解密新農(nóng)改

隨著24個(gè)新的“全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”（下稱農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)）在今年初獲批，自1987年以來中國第二輪大規(guī)模農(nóng)村改革正式啟動(dòng)。

此前有關(guān)農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)的申報(bào)和設(shè)立，中央曾分別在1987年、1988年、1990年和1992年共批準(zhǔn)了30個(gè)，其后至今20年時(shí)間里，再未新批試驗(yàn)區(qū)。一個(gè)重要原因是，對試驗(yàn)區(qū)的改革重點(diǎn)與具體措施出現(xiàn)了新的變化，直到近兩年才逐步達(dá)成重要改革共識(shí)。

若此輪改革順利推進(jìn)，在過去25年里曾經(jīng)以“早產(chǎn)兒”身份小心翼翼進(jìn)行的“三農(nóng)”體制創(chuàng)新，將擺脫可能被叫停的窘境。而為此次農(nóng)村改革保駕護(hù)航的，不只是單個(gè)政府部門，而是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及國務(wù)院下轄的多個(gè)實(shí)權(quán)部委。

這在某種程度上亦是參照上世紀(jì)80年代農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)時(shí)，中央書記處農(nóng)村政策研究室、國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心及全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室相互呼應(yīng)，在政策設(shè)計(jì)、理論研究及改革實(shí)踐等方面互為推動(dòng)。1986年至1988年，現(xiàn)任國務(wù)院副總理王岐山曾先后在上述三個(gè)機(jī)構(gòu)任職，并兼任全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室主任職務(wù)，具體推動(dòng)改革的落實(shí)。

農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)緣何重啟？將如何開展“突破性試驗(yàn)”？農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長張紅宇和農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室主任宋洪遠(yuǎn)在接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)，對上述問題進(jìn)行了詳細(xì)解釋。

試驗(yàn)傳統(tǒng)

《財(cái)經(jīng)》：1987年中央五號文件首次提出要建立“農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)”，當(dāng)時(shí)是出于什么考慮？

張紅宇：農(nóng)村改革從上世紀(jì)80年代末開始進(jìn)入攻堅(jiān)階段，各領(lǐng)域都需要通過試驗(yàn)進(jìn)行探索。從下而上看來，農(nóng)民迫切希望對土地承包等制度進(jìn)行調(diào)整，使制度體系更加合理、完善。

宋洪遠(yuǎn)：中央有三點(diǎn)考慮：一、單純放權(quán)式改革已不可行，需進(jìn)行制度建設(shè)；二、農(nóng)村改革不斷深入，城市改革也在進(jìn)行，須把二者結(jié)合起來；三、要打破原有利益格局，可能引起社會(huì)矛盾。正是基于“既要改革又要穩(wěn)定”的原則，中央提出要進(jìn)行農(nóng)村改革試驗(yàn)。

《財(cái)經(jīng)》：試驗(yàn)累計(jì)進(jìn)行了20多年，有何意義？

宋洪遠(yuǎn)：到本輪重啟之前，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)共有30個(gè)，涉及全國160多個(gè)縣、20多個(gè)主題、近百個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目。主要意義為：一、為全局性改革探路；二、為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力；三、為制定政策、完善法規(guī)提供參考依據(jù)。農(nóng)業(yè)稅的最終取消，以及此后不少農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，都跟試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)項(xiàng)目有直接或間接的關(guān)系。

《財(cái)經(jīng)》：因?yàn)橛绊懥ο?，有人因此質(zhì)疑第一次農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)的成績。

宋洪遠(yuǎn)：試驗(yàn)區(qū)影響力變小有三點(diǎn)原因：一、有些新體制已從面上鋪開，再試沒有意義；二、不少試驗(yàn)區(qū)項(xiàng)目完成后沒有新主題，只掛著塊牌子；三、政策推行多年，誰都不會(huì)一直持續(xù)關(guān)注，媒體尤其如此。

試驗(yàn)區(qū)在1987年、1988年、1990年、1992年共批了四批，之后就沒了，政策原意就是如此。試驗(yàn)區(qū)不能太多，全國2000多個(gè)縣都搞試驗(yàn)區(qū)，那就成全局性改革了。這一輪改革試驗(yàn)區(qū)也可能再批26個(gè)，也可能就這24個(gè)了，暫時(shí)還沒定。

農(nóng)改重啟

《財(cái)經(jīng)》：第二次農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)近日重啟的原因是什么？

宋洪遠(yuǎn)：為了適應(yīng)新階段的新要求。新階段指十七屆三中全會(huì)公報(bào)所提到的，“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”。 提出的新任務(wù)包括“大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)”。因此開始了新一輪農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，先行先試。

張紅宇：進(jìn)入新世紀(jì)尤其是“入世”以后，中國農(nóng)業(yè)所遇到的問題開始變得非常復(fù)雜，封閉的環(huán)境被打破。所謂新階段，可以從橫縱兩個(gè)方面去理解。

橫向來看，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征、內(nèi)涵和外延都出現(xiàn)了變化，過去農(nóng)業(yè)就是指從種到收，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)中還包涵了一系列新興產(chǎn)業(yè)，比如鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工等，都成了很大的產(chǎn)業(yè)。

縱向情況也有巨大變化。原先農(nóng)業(yè)就是從種到收，田間到地頭，現(xiàn)在則成了從田間到餐桌，成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

可以說，在某些環(huán)節(jié)、某些時(shí)刻、某些區(qū)域，改革已出現(xiàn)滯后，影響到農(nóng)業(yè)、特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。而國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，要求更進(jìn)一步發(fā)揮其對國民經(jīng)濟(jì)的支撐作用，實(shí)際上對農(nóng)業(yè)提出了很多要求。除農(nóng)業(yè)自身積累、發(fā)展以外，也需要在一些關(guān)鍵性領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行改革。地方對此又很有積極性，正是在這種背景下重新啟動(dòng)了新形勢下農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

《財(cái)經(jīng)》：所謂關(guān)鍵性的領(lǐng)域，主要有哪些？

張紅宇：農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體和規(guī)模正在發(fā)生變化。農(nóng)民外出打工后，土地經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)？誰來提供流轉(zhuǎn)服務(wù)？誰來做中介，誰來管中介？需要地方政府出面承擔(dān)責(zé)任。

還有土地征占用制度改革，很多地方單純講“增減掛鉤”，實(shí)際上是解決了城市的用地問題，沒顧及農(nóng)民的生計(jì)和發(fā)展，沒解決農(nóng)民的利益補(bǔ)償問題。

而從農(nóng)村金融的角度來說，農(nóng)民需要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，貸款如何獲得？很多地方依然采用信用擔(dān)保，規(guī)模很小。我們在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些地方公務(wù)員出面可擔(dān)保5萬元，教師可擔(dān)保2.5萬元，相當(dāng)于兩個(gè)教師頂一個(gè)公務(wù)員。要解決問題肯定要發(fā)展抵押擔(dān)保。但現(xiàn)在農(nóng)戶手里的很多資產(chǎn)都無法做抵押品。如果等著政策變化，要花很長一段時(shí)間。

此外還有“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”等等問題，實(shí)際上很多地方已經(jīng)進(jìn)行了大量試驗(yàn)，但成功的經(jīng)驗(yàn)是不是可以理出幾條，上升為頂層設(shè)計(jì)。

《財(cái)經(jīng)》：這次改革有無特別突出的重點(diǎn)領(lǐng)域？

張紅宇：六大主題都是重點(diǎn)。城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村金融改革、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展沒法說哪個(gè)不是重點(diǎn)。

“合法”試驗(yàn)

《財(cái)經(jīng)》：“全國農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)”和各地自發(fā)的試驗(yàn)有何不同？

宋洪遠(yuǎn)：現(xiàn)在的問題就在于，各地在亂試驗(yàn)，省市級試驗(yàn)區(qū)也有，縣級試驗(yàn)區(qū)也有，各級各類的試驗(yàn)區(qū)，都是誰批的，都在做什么試驗(yàn)，主管此項(xiàng)工作的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室根本不知道。

這些試驗(yàn)項(xiàng)目對政策體制的突破不少。實(shí)際情況是，不查沒問題，一查滿是窟窿。新一批農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)必須經(jīng)過聯(lián)席會(huì)議審核并報(bào)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，這是它們進(jìn)行試驗(yàn)的合法性來源。

我們現(xiàn)在的一個(gè)管理原則是：經(jīng)過批準(zhǔn)的我認(rèn)賬；不是我批準(zhǔn)的，跟我沒關(guān)系。舉例來說，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革”中的地票試驗(yàn)被叫停，有兩點(diǎn)值得注意：首先，國家發(fā)改委批準(zhǔn)進(jìn)行試驗(yàn)的時(shí)候，只批準(zhǔn)了進(jìn)行試驗(yàn)區(qū)建設(shè)一個(gè)文件，沒有就試驗(yàn)項(xiàng)目方案進(jìn)行詳細(xì)審批。地方拿到了建立試驗(yàn)區(qū)的批文，沒注意到的是，針對具體的試驗(yàn)項(xiàng)目，要一事一報(bào)、一項(xiàng)一批，試驗(yàn)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。地方的理解有了偏差，覺得試驗(yàn)區(qū)就是想干什么干什么。

其次，有關(guān)宣傳報(bào)道，原先的規(guī)定是：成果經(jīng)驗(yàn)要在全國進(jìn)行推廣，必須由主管部門總結(jié)驗(yàn)收后出面推廣，由其來掌握方式方法，不能自發(fā)進(jìn)行。

這正是各種層級試驗(yàn)區(qū)下一步工作中值得注意的地方，在就根本性的體制和政策進(jìn)行突破試驗(yàn)時(shí)，要堅(jiān)持封閉運(yùn)行原則，否則可能會(huì)對全局造成震蕩。更不能在到底是經(jīng)驗(yàn)還是教訓(xùn)都搞不清楚的時(shí)候，就拿來當(dāng)成政績宣傳推廣。

“全國農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)”可以被看成是進(jìn)行制度試驗(yàn)的“主旋律”，而其他的各級各類試驗(yàn)都可以說是“雜音”了。

《財(cái)經(jīng)》：如何理解“雜音”？

宋洪遠(yuǎn)：這些試驗(yàn)區(qū)沒有經(jīng)過中央授權(quán)，沒有強(qiáng)有力的傘給罩著，什么時(shí)候下雨都得挨淋。而“全國農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)”就是一把傘，允許被批準(zhǔn)的試驗(yàn)區(qū)合法地對現(xiàn)行的體制政策進(jìn)行突破。凡是經(jīng)過批準(zhǔn)的試驗(yàn)區(qū)及試驗(yàn)項(xiàng)目，在試驗(yàn)過程中各個(gè)部門不能找茬。即便出現(xiàn)問題，那只能算是試驗(yàn)失敗。

有看得明白的地區(qū)，就想要這個(gè)政策，希望戴上這頂帽子搞試驗(yàn)，帽子是保護(hù)傘；但也有看得模糊的地區(qū)，就想要個(gè)帽子，以為有了這頂帽子以后什么都能搞。

放權(quán)“突破”

《財(cái)經(jīng)》：試驗(yàn)區(qū)政策的特點(diǎn)之一是允許突破，突破的含義是什么，突破到什么程度？

宋洪遠(yuǎn)：首先，中央的原則是允許突破，但要有度。文件中提到允許突破現(xiàn)行政策和體制，但并沒說允許突破法律，這就是政策語言。

其次，需要注意“允許突破”的含義，這種允許不是說地方自己給自己允許，而是說試驗(yàn)區(qū)突破現(xiàn)行政策和體制必須經(jīng)過批準(zhǔn)，不批準(zhǔn)不行。以農(nóng)村信貸抵押品為例，有些東西按現(xiàn)行體制不能作為抵押品，現(xiàn)在允許在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)將其作為抵押品進(jìn)行信貸，但必須經(jīng)過金融部門批準(zhǔn)。

再次，各個(gè)部門要適當(dāng)放權(quán)，但不能沒邊沒沿，要在權(quán)限范圍內(nèi)放。比如省級部門不能代勞，把屬于國土部的權(quán)力給放了。

張紅宇：為促成試驗(yàn)成功，我們在方案設(shè)計(jì)中有一系列考慮。以設(shè)置六個(gè)金融改革試驗(yàn)區(qū)為例：首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面。很多地方都希望設(shè)立新型金融機(jī)構(gòu)，其他地方在成立村鎮(zhèn)銀行等新型金融機(jī)構(gòu)的時(shí)候非常嚴(yán)格。但在試驗(yàn)區(qū)里面，可能會(huì)相對容易獲得“一行兩會(huì)”批準(zhǔn)，先行先試。

其次，在抵押品方面。按照先行法規(guī)，農(nóng)民很多資產(chǎn)都不能抵押。在試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)，包括集體林權(quán)、農(nóng)機(jī)具等，甚至包括土地的承包經(jīng)營權(quán)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提之下，都可以進(jìn)行探索。

宋洪遠(yuǎn)：有些地區(qū)在搞所謂的“無抵押物信貸”，我覺得這不叫試驗(yàn)，也不可持續(xù)，因?yàn)椴环辖鹑诨顒?dòng)一般規(guī)律。

嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)

《財(cái)經(jīng)》：推進(jìn)改革既不能動(dòng)搖現(xiàn)行體制，又要進(jìn)行試驗(yàn)，可能的風(fēng)險(xiǎn)有哪些？

張紅宇：不改革制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙，難以取得發(fā)展。這項(xiàng)工作在前年提出以后，地方積極性非常高。由此看來：首先，我們的確有必要做這么一件事；其次，要嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)在一些已有試點(diǎn)的地方，比如土地制度試點(diǎn)、增減掛鉤試點(diǎn)，不能說都是成功的。原先講好占補(bǔ)平衡，現(xiàn)在要么光占不補(bǔ)，要么占好地補(bǔ)差地，這都是風(fēng)險(xiǎn)。

試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)可能來自各個(gè)方面，比如制度環(huán)境、信用環(huán)境。全國有不同區(qū)域，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不一樣。所以，試驗(yàn)區(qū)的選擇需要因地制宜。比如說農(nóng)村金融試驗(yàn)，當(dāng)?shù)氐慕鹑诃h(huán)境就是一個(gè)很重要的方面。一個(gè)地方的金融生態(tài)很差，信用社的錢大家借了都不還，彼此也不信任，還怎么搞試驗(yàn)？這些因素都要被考慮到。

《財(cái)經(jīng)》：對可能的風(fēng)險(xiǎn)要如何規(guī)避？

宋洪遠(yuǎn)：辦法有很多。首先，凡入選的試驗(yàn)區(qū)都要經(jīng)過嚴(yán)格審批，一要看是否有基礎(chǔ)，還要看是不是真搞試驗(yàn)，不允許地方弄開發(fā)區(qū)也申請掛試驗(yàn)區(qū)牌子。

其次，試驗(yàn)區(qū)原則上要設(shè)在農(nóng)村。這就是為什么要以縣為主開展試驗(yàn)，縣以下才叫農(nóng)村。南京、昆明等地本來也申報(bào)農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)，我直接說，這個(gè)你就不用了。

我們一開始就考慮到要以縣市為主，以單項(xiàng)試驗(yàn)為主。不允許搞綜合試驗(yàn)，因?yàn)楣芾砩蠒?huì)有難度。

由此來看，以縣為單位主要有三點(diǎn)考慮：一、定性，縣以下才稱其為是農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)；二、管理，因?yàn)榭h域范圍較小，好控制；三、風(fēng)險(xiǎn)，出了問題，影響不大。

對于首批入選的24個(gè)全國農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)來說，還有兩點(diǎn)要注意：以山西朔州為例，它承擔(dān)“城鄉(xiāng)社會(huì)一體化制度建設(shè)”項(xiàng)目。它要搞其他試驗(yàn)，同樣不被保護(hù)；不僅如此，各地在被批準(zhǔn)成為農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)之前所進(jìn)行的試驗(yàn)，也與全國農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)無關(guān)，它們要跟以往了斷干凈。當(dāng)然，對于那些已經(jīng)過批準(zhǔn)的試驗(yàn)項(xiàng)目，則要大大方方地進(jìn)行。

張紅宇：應(yīng)該對試驗(yàn)取得成功抱有信心。首先，中央大力提倡；其次，地方上有很高的積極性；第三，從方案設(shè)計(jì)角度來說，試驗(yàn)是在嚴(yán)格控制的前提下進(jìn)行的。

“政策就是生產(chǎn)力”

《財(cái)經(jīng)》：試驗(yàn)區(qū)能夠獲得哪些額外好處？

宋洪遠(yuǎn)：第一次農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)時(shí)，已經(jīng)非常明確提出“給牌子、不給票子”要求。整個(gè)試驗(yàn)當(dāng)中，除了世界銀行給了3億元混合貸款外，政府沒有給農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)任何經(jīng)費(fèi)。新一輪農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)也沒有資金投入，至少到現(xiàn)在為止沒有。

《財(cái)經(jīng)》：申報(bào)過程進(jìn)行了一年多，淘汰率接近50％，且沒有額外資金撥付，地方何來積極性？

張紅宇：各地在發(fā)展過程中確實(shí)遇到了瓶頸和制度障礙。想要發(fā)展，不可能總等著全國整齊劃一的政策出臺(tái)，能先行先試就有了先破除障礙的機(jī)會(huì)。

宋洪遠(yuǎn)：具體的情況要分為兩類。一類是的確真的遇到了問題希望改革。還有就是為了要塊牌子，認(rèn)為試驗(yàn)區(qū)跟特區(qū)一樣，什么都可以干。實(shí)際上是有主題有方案的，給你帽子，既要保護(hù)你，也要管住你。

《財(cái)經(jīng)》：為保證試驗(yàn)成功，會(huì)給試驗(yàn)區(qū)什么政策支撐？

宋洪遠(yuǎn)：首先也是最重要的一點(diǎn)，就是前面說過的允許試驗(yàn)區(qū)突破現(xiàn)有政策和體制先行先試。這句話的含金量很高，正如人們所講的那樣，“政策就是生產(chǎn)力”。

其次，在落實(shí)項(xiàng)目的時(shí)候，試驗(yàn)區(qū)辦公室會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)和幫助協(xié)調(diào)。怎么落實(shí)方案，怎么跟中央各個(gè)部門進(jìn)行溝通，試驗(yàn)區(qū)辦公室會(huì)積極出面解決困難。但地方要提高覺悟，要真正做事。

第三，聯(lián)席會(huì)議各有關(guān)部門的各種涉農(nóng)資金和項(xiàng)目非常多，它們會(huì)在符合規(guī)劃、程序的前提之下，對試驗(yàn)區(qū)有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)優(yōu)先給予支持。

試驗(yàn)區(qū)辦公室也正在為地方申請相關(guān)經(jīng)費(fèi)，申報(bào)給每個(gè)試驗(yàn)區(qū)一次性補(bǔ)助50萬元，作為工作經(jīng)費(fèi)。但報(bào)告剛剛提交上去，最后還沒定。

《財(cái)經(jīng)》：24個(gè)試驗(yàn)區(qū)共分六大主題，它們都是“三農(nóng)”領(lǐng)域里的根本性問題。在兩三年實(shí)踐以后，它們對于現(xiàn)行政策的調(diào)整會(huì)起到多大作用？

張紅宇：我們希望能夠在三年五年時(shí)間內(nèi)，取得一些成功經(jīng)驗(yàn)并總結(jié)，在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。

宋洪遠(yuǎn)：現(xiàn)在情況還不好說。首先，存在怎么看待成果的問題。一部分試驗(yàn)區(qū)取得成功，經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)并得到推廣，大家認(rèn)為是成果；一部分試驗(yàn)區(qū)失敗了、其他地區(qū)不能再做了，我認(rèn)為這也是成果。

其次，成果多寡問題。成功的試驗(yàn)區(qū)可能是一批，也可能只有一個(gè)。而只要能把一個(gè)的經(jīng)驗(yàn)上升為政策法規(guī)，就是成功。

《財(cái)經(jīng)》：試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)會(huì)不會(huì)可推廣性不強(qiáng)？

宋洪遠(yuǎn)：好多試驗(yàn)涉及到的是組織和制度建設(shè)，不需要多少特殊政策就能取得效果。允許各地建立和成功案例一樣的組織和制度即可，以制度安排解決問題。不像修渠，國家給了你額外的水泥和石頭才能修，其他地方?jīng)]有就修不起來。