農(nóng)地保護(hù)改革空間

再提農(nóng)地保護(hù)，似乎是老生常談，但現(xiàn)在隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，以及一些村莊的擴(kuò)張，大量的農(nóng)地正在被以各種方式吞食。到一些地級(jí)市可以看到，城區(qū)邊界甚至已和縣城相連，中間大量的農(nóng)地被“轉(zhuǎn)化”為開發(fā)區(qū)。

今年土地日的主題是“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，保障國家糧食安全”。在糧食連年增產(chǎn)形勢下，國土部仍選擇這一主題，可見農(nóng)地保護(hù)之于全局的重大意義。

農(nóng)業(yè)種植的綜合效益不高，讓一些地方對(duì)農(nóng)地的流失陷于麻木。隨著工資水平上升，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)成本還會(huì)增加，將導(dǎo)致產(chǎn)出率低的劣質(zhì)耕地退出耕作，優(yōu)質(zhì)耕地所承載的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)任務(wù)將更加艱巨。為避免糧食成為“奢侈品”，必須盡可能地，把適合規(guī)?；r(nóng)業(yè)的平原地區(qū)的農(nóng)地保護(hù)起來。

農(nóng)地保護(hù)不會(huì)影響中國工業(yè)化和城市化，因?yàn)槟壳拔覈鞘薪ǔ蓞^(qū)的經(jīng)濟(jì)密度不高，平均每平方公里產(chǎn)出GDP不超過50萬元。如果提高城市土地的集約利用水平，把每平方公里的GDP產(chǎn)出水平提高到300萬元，城市面積就不會(huì)擴(kuò)大。這個(gè)指標(biāo)和發(fā)達(dá)國家比根本不算高。

做好農(nóng)地保護(hù)工作，要有一整套政策措施協(xié)調(diào)推進(jìn)。

應(yīng)盡快調(diào)整相關(guān)稅收制度設(shè)計(jì)。分稅制改革以來，地方政府事權(quán)增多，財(cái)權(quán)變?nèi)?，使其高度依賴“土地?cái)政”，以致占地造城的熱情極度膨脹。我國沒有設(shè)立遺產(chǎn)稅贈(zèng)與稅，也刺激有些富人給后人存留房產(chǎn)的心理，以致地產(chǎn)高燒不退，刺激了建設(shè)用地需求。考慮到城市居民有較重的物業(yè)費(fèi)負(fù)擔(dān)，國家對(duì)居民的普通住房和改善性住房可以不征收財(cái)產(chǎn)稅，但對(duì)個(gè)人擁有過多的住房可征收相關(guān)稅種，以降低社會(huì)的住房需求。

改革土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地保護(hù)的有效手段。強(qiáng)化保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，取消諸如“三分之二以上的村民代表同意便可以調(diào)整土地承包關(guān)系”這樣的規(guī)定，在更大程度上賦予農(nóng)民土地處置權(quán)利，會(huì)增大鄉(xiāng)村干部將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的成本，降低農(nóng)地轉(zhuǎn)用的速度。

應(yīng)有針對(duì)性地合理規(guī)劃國土資源利用。我國缺少的是優(yōu)質(zhì)耕地，并不缺住房建設(shè)用地。按土地資源專家的意見，我國高度適宜人類居住的土地約14億畝，現(xiàn)有農(nóng)地約10億畝左右，這些農(nóng)地或已是高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，或有可能被改造為優(yōu)質(zhì)耕地。這10億畝農(nóng)地應(yīng)主要滿足國人的糧食、蔬菜、淡水養(yǎng)殖等需要，是國人食品安全的根本保障，須嚴(yán)格保護(hù)。

我國第二類土地，即“比較適宜地區(qū)”，一共有42億畝。這些土地大約2億畝為城鄉(xiāng)建設(shè)用地，約8億畝為耕地，其余多為林地和未利用土地。目前農(nóng)民撂荒的耕地也是這個(gè)地區(qū)的土地。這部分土地可以承擔(dān)兩個(gè)功能，一是發(fā)展低密度住宅，滿足中產(chǎn)階層對(duì)獨(dú)棟房屋的需要；二是發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，增加替代糧食的農(nóng)產(chǎn)品。土地資源的數(shù)量滿足這兩種需求沒有問題，基于這種情形，國家應(yīng)該堅(jiān)決限制平原地區(qū)的城市擴(kuò)張，適當(dāng)增大淺山區(qū)地方政府的建設(shè)用地指標(biāo)。

一些農(nóng)地保護(hù)的具體政策有改進(jìn)空間，比如可以用“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)”制度替代“基本農(nóng)田保護(hù)”制度。建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度旨在更有效地防止濫占耕地，堵塞變相蠶食農(nóng)地、多頭分散上馬工商業(yè)項(xiàng)目的管理漏洞。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)應(yīng)是空間連續(xù)、面積較大、包括現(xiàn)有基本農(nóng)田及周邊尚未開發(fā)的其他土地的區(qū)域。國家可要求地方政府劃定多片農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。

具體可設(shè)定：除公益性基礎(chǔ)設(shè)施外，農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)不允許新增任何非農(nóng)開發(fā)項(xiàng)目；現(xiàn)有非農(nóng)工商項(xiàng)目逐步退出保護(hù)區(qū)；農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的常住居民為專業(yè)農(nóng)戶和特色村居民；不允許非農(nóng)居民購置農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的任何房產(chǎn)；現(xiàn)有非農(nóng)居民和今后脫離農(nóng)業(yè)的居民逐步退出保護(hù)區(qū)；農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)歸區(qū)級(jí)政府直接管轄。

最后，更積極地推進(jìn)土地整理計(jì)劃，將有條件的低產(chǎn)農(nóng)田改造為優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田。依照國土資源部發(fā)布的“十二五”全國土地整治規(guī)劃，國家將建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田4億畝，可增產(chǎn)糧食800億斤，應(yīng)確保實(shí)現(xiàn)這一工作目標(biāo)。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任）