關(guān)于新十年實施扶貧搬遷工作的思考

易地扶貧搬遷是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》專項扶貧中的一種扶貧方式，是黨中央根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和扶貧開發(fā)的階段性變化，致力于從根本上解決環(huán)境惡劣地區(qū)扶貧對象的居住安全和生存發(fā)展問題所作出的重大扶貧戰(zhàn)略決策。新十年伊始，如何落實好這一戰(zhàn)略決策，如何組織實施好易地扶貧搬遷工作，值得我們每一位扶貧移民干部深思和謀劃。

江西省瑞金市易地扶貧搬遷工作于2008年起實施，截至目前，投入移民搬遷資金2321萬元，實施移民1236戶6200人，興建移民集中安置點42個。實施易地扶貧搬遷工程，解決居住在深山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)群眾生存發(fā)展問題，對于構(gòu)建和諧社會和實現(xiàn)《綱要》目標(biāo)任務(wù)具有重要意義。但在實施易地扶貧搬遷過程中還存在一系列的問題有待解決。

一、當(dāng)前易地扶貧搬遷存在的問題

1、扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)出現(xiàn)偏離?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》明確指出：“堅持自愿原則，對生存條件惡劣地區(qū)扶貧對象實行易地扶貧搬遷”。在我市2008年以來已經(jīng)搬遷的移民中，我們做過調(diào)查，從搬遷地來看，大多數(shù)村、組并不是自然條件和社會條件最差的、非搬不可的；從搬出去的村民來看，大部分村民在該村絕不是貧困戶，這些村民在原居住地就能夠有多種收入來源和收入機會，生活富裕。因此，在現(xiàn)行的易地扶貧搬遷政策和實施模式下，貧困戶由于缺乏搬遷的內(nèi)在條件而搬不動，扶貧效果自然不佳，與中央強調(diào)的對極少數(shù)居住在生存條件惡劣、自然資源匱乏地區(qū)的扶貧對象實現(xiàn)搬遷扶貧政策不能一致。

2、原居住地成了貧民窟，貧困戶陷入更貧困境地。從2008年以來的搬出地看，在我們易地扶貧搬遷政策幫扶下，村里相對富裕的農(nóng)戶搬遷到條件相對較好的地方去了，留在原居地搬不動的村民陷入了更為艱難的生產(chǎn)生活條件中。究其原因：一是隨著該村、組扶貧搬遷計劃的實施，其他扶貧活動一概取消，如2008年的三個搬出地點，雖然該村仍然屬于貧困村，但自從有村民得到扶貧搬遷補助后，至今沒安排任何扶貧活動。二是隨著更富裕的農(nóng)戶搬走后，道路更加破爛難行。能夠搬出去的農(nóng)戶，一般都是種、養(yǎng)大戶或干運輸業(yè)的，他們未搬出前，進自然村的砂石路毀壞了會因為自己的某種需要及時進行維修好，現(xiàn)如今，未搬出的原居地村民因為窮，大家都不去維修。其他生產(chǎn)、生活設(shè)施日漸破損也無力維護更新，因搬遷后人口減少的原因，原有的教學(xué)點、醫(yī)療室等逐漸撤消，貧困戶生活更加艱難。

3、政策制定和實施之間存在分歧。易地扶貧搬遷政策是從根本上解決深山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)扶貧對象居住安全和生存發(fā)展的民生工程，政策設(shè)計目標(biāo)很明確，就是扶貧。但從前幾年的扶貧搬遷實際情況看，這種模式的扶貧效果不是十分理想。究其原因：一是政策落實偏離初衷?，F(xiàn)行易地扶貧搬遷政策是采用按移民每人補助3500元建房款的方式進行的，一家4口人的話，可得到總扶助款1.4萬元，而建一房套(在當(dāng)?shù)丶邪仓命c或圩鎮(zhèn)、城市)至少15萬元以上，可見，補助款是杯水車薪，作用很小，決定農(nóng)戶搬遷不僅僅是扶貧搬遷政策的建房補助款，還有農(nóng)戶自身的很多其他原因。雖然扶貧對象非常符合易地扶貧搬遷的標(biāo)準(zhǔn)，但是由于自身內(nèi)在條件不足，最終不能搬遷。二是政策實施中，偏離扶貧目標(biāo)。各級政府為了打造好城市品牌，建設(shè)良好的城市、新農(nóng)村、新圩鎮(zhèn)、社區(qū)形象，在建設(shè)移民安置區(qū)的時候就要求扶貧移民部門把這些因素考慮進去，當(dāng)然，這樣要求對當(dāng)?shù)卣麄€經(jīng)濟社會發(fā)展來說是有很大益處，但將這些目標(biāo)任務(wù)強加到以扶貧為宗旨的易地扶貧搬遷項目中去，就可能偏離了扶貧目標(biāo)。因為這樣一來，移民安置區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)抬高了，例如黃柏圩鎮(zhèn)、壬田圩鎮(zhèn)安置區(qū)，農(nóng)戶的房子都蓋得非常整齊和漂亮，但這樣的結(jié)果是農(nóng)戶背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，并且這也使得本來就不富裕且借不到錢的農(nóng)戶不得不放棄搬遷。因此可以說，設(shè)計成扶貧項目的易地扶貧搬遷項目在真正實施過程中就可能被當(dāng)成地方經(jīng)濟發(fā)展項目來執(zhí)行，在一定程度上造成了部分貧困農(nóng)戶無法從這類項目中受益。

二、對我國新十年農(nóng)村扶貧開發(fā)中易地扶貧搬遷工作的建議

1、加強調(diào)查研究，準(zhǔn)確劃定易地扶貧搬遷區(qū)域范圍

實施易地扶貧搬遷工程，是一個從根本上解決農(nóng)村環(huán)境惡劣地區(qū)群眾居住安全和生存發(fā)展的民生工程，也是一個加快推進城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體發(fā)展的重大扶貧戰(zhàn)略舉措。我們一定要努力把這項扶貧工程實施好，讓廣大深山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)群眾，特別是扶貧對象生活得更加幸福、更加美好。與此同時，我們也應(yīng)看到，移民及其安置不僅是一個經(jīng)濟補償問題，而且是一個重要的社會問題，涉及社會、經(jīng)濟、政治、文化、人口、資源、工程技術(shù)等諸多領(lǐng)域，大規(guī)模移民不是簡單的人員遷徙、家園變換，更是一個經(jīng)濟重組、社會重構(gòu)的過程。所以基礎(chǔ)性工作一定要做牢。筆者通過多年來的實踐總結(jié)和深入鄉(xiāng)村調(diào)研后認(rèn)為，要做好新十年易地扶貧搬遷工作，增加社會認(rèn)同感，應(yīng)集中人力、財力，加強搬遷扶貧的針對性、有效性。一是準(zhǔn)確劃定易地扶貧搬遷區(qū)域范圍。在編制“十二五”易地扶貧搬遷規(guī)劃時，由于需搬遷的地點分散且邊遠，規(guī)劃編制時間緊，任務(wù)重，要準(zhǔn)確確定易地搬遷區(qū)域范圍很難。為做到全省搬遷點數(shù)量準(zhǔn)確，建議以省為單位，成立易地扶貧搬遷地點鑒定委員會，組織相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員對已上報的“十二五”搬遷規(guī)劃中搬遷地點進行評估鑒定，確定搬遷等級，并出具評估鑒定報告，準(zhǔn)確摸清搬遷點和移民數(shù)量，一經(jīng)確認(rèn)，應(yīng)將認(rèn)定的搬遷地點和人員在網(wǎng)上公示，今后享受的扶貧政策情況也應(yīng)公示。二是堅持實事求是，具體問題具體分析，量力而行，不搞一刀切的搬遷原則。大規(guī)模的搬遷移民，耗資巨大，勞民傷財，加之理想與實際不可能一致，意想不到的問題也很多，這就要求我們要認(rèn)真做好調(diào)查研究工作，可搬可不搬的地方盡可能不要搞搬遷。對自然條件確實惡劣到不可生存的地方實行小規(guī)模搬遷，我們也有足夠的扶貧資源扶持部分人獲得較好的安置條件；對于毀林、伐林嚴(yán)重，但是尚可修復(fù)的區(qū)域，不妨給予農(nóng)民一定扶貧政策、經(jīng)濟支持，鼓勵農(nóng)民個人承包，重新上山種樹；對于居住在深山里交通不暢的自然村，不妨幫助當(dāng)?shù)卮迕窬S修公路，發(fā)展經(jīng)濟，恢復(fù)生態(tài)；對于地質(zhì)災(zāi)害這個問題，也是需要具體問題具體對待，沒有必要采取一刀切式來解決。大家都要搬，搬遷費用巨大，會給國家財政和移民帶來沉重壓力，盡量不要顧此失彼。

2、分類安置，解決不同搬遷移民的不同需求，實現(xiàn)整體搬遷

分類安置是根據(jù)移民的家庭結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活技能、困難程度等情況，實施不同的安置方式。按照扶貧對象(含五保戶、低保戶)的移民安置在保障房，低收入家庭的移民在經(jīng)濟適用房，中高收入家庭的移民安置在商品房的思路，應(yīng)重點做好下列工作：首先，劃分搬遷點農(nóng)戶貧富程度類別。針對本村農(nóng)戶大家互相熟知貧富情況這一特點，按照搬遷點農(nóng)戶貧富狀況漸次排序，把每個搬遷點的農(nóng)戶按貧富分成三個類別，第一類貧困戶占20％，第二類中等戶占50％，第三類富裕戶占30％。其次，按照搬遷點農(nóng)戶貧富三個類別，建設(shè)相應(yīng)安置房。一是專項扶貧資金專用于建設(shè)保障房，保障貧困戶移民住房。依托經(jīng)濟和用地條件較好的中心村、基層村進行遷徙。實現(xiàn)小村并大村遷移。牢固樹立節(jié)約集約用地意識，堅持小面積、廣覆蓋的原則，保障房建筑面積一套為50平方米。貧困戶入住不出錢。二是捆綁農(nóng)村政策建設(shè)經(jīng)濟適用房，保障中等戶移民住房。合理定位政府、社會組織和相關(guān)企業(yè)在新十年農(nóng)村“大扶貧”工作格局中的角色。積極有效地解決環(huán)境惡劣地區(qū)群眾移民安置住房問題，給予各種建設(shè)規(guī)費優(yōu)惠。各級國土資源、建設(shè)、交通、水利、電力、廣播電視、公用事業(yè)等部門應(yīng)減免搬遷移民安置小區(qū)的征地等規(guī)費、住房建造、配套設(shè)施建設(shè)等行政事業(yè)性規(guī)費以及證件工本費以外的房屋土地產(chǎn)權(quán)登記方面的其他規(guī)費；支持和鼓勵金融機構(gòu)向建房戶低息貸款，完善住房金融保障體系和抵押貸款體系；整合農(nóng)村住房改造、農(nóng)村困難群眾建房救助、村莊規(guī)劃編制、農(nóng)村生活污水改造、大項目推進等政策資源，做到與之緊密協(xié)作、聯(lián)合開發(fā)、優(yōu)勢互補、成果共享。力爭中等戶移民向圩鎮(zhèn)集聚安置，經(jīng)濟適用房建筑面積應(yīng)控制在60-80平方米，通過政府干預(yù)，房價應(yīng)比商品房低30％左右為宜。三是鼓勵富裕戶移民進城購商品房安置，政府應(yīng)切實為他們解決安置區(qū)的戶口、小孩入托、入學(xué)等問題。通過分類安置，確保搬遷點能實現(xiàn)整體搬遷，我們的扶貧對象切實能夠在易地扶貧搬遷中受益。最后，對移民安置保障住房和經(jīng)濟適用住房要建立退出機制，在收入標(biāo)準(zhǔn)，居住時限上建立制度保障。

3、指導(dǎo)移民就業(yè)，實現(xiàn)穩(wěn)得住、能致富。指導(dǎo)貧困戶移民繼續(xù)經(jīng)營好自己的土地、山地，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加收入；引導(dǎo)中等戶移民轉(zhuǎn)移就業(yè)。加大對移民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)力度，切實提高其勞動技能和創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)，讓搬遷移民早日“創(chuàng)新業(yè)”，興辦家庭工業(yè)，鼓勵工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)吸納移民就業(yè)。加快土地流轉(zhuǎn)，在堅持搬遷移民原有集體資產(chǎn)享有權(quán)不變、土地承包權(quán)、林木收益權(quán)和自由山地使用權(quán)不變的前提下，鼓勵農(nóng)民將土地由分散經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，防止耕地拋荒；充分利用原居地閑置土地、房屋等資源，興辦規(guī)模養(yǎng)殖場，移民可組建合作社，承包荒地、荒山，創(chuàng)辦種養(yǎng)業(yè)，實現(xiàn)勞動致富，過上幸福美滿生活。

4、推進易地扶貧搬遷工作機制的創(chuàng)新。重點建立對易地扶貧搬遷工作進行系統(tǒng)監(jiān)測的制度，對已確認(rèn)的搬出點和農(nóng)民進行跟蹤監(jiān)測，加快發(fā)展搬遷移民“大扶貧”格局下政府、社會組織、以及相關(guān)企業(yè)之間的分工協(xié)作制度，健全易地扶貧搬遷項目的可行性研究以及項目實施、檢查督促、驗收評價和后續(xù)扶持管理制度，完善易地扶貧搬遷資金使用監(jiān)督制度。