家提供貸款援助，沒有贏得對方的感激，反而間接地資助其軍事建設(shè)。在制定伊拉克戰(zhàn)爭援助法案的問題上，政府同樣利用了公眾的恐懼心理才得以勉強過關(guān)。官方的邏輯是，不給美軍提供援助，日美同盟會面臨破裂的危險。如此，日本將難負(fù)單獨應(yīng)對朝鮮核威懾之重。這種說教產(chǎn)生的效果之快，使國內(nèi)的反戰(zhàn)氣氛一舉得到扭轉(zhuǎn)。

四、結(jié)論

日本是一個崇尚集體主義的國度，從眾和追隨構(gòu)成了該國民眾思考及行為方式的慣習(xí)，因此，當(dāng)公眾輿論被“政策論爭”型的制度導(dǎo)向喚醒和激活時，它所發(fā)揮的政策影響力往往出乎意料。小泉內(nèi)閣時期，公眾輿論的表現(xiàn)不僅意味著其在日本外交決策過程中角色發(fā)生實質(zhì)變化的開始，而且也提示了日本式兩者互動的內(nèi)容和特征。也許公眾輿論對政策決定的影響并不具有直接、線性的因果關(guān)系，但它卻界定了決策運作的背景和環(huán)境。更重要的是，日本政治改革的進(jìn)程才剛剛起步，未來日本對外政策的走向?qū)蚬娸浾摰牟粩喟l(fā)酵而變得更加復(fù)雜。當(dāng)下，48.6%民眾的反對把出于強化遏制中國的日美同盟考慮而決意參加TPP談判的日本政府逼上懸崖，以至于發(fā)展到要野田首相不得不作出承擔(dān)重大責(zé)任的政治決斷的地步，便是鮮明一例。總之，選舉制度改革后日本公眾輿論影響的凸顯，是日本政治轉(zhuǎn)型過程中帶來的一個重大變化。它改變了“五五年體制”下單純“官僚主導(dǎo)”或“政黨主導(dǎo)”的運作模式，將日本外交決策置于更廣闊的國內(nèi)政治背景之中，從而為探究日本外交政策背后的深層次原因提供了重要視角。同時必須指出，處于政治轉(zhuǎn)型期日本的公眾輿論有被決策精英民粹主義操弄，并由此引起對外關(guān)系中情緒化的一面。因此，冷靜、理智地處理中日之間出現(xiàn)的歷史問題和利益糾葛的同時，努力影響和改變中國在日本公眾中的形象，是我們在發(fā)展對日關(guān)系中贏得主動的明智之舉。

（責(zé)任編輯：周淑英）