資源稅改攻煤

繼2011年全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施原油、天然氣資源稅由“從量計(jì)征”到“從價(jià)計(jì)征”改革之后，煤炭資源稅改革成為下階段主攻的目標(biāo)。

從價(jià)計(jì)征，即按照應(yīng)納稅資源產(chǎn)品的銷售收入乘以規(guī)定的比例稅率計(jì)征?！敦?cái)經(jīng)》記者從知情人士處獲悉，煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征的試點(diǎn)方案已經(jīng)成型，有關(guān)決策部門正在進(jìn)行審核，若順利通過(guò)，有望于今年四季度展開(kāi)試點(diǎn)。根據(jù)此前各方討論提及的名單，第一批試點(diǎn)范圍可能包括河南、新疆、內(nèi)蒙古等省區(qū)。煤炭資源大省山西，會(huì)否出現(xiàn)在首批試點(diǎn)名單上，目前尚有分歧，可能暫緩。

據(jù)參與試點(diǎn)方案設(shè)計(jì)初期討論的人士介紹，目前在從量計(jì)征模式下，每噸焦煤需繳納資源稅8元，其他煤炭的稅額標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)省份的不同略有差異，從每噸2元至4元不等，每年的征收總額不過(guò)100多億元。

相比從量計(jì)征，從價(jià)計(jì)征是一種增稅的征收模式，與煤炭資源相關(guān)的稅負(fù)將有一定程度增加。若按此前油氣稅改的從價(jià)5％的新稅率測(cè)算，改革后的煤炭資源稅收應(yīng)在數(shù)百億元，這令外界對(duì)此次改革的時(shí)機(jī)及推行力度存在疑慮。

擱置已久

資源稅是以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對(duì)象，為調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用而征收的一種稅。目前，中國(guó)資源稅包括原油、天然氣、煤炭、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦和鹽等七個(gè)征收稅目，但其收入在整個(gè)財(cái)稅收入中的占比不足1％，算是一個(gè)小稅種。

從上世紀(jì)80年代起，中國(guó)開(kāi)始對(duì)自然資源征收資源稅，征收模式都是從量計(jì)征，即按照應(yīng)納稅資源產(chǎn)品的銷售數(shù)量，乘以規(guī)定的單位稅額計(jì)算納稅。

在資源產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期管制、價(jià)格波動(dòng)不大的情況下，從量計(jì)征有其合理性和相對(duì)穩(wěn)定性。

但從實(shí)踐來(lái)看，尤其是最近十年，資源產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)明顯的單邊向上趨勢(shì)，仍然堅(jiān)持從量計(jì)價(jià)，不能使資源稅收隨著資源產(chǎn)品價(jià)格和資源企業(yè)收益的增長(zhǎng)而增加。特別是在很多資源產(chǎn)品的價(jià)格已較大幅度提升的情況下，資源稅在這類產(chǎn)品價(jià)格中所占比重過(guò)低，既不利于發(fā)揮該項(xiàng)稅收調(diào)節(jié)生產(chǎn)、促進(jìn)資源合理開(kāi)發(fā)利用的功能，也不利于充分發(fā)揮其合理組織財(cái)政收入的功能。

為完善資源稅制度，2010年6月1日起中國(guó)首先在新疆進(jìn)行原油、天然氣資源稅改革試點(diǎn)，隨后又在其他西部省區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，將原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，稅率為5％。據(jù)新疆地稅局公布的數(shù)據(jù)，試點(diǎn)五個(gè)月后，截至當(dāng)年10月底，新疆的油氣資源稅收就達(dá)14億元，同比增收11.4億元，增長(zhǎng)率高達(dá)442％，收效非常明顯。

2011年11月1日，修訂后的《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》規(guī)定，油氣資源稅從價(jià)計(jì)征開(kāi)始在全國(guó)范圍實(shí)行。

長(zhǎng)期以來(lái)，煤炭在中國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的比例占到70％左右。相對(duì)于油氣資源，煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征的改革涉及面更寬，影響更大，改革也更為復(fù)雜。因此，煤炭資源稅改革并未隨油氣資源稅改革同時(shí)推出，而被擱置了下來(lái)。

財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，由于定價(jià)機(jī)制不同，油氣資源稅改革對(duì)油氣產(chǎn)品價(jià)格不構(gòu)成太大影響，而煤炭資源從價(jià)計(jì)征后，對(duì)煤炭生產(chǎn)和產(chǎn)品價(jià)格都會(huì)產(chǎn)生較大影響，因此當(dāng)初只選擇了涉及面較窄、改革難度較小的油氣資源稅改革。

時(shí)機(jī)拿捏

資源稅改革的呼聲由來(lái)已久，但卻長(zhǎng)期由于唯恐增稅后推高物價(jià)，而遲遲無(wú)法推出，直至2010年才開(kāi)始試點(diǎn)油氣資源稅改革。目前的煤炭資源稅改革，同樣面臨時(shí)間窗口的問(wèn)題，何況改革之后的稅負(fù)總體上是增加的。

眼下中國(guó)物價(jià)水平處于低位，但經(jīng)濟(jì)增速放慢，是否適宜推出實(shí)質(zhì)上是增稅舉措的煤炭資源稅改革，各方意見(jiàn)不一。

7月17日，財(cái)政部召開(kāi)資源稅改革類人大重點(diǎn)建議辦理工作座談會(huì)，討論如何進(jìn)一步深化資源稅改革。座談會(huì)邀請(qǐng)了九位人大代表參加，有代表建議，目前物價(jià)處于下行通道，應(yīng)抓住有利時(shí)機(jī)盡快實(shí)行煤炭、巖金礦、磷礦等資源稅從價(jià)計(jì)征改革，對(duì)部分品目可先行試點(diǎn)，同時(shí)清理地方資源性收費(fèi)，并給地方相應(yīng)的自主權(quán)，在一定的幅度內(nèi)根據(jù)資源差異確定具體稅率標(biāo)準(zhǔn)。

一位與會(huì)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，針對(duì)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征，有煤炭企業(yè)負(fù)責(zé)人建議盡快開(kāi)征，但主管煤炭企業(yè)的某部門領(lǐng)導(dǎo)看法并不完全相同。

作為到會(huì)的三位專家學(xué)者之一，劉尚希在會(huì)議上提出，當(dāng)前是推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革的有利時(shí)機(jī)，應(yīng)抓住機(jī)會(huì)，盡快實(shí)施。

在他看來(lái)，現(xiàn)在推出煤炭資源稅改革的阻力，主要是因?yàn)楦鞣皆谡J(rèn)識(shí)上存在一定分歧，一種主要的反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為，改革后會(huì)對(duì)上下游企業(yè)造成較大壓力，增加的稅負(fù)有可能傳導(dǎo)到價(jià)格上，甚至可能傳導(dǎo)到民生領(lǐng)域，影響人們的消費(fèi)。

全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)稅總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，調(diào)高資源稅的改革應(yīng)該在煤炭供不應(yīng)求的時(shí)候推出，但受到整體經(jīng)濟(jì)趨緩、社會(huì)需求不足的影響，今年中國(guó)煤炭市場(chǎng)持續(xù)低迷，大量煤炭滯銷，秦皇島港煤炭嚴(yán)重積壓，庫(kù)存量驚人?！斑@時(shí)候增加資源稅、提高價(jià)格，煤炭就更賣不出去了，改革恐怕落實(shí)不了?！彼f(shuō)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年6月底，全社會(huì)煤炭庫(kù)存2.78億噸。其中，煤炭企業(yè)存煤6623萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)40.9％；重點(diǎn)發(fā)電企業(yè)存煤9136萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)39.5％。

許善達(dá)認(rèn)為，不管加稅還是減稅，一定要和經(jīng)濟(jì)周期有所聯(lián)系，符合經(jīng)濟(jì)周期發(fā)展階段的特性。

對(duì)此劉尚希表示，此前物價(jià)上漲之際，他就主張實(shí)行煤炭資源稅改革。因?yàn)楫?dāng)時(shí)CPI高企主要是食品價(jià)格推動(dòng)，所以不用擔(dān)心煤炭資源稅改革會(huì)推高CPI，現(xiàn)在CPI回落就更可以改革?！叭绻禾抠Y源稅改革變成物價(jià)高也不能改，低也不能改，那永遠(yuǎn)都改不了。”劉尚希說(shuō)。

關(guān)于企業(yè)虧損問(wèn)題，劉尚希表示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身也是一個(gè)優(yōu)勝劣汰的進(jìn)程，如果為了維持當(dāng)前這種低端的生產(chǎn)能力，而不惜浪費(fèi)資源，恐怕也不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

他認(rèn)為，改革必須看大勢(shì)，看基本面，在促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的大方向下，不能把技術(shù)落后和效率低下的企業(yè)作為一個(gè)必保前提來(lái)對(duì)待。改革就是要把自然資源的價(jià)格機(jī)制建立起來(lái)，至于企業(yè)暫時(shí)存在的困難，可以想其他辦法去解決。

從節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)等方面來(lái)看，價(jià)格傳導(dǎo)到消費(fèi)環(huán)節(jié)恰恰是改革發(fā)生作用的表現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最重要的信號(hào)就是價(jià)格信號(hào)，如果人為地扭曲價(jià)格，生產(chǎn)行為和消費(fèi)行為也會(huì)隨之扭曲。如果使用資源總是低價(jià)就沒(méi)有人厲行節(jié)約，只有價(jià)格相對(duì)較高，消費(fèi)者才會(huì)考慮節(jié)約使用。對(duì)于可能受到影響的低收入階層，劉尚希認(rèn)為，可以通過(guò)發(fā)放補(bǔ)貼等其他方式去解決，而不應(yīng)該通過(guò)壓低價(jià)格的方法進(jìn)行暗補(bǔ)。

新疆是可能率先展開(kāi)試點(diǎn)的地區(qū)之一，新疆地稅局負(fù)責(zé)資源稅征管的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，煤炭目前銷量不太好，價(jià)格也上不去，正好是改革的良機(jī)。正因?yàn)槊禾績(jī)r(jià)格低迷，從價(jià)征收后的價(jià)格變化相對(duì)較小，對(duì)企業(yè)影響不會(huì)太大。

劉尚希表示，煤炭資源稅遲早要改革，晚改不如早改。價(jià)格走低的時(shí)候改革涉及面更小，改革的社會(huì)成本也更低，當(dāng)前就是有利時(shí)機(jī)，改革應(yīng)該盡快推出。

7月26日至27日，全國(guó)財(cái)政廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)在北京召開(kāi)。財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在座談會(huì)上指出，下半年將深化資源稅改革，擴(kuò)大資源稅從價(jià)計(jì)征范圍。

稅率幾何

稅率是稅收政策設(shè)計(jì)中最為關(guān)鍵的要素之一。根據(jù)去年修訂的資源稅暫行條例，原油、天然氣的稅率為銷售額的5％－10％，目前實(shí)際實(shí)行的稅率為5％。

在煤炭資源中，目前每噸焦煤需繳納資源稅8元，其他煤炭的稅額標(biāo)準(zhǔn)各省略有差異。標(biāo)準(zhǔn)最低的是安徽省，每噸2元，最高的是河南省，每噸4元，其余省份的標(biāo)準(zhǔn)在2元和4元之間。

前述新疆地稅局相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，在稅率方面，如果改革后煤炭資源稅額提高不多，從價(jià)計(jì)征的財(cái)政意義就無(wú)法體現(xiàn)，但同時(shí)也要考慮到納稅人的承受力。到底應(yīng)該提升多少，納稅人能負(fù)擔(dān)多少，還要進(jìn)行綜合考量。

煤炭資源稅的稅率設(shè)計(jì)非常復(fù)雜，劉尚希表示，要有綜合平衡。從價(jià)計(jì)征的稅率設(shè)計(jì)最終體現(xiàn)到稅負(fù)上，他認(rèn)為至少應(yīng)比現(xiàn)行稅負(fù)水平提高三分之一。如果稅率提升不夠，就起不到改革的作用，企業(yè)使用資源給社會(huì)增加的成本還是無(wú)法通過(guò)稅收的方式收回。

比如，地方資源性企業(yè)在資源開(kāi)采運(yùn)輸過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞，政府需支出大量資金進(jìn)行治理，錢只能從稅費(fèi)上來(lái)。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，每開(kāi)采1噸煤增加的環(huán)境損失成本達(dá)72.32元。

山西省地稅局稅政一處負(fù)責(zé)人表示，煤炭資源稅改革總體上是一件好事情，但將要進(jìn)行的試點(diǎn)不包括山西。據(jù)介紹，目前山西執(zhí)行的稅額標(biāo)準(zhǔn)是焦煤每噸8元，其他煤炭3.2元。

晉中市是山西省內(nèi)的煤炭大市，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，晉中在2011年曾經(jīng)就該市的煤炭資源稅情況進(jìn)行過(guò)調(diào)研，為改革提供依據(jù)。

從晉中的煤炭資源稅征收情況看，在現(xiàn)有模式下，企業(yè)平均每開(kāi)采1噸煤，資源稅上繳4.46元，煤炭可持續(xù)發(fā)展基金上繳28.58元，按規(guī)定其中50％即14.29元用于區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理。加上水資源補(bǔ)償費(fèi)1.99元，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)8.49元，稅費(fèi)合計(jì)開(kāi)采1噸煤用于環(huán)境補(bǔ)償?shù)氖杖霝?9.23元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同時(shí)增加的環(huán)境損失成本72.32元，顯然不能彌補(bǔ)損失。

由此導(dǎo)致歷史欠賬愈來(lái)愈多，環(huán)境破壞愈來(lái)愈嚴(yán)重，煤炭開(kāi)采造成地下水位下降，地下水資源嚴(yán)重破壞，采煤區(qū)居民生存條件愈加惡化。

晉中市有關(guān)部門分別按照從價(jià)計(jì)征2％、3％、4％、5％的稅率，對(duì)該市42座煤礦進(jìn)行了測(cè)算，得出結(jié)論為資源稅稅率每提高一個(gè)點(diǎn)的計(jì)征率，稅收貢獻(xiàn)率同步遞增1％，影響利潤(rùn)率下降1％。

以資源稅率5％為例，相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，稅收貢獻(xiàn)率由從量計(jì)征的17.54％增加到22.51％，利潤(rùn)率由25.16％下降到20.19％，調(diào)整幅度較小，且利潤(rùn)水平仍高于其他行業(yè)。但按照從價(jià)計(jì)征，資源稅占銷售收入的比率由0.86％提高到5％，絕對(duì)額將增加50817萬(wàn)元，每噸資源稅稅額由4.46元提高到26.11元，資源稅占稅金的比例將由4.87％提高到22.21％。

據(jù)此晉中市有關(guān)部門認(rèn)為，實(shí)行從價(jià)征收稅率為5％的計(jì)征方式，其增收效果是明顯的，且對(duì)企業(yè)利潤(rùn)影響不大。如此，既走出了不科學(xué)征收造成的困境，又提高了環(huán)境補(bǔ)償資金的額度，每噸由29.23元增加到50.88元，改革收效顯著。

內(nèi)蒙古自治區(qū)某政府官員日前表示，目前煤炭從量計(jì)征的稅額標(biāo)準(zhǔn)，是在過(guò)去原煤每噸售價(jià)僅二三百元、焦煤每噸售價(jià)約600元的時(shí)候制定的，近年來(lái)煤炭?jī)r(jià)格至少比過(guò)去漲了一倍，焦煤一度接近每噸2000元。依此計(jì)算，資源稅征收不足每噸煤售價(jià)的1％，在煤炭?jī)r(jià)值中幾乎可以忽略不計(jì)。該官員建議，煤炭資源稅稅率應(yīng)為銷售額的5％—10％。

不論稅率將如何確定，由于煤炭資源稅完全屬于地方稅，從價(jià)計(jì)征后無(wú)疑將大幅增加地方財(cái)政收入。前述新疆地稅局相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，在油氣資源從價(jià)計(jì)征之前，自治區(qū)每年的油氣資源稅收入只有10億元，現(xiàn)在增加到35億元。目前新疆每年的煤炭資源稅收入為3億元左右，該負(fù)責(zé)人認(rèn)為改革后也將有大幅提升。

總體而言，資源稅目前還是一個(gè)小稅種。2011年，中國(guó)資源稅收入為595.87億元，不足稅收總收入的1％。隨著資源稅改革的不斷擴(kuò)圍，將來(lái)水資源等更多資源也有望納入征稅范圍。在條件成熟后對(duì)更多的自然資源實(shí)行從價(jià)計(jì)征，并適當(dāng)提高稅率水平，資源稅的收入規(guī)模將會(huì)不斷擴(kuò)大。這有利于建立地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，增加資源地的財(cái)政收入，增強(qiáng)這些地方保障民生等基本公共服務(wù)的能力。

按照財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康的設(shè)想，自然資源豐富的西部地區(qū)，將來(lái)可以將資源稅作為地方稅體系中的主體稅種，因此接下來(lái)應(yīng)該一步一步地、逐漸把地方稅體系打造好，讓資源稅顯示出支柱財(cái)源的支撐力。