啟東啟示

8月4日，江蘇省啟東市政府大樓門前，江海中路車水馬龍，再現(xiàn)繁華，之前在路口執(zhí)勤的武警已然不見，不過，政府大樓周圍仍有不少警察執(zhí)勤。

僅僅一周前，2012年7月28日，數(shù)千名啟東市民聚集于此，抗議建設(shè)南通大型達(dá)標(biāo)水排?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程（下稱排海工程）。在訴求未果的情況下，民眾沖進(jìn)大樓內(nèi)部，致使政府辦公場所受損。

誘發(fā)沖突的是位于100多公里外的由日本王子制紙株式會社（下稱日本王子制紙）投資的項目——江蘇王子制紙有限公司（下稱江蘇王子制紙）。2003年6月，日本王子制紙決定選址南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（下稱南通開發(fā)區(qū)），投資在華最大的紙漿一體化項目。南通市為此提出建設(shè)配套的排海工程，將投產(chǎn)后的江蘇王子制紙的生產(chǎn)污水排入海洋，排污口最終選在啟東市境內(nèi)海域。正是這一決定引發(fā)了歷來“靠海吃?！钡膯|市民的恐慌。

八年來，盤桓在啟東市民中間的疑懼一直沒有消散。南通與啟東兩級政府在項目制定、推進(jìn)過程中，對公眾知情權(quán)和意見的漠視，加劇了民眾對官方政策與話語的不信任及抵制，終致事態(tài)惡化。

隨著環(huán)境問題的升級和民眾環(huán)保意識的增強(qiáng)，近年來，在廈門、大連、什邡等地因環(huán)境問題接連發(fā)生群體性抗議，啟東事件不過是重蹈覆轍的最新樣本。

而南通宣布永久取消排海工程后，造紙廠經(jīng)過處理的污水將直排長江，長江的自凈能力遠(yuǎn)低于海洋，污水排江對環(huán)境影響更大，且污水要途經(jīng)的長江下游區(qū)域，有多個城市的水源地，同時還擠占了并不富余的長江排污容量。

一邊是被忽視后情緒爆發(fā)的啟東民眾，一邊是污染形勢嚴(yán)峻的沉默的長江，巨額投資后爛尾的排海工程，是地方政府盲目推進(jìn)項目的失敗樣本。

排海工程由來

江蘇王子制紙是日本王子制紙在華唯一的從事漿紙一體化生產(chǎn)的企業(yè)。該公司現(xiàn)階段是外購紙漿制紙，未來將自制紙漿原料。公司成立于2007年10月，總投資19.54億美元，注冊資本9.11億美元，其中日方占股90％，南通市以土地使用權(quán)作價占股10％。

按照計劃，江蘇王子制紙將建設(shè)兩條年產(chǎn)量分別為40萬噸的高級紙生產(chǎn)線、一條年產(chǎn)71.4萬噸漂白化學(xué)木漿生產(chǎn)線、5萬噸和2.5萬噸級碼頭各一座、一座熱電廠和一座污水處理廠。

日本王子制紙創(chuàng)建于1873年，是目前亞洲產(chǎn)量最大的造紙企業(yè)。上世紀(jì)80年代，日本王子制紙開始向海外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并于1995年成立上海代表處。之后不斷擴(kuò)張，其中國事業(yè)部逐步覆蓋加工、造林、物流貿(mào)易等業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

江蘇王子項目選址于南通開發(fā)區(qū)，占地面積約200萬平方米，緊鄰長江。因為生產(chǎn)高級紙對用水的水質(zhì)要求極高，據(jù)《2011年度南通市環(huán)境狀況公報》，長江南通段各項水質(zhì)指標(biāo)均符合國家地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，這是吸引王子項目落戶的一大優(yōu)勢。

經(jīng)測算，該項目建成投產(chǎn)后，每年稅收可超過7億元。不僅如此，江蘇王子項目被看作是對南通發(fā)展起到“重要推動作用”的重量級項目。

南通市政府的一份材料稱，南通自改革開放以來一直以紡織、化工、電子等產(chǎn)業(yè)為主，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上缺乏世界級大企業(yè)的帶動，缺少真正意義上的大規(guī)模投資。而世界級大公司日本王子的落戶，可大大提升整個城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國際聲譽(yù)，進(jìn)而吸引更多的世界著名企業(yè)來南通投資。

2002年初，雙方開始接洽。對于這個大型項目的進(jìn)入，南通市態(tài)度積極，提出為之建設(shè)一個配套工程——排海工程，除排放江蘇王子制紙的生產(chǎn)污水，還可將南通市區(qū)、海門市、啟東市沿線處理后的污水統(tǒng)一納入排放，這也是基于減少污染、保護(hù)長江飲水水源的期望。后來考慮到沿途接入點的水質(zhì)難以控制，排海工程變成了江蘇王子制紙的專用排污渠道。

其實，向海洋排污的方式已有逾百年的發(fā)展史。其基本原理為污水通過管道入海，會在管道噴涌，以及浮力和海流的共同作用下，迅速被稀釋、擴(kuò)散，污染物的濃度變得很低，隨后在海水中發(fā)生化學(xué)和生物反應(yīng)，多數(shù)污染物能被降解。

目前上海、嘉興、大連、天津、紹興、寧波等城市都建設(shè)了不同規(guī)模的排海管道。發(fā)展排海管道較早的上海，城市污水80％以上都排入長江口和杭州灣。

按照南通市政府的定稿意見，排海工程管道將跨越轄內(nèi)的南通開發(fā)區(qū)、海門市、啟東市三區(qū)（市），沿途建設(shè)三座泵站，將江蘇王子制紙的生產(chǎn)污水輸送至啟東市東部海域的蒿枝港與塘蘆港之間的排污口，進(jìn)而排入海洋。

工程分陸域部分和海域部分，總長104公里，管道直徑1.6米。海域部分設(shè)計長度6公里，預(yù)計總投資為12.5億元，其中建設(shè)費用7.48億元，征地拆遷及其他費用3.8億元，預(yù)備費及建設(shè)費貸款利息1.21億元。項目建設(shè)資金通過自籌、爭取各級補(bǔ)助及申請銀行貸款等渠道籌措解決。

江蘇王子制紙與排海工程作為兩個獨立項目，互不持股，也無制約關(guān)系。按照定址南通時的協(xié)議，在排海工程未建成前，投產(chǎn)后的江蘇王子制紙可先將處理后的生產(chǎn)污水直接排入長江。

南通環(huán)源排海有限公司（下稱南通環(huán)源）作為排海工程的建設(shè)單位，成立于2004年10月，投資1億元，由南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)總公司全資控股。

根據(jù)大型項目的上馬程序要求，江蘇王子制紙在批文上一應(yīng)俱全。2004年9月，江蘇王子制紙正式申報在南通建設(shè)高檔印刷用紙項目；次年4月，原國家環(huán)?？偩肿龀霏h(huán)評批復(fù)；2006年7月，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，國家發(fā)改委出具項目核準(zhǔn)文件；2007年10月，國家商務(wù)部正式批準(zhǔn)合資合同、章程等文件；當(dāng)年10月26日，江蘇王子制紙領(lǐng)到營業(yè)執(zhí)照。

排海工程的報批緊隨其后，于2008年10月通過國家環(huán)保部的批復(fù)。同月13日，江蘇省環(huán)境保護(hù)廳下發(fā)批復(fù)意見，同意工程陸域部分建設(shè)，并明確為江蘇王子制紙達(dá)標(biāo)尾水專用輸送管道，不得隨意接入其他廢水，排污規(guī)模為15萬噸/天。

對排海工程涉及海域部分，2008年12月17日，江蘇省海洋與漁業(yè)局下發(fā)意見核準(zhǔn)南通環(huán)源的報批文件，稱工程選址符合《江蘇省海洋功能區(qū)劃》（2006）的功能定位，且符合國家的產(chǎn)業(yè)政策，江蘇王子制紙采用的生產(chǎn)工藝和設(shè)備符合清潔生產(chǎn)的要求，從海洋環(huán)境保護(hù)角度考慮，工程建設(shè)環(huán)境可行。

其中表示，審查意見僅針對一期工程6.5萬噸/天的排量，二期工程投產(chǎn)前，應(yīng)重新核定二期工程排放量。

2009年2月6日，江蘇省發(fā)改委下發(fā)文件同意南通市建設(shè)排海工程。至此，排海工程的批復(fù)環(huán)節(jié)也順利通過。

啟東的憂慮

然而，在兩項工程行政審批一路暢通的同時，排污口所在的啟東市，許多市民深懷不解：一個緊鄰長江的造紙項目，既然宣稱采用國際先進(jìn)的生產(chǎn)、環(huán)保技術(shù)和工藝設(shè)備，各項污染物的排放均優(yōu)于國家標(biāo)準(zhǔn)，為何污水不就近排入長江，而要政府斥巨資建設(shè)100多公里的排海管道排入大海？

啟東居民的憂慮，更與其地理位置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。地處長江入海口東側(cè)的啟東，三面環(huán)水，是東海、黃海、長江三水的交匯處，海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。境內(nèi)擁有江海堤壩洲岸線203公里、江海灘涂面積66萬畝，以及被稱為全國四大漁場之一的呂四漁港。

由啟東市政協(xié)副主席蔡建平等人撰寫的“啟東海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)查和研究”一文中稱，啟東的海產(chǎn)品產(chǎn)量占江蘇省總產(chǎn)量的三分之一、南通市的二分之一。2008年全市海洋捕撈、灘涂養(yǎng)殖從業(yè)（兼業(yè)）人員接近5萬名，漁業(yè)總產(chǎn)量33.84萬噸，產(chǎn)值達(dá)35.08億元。此外，水產(chǎn)品加工量為13.99萬噸，產(chǎn)值達(dá)17.33億元，已形成高效的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

數(shù)量眾多的漁民靠海吃海，啟東的沿海區(qū)域正是他們的生計所在。

按照規(guī)劃，建成后的排海管道一期每天輸送6.5萬噸污水，而江蘇王子二期項目建成后，污水輸送將增至15萬噸/天。啟東一些市民認(rèn)為，如此巨量的污水排入啟東海域，將對生態(tài)環(huán)境和漁業(yè)資源產(chǎn)生毀滅性的打擊，并波及啟東以水產(chǎn)品為原料的加工企業(yè)和相關(guān)行業(yè)。

不過，南通市方面針對“排海工程對啟東海域影響”的研究結(jié)論是：根據(jù)水動力條件、海床穩(wěn)定性、施工技術(shù)等綜合分析，將排海工程排放口確定在啟東蒿枝港至塘蘆港岸段是合適的，選址也符合《江蘇省海洋功能區(qū)劃》。

該結(jié)論也提及排海工程會對當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)帶來影響。海底施工時會造成魚類的魚卵、仔稚魚和幼魚受損；管道運行期間，按一期工程6.5萬噸/天排放量預(yù)測結(jié)果，排污口處和0.065平方公里－0.84平方公里的范圍內(nèi)，將變?yōu)閺U水混合區(qū)，養(yǎng)殖功能喪失。

海域部分的排海管道總長6公里，其中約2.2公里經(jīng)過岸邊灘涂，剩下約3.8公里延伸至黃海。參與此項目研究論證的原同濟(jì)大學(xué)教授韋鶴平告訴《財經(jīng)》記者，該項工程為深海排放，即便王子制紙設(shè)計產(chǎn)能全部開工，污水排放量約10萬噸/天，根據(jù)目前選址排污口海域的海水動力情況，處理起來仍有余量。

他認(rèn)為公眾對于排海工程的排斥，不是技術(shù)問題，是觀念和思想問題?！拔?002年就參與了南通排海工程的研究論證，前后有近十年時間，工程在科學(xué)方面的工作不敢說無懈可擊，但研究做得挺深了?！?/p>

關(guān)注排海工程的一些啟東市民則認(rèn)為，排海工程存在諸多問題，比如在排污口的選址上，啟東近海鎮(zhèn)塘蘆港與蒿枝港之間海域?qū)儆谥匾獫O業(yè)水域，按照《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三十條規(guī)定，在海洋自然保護(hù)區(qū)、重要漁業(yè)水域、海濱風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要保護(hù)的水域，不得新建排污口。

在排海工程報批前，南通市政府方面曾于2006年舉行市民聽證會，但參與人數(shù)有限，未讓多數(shù)啟東市民知情，后來被市民認(rèn)為是“走過場”。

與此同時，項目一直在穩(wěn)步推進(jìn)。2006年6月，日本王子制紙與南通開發(fā)區(qū)舉行了簽字儀式；2007年11月25日，江蘇王子制紙項目在南通開發(fā)區(qū)正式奠基，開工建設(shè)。

此次啟東事件中走上街頭的許多民眾認(rèn)為，南通及啟東兩級政府在公眾知情權(quán)上存有缺失，對污染物的排放含糊其辭，也未有任何部門向市民說明污染的程度和危害。

而且，直到現(xiàn)在，江蘇王子制紙項目和排海工程的環(huán)評書都未公開。

八年無效溝通

2012年6月18日，南通開發(fā)區(qū)的官員帶領(lǐng)項目的論證專家來到啟東就排污問題與市民溝通。此時市民的情緒已相當(dāng)不滿，當(dāng)天，由于市民的排斥與對立，有專家?guī)捉粴?。而溝通會所在大樓下，有啟東民眾高喊抗議口號。

自江蘇王子制紙落戶南通不久，就有啟東市民通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)質(zhì)疑聲，異議郁積已近八年。之后，他們結(jié)成類似“抗污志愿者”的松散團(tuán)隊，開始以“抗議日本王子制紙排污啟東”為訴求的線下宣傳。

在項目選址落實近兩年后，2005年1月，啟東市“兩會”期間，周志新、顧邦祥等數(shù)十位啟東市人大代表提交了《關(guān)于對南通市達(dá)標(biāo)工業(yè)廢水排海工程的議案》和《關(guān)于堅決制止日本王子紙業(yè)污水東排的議案》。這兩份議案一度被列入當(dāng)年啟東市人大常委會審議議題，但后來被擱置。

2009年2月，南通環(huán)源獲得江蘇省發(fā)改委立項批文，排海工程進(jìn)入開工建設(shè)階段。與此同時，來自民間的抗議逐漸升溫。

同年10月22日，數(shù)位關(guān)注排海工程的啟東民眾代表前往江蘇省發(fā)改委、海洋與漁業(yè)局、環(huán)保廳等部門索要江蘇王子制紙排污的環(huán)評書，結(jié)果被拒。2010年2月8日，三名啟東市民（包括兩名養(yǎng)殖專業(yè)戶）向南京市中級法院遞交行政訴訟狀，起訴江蘇省發(fā)改委，要求判令對方于2009年2月做出的立項批文違法，同時判令撤銷此文。南京市中級法院以該文件僅為“可行性研究報告”的批復(fù)，不具對外的法律效力為由，未予受理。

2010年10月3日，因十幾名反對者“擅自闖入王子制紙廠區(qū)，取走尾水樣本”，江蘇王子制紙向政府去函表示擔(dān)憂。

在民眾的抵制下，排海工程雖不斷延期，但依然逐步推進(jìn)。2012年5月，管道鋪設(shè)即將進(jìn)入啟東境內(nèi)，啟東市下發(fā)文件“決定建立工程啟東領(lǐng)導(dǎo)小組”，小組組長由市委書記孫建華和市長許鋒兩人擔(dān)任，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、前期工作組、工程實施組、社會穩(wěn)定和應(yīng)急處理組、宣傳工作組等五個分組。

在嘗試正常官方渠道無效后，民間抵抗重新復(fù)蘇。6月9日上午，部分“抗污志愿者”在啟東市政府門前，舉牌抗議排海工程的實施；7月6日，兩名“抗污志愿者”向啟東市公安局遞交游行申請書，號召反對排海工程的市民，在7月28日、29日、30日早上6時至7時到永安廣場集合，申請未獲批準(zhǔn)。

但20多天后，7月28日上午，數(shù)千啟東市民如約聚集市政府門前，隨后場面失控，部分市民沖進(jìn)大樓。事后查看現(xiàn)場的一名啟東警察對《財經(jīng)》記者稱，共八層樓的市政府辦公場所中只有機(jī)要室安然未損。

沖突隨后被平息。當(dāng)天下午，南通市委書記丁大衛(wèi)通過擴(kuò)音喇叭宣布，“永遠(yuǎn)取消排海工程。”

更大的犧牲

在項目被猝然取消后，所留問題卻依然難解。

總投資12.5億元的排海工程已建設(shè)至海門市境內(nèi)，前期投入巨額資金，這個爛尾工程如何了結(jié)？與此同時，江蘇王子制紙的第二期漿紙一體化項目正在建設(shè)當(dāng)中，目前其排污口位于長江南通水域下段新開沙槽內(nèi)、港口三區(qū)港德碼頭上游。

這意味著，在相當(dāng)長時間，江蘇王子制紙的生產(chǎn)廢水將直接排放到充當(dāng)多個城市水源地的長江下游區(qū)域。

實際上，造紙業(yè)的大部分污染來源于工廠制漿所產(chǎn)生的污水，這是困擾各地方政府在治污方面的難題。與單純制紙不同，漿紙一體化項目增加了一道制漿環(huán)節(jié)，大部分污水產(chǎn)生于此環(huán)節(jié)，俗稱“黑液”，而且制漿環(huán)節(jié)的耗水量也比造紙環(huán)節(jié)高2倍-3倍。不過，采用較先進(jìn)的制漿工藝回收利用系統(tǒng)，污染是可控的。但這需要花費較高的成本。

判斷造紙企業(yè)的工藝水平，關(guān)鍵指標(biāo)是化學(xué)需氧量（COD），它指示水體的有機(jī)污染程度。造紙企業(yè)將所排放廢水的COD指標(biāo)控制得越低，處理成本就越高。

根據(jù)《制漿造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，自2008年8月1日起，新建制漿造紙企業(yè)執(zhí)行水污染物排放限值，其中COD限值為90毫克/升。目前，江蘇王子制紙就是按照這個限值往長江中排放達(dá)標(biāo)廢水。

規(guī)定同時要求，在國土開發(fā)密度較高、環(huán)境承載能力開始減弱，或水環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱，容易發(fā)生嚴(yán)重水環(huán)境污染問題而需要采取特別保護(hù)措施的地區(qū)，采取水污染物特別排放限值。比如，山東省對于造紙企業(yè)排污控制得比較嚴(yán)格，COD要達(dá)到60 毫克/升以下。

啟東事件發(fā)生后，江蘇王子制紙強(qiáng)調(diào)“以充分執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)為原則，在經(jīng)過廠內(nèi)凈化處理后，再將達(dá)標(biāo)水排放”。

近年來，國內(nèi)造紙業(yè)的“趕海”趨勢明顯，一位任職外資大型造紙廠的業(yè)務(wù)主管證實，國家批準(zhǔn)新建的大型制漿造紙廠基本采取廢水排海模式。究其原因，是國家對主要污染物實行排放總量控制，要求區(qū)域內(nèi)各污染源的污染物排放總量小于或等于允許排放總量。像南通所處的長江中下游流域，污染物排放指標(biāo)早無富余。

要新上馬工業(yè)項目，必須甩掉一些污染嚴(yán)重的落后產(chǎn)業(yè)，或者提高現(xiàn)有企業(yè)的污染治理水平，以便騰出排污空間分配給新項目，但往往能擠出的空間有限。在此背景下，海洋以其較大的環(huán)境容量成為熱門的選擇。

排污成本差異則是另一層考量。內(nèi)河的排污費要較入海的排污費高2倍－3倍?！?010年南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)總公司企業(yè)債券募集說明書》顯示，排海工程建成后按0.4元/立方米收取排污費，而同處南通市開發(fā)區(qū)的污水處理廠則按1.17元/立方米收取污水處理費，處理后的達(dá)標(biāo)水排入長江。

但當(dāng)南通市政府決定工程停工后，江蘇王子制紙的排污問題只?！叭A山一條路”。

在長江下游南京以下江段，由于以南京為中心的揚子江城市群，和以上海為中心的長江三角洲城市群擁有化學(xué)工業(yè)園區(qū)、新材料工業(yè)園區(qū)和現(xiàn)代物流園區(qū)等一批工業(yè)基地，長江沿岸化工廠密集。僅南通境內(nèi)就有啟東北新、海門臨江、海門青龍等多個化工園區(qū)，長江下游沿岸水域存在明顯的污染帶。

更為嚴(yán)重的是，一些化工廠將未經(jīng)處理的污水直接偷排入江，致使長江的污染形勢愈發(fā)嚴(yán)峻。長江流域水資源保護(hù)局的一項調(diào)查顯示，沿江各市50％－80％的水源地都不同程度地存在污染風(fēng)險。

中國科學(xué)院海洋研究所研究員鄒景忠告訴《財經(jīng)》記者，長江的自凈能力遠(yuǎn)低于海洋，同樣是污水，入江比入海造成的污染風(fēng)險更大。

當(dāng)項目被突然中止后，江蘇王子制紙污水將就近排入長江，沿江而下，從上海匯入海洋。

本刊記者孫滔對此文亦有貢獻(xiàn)