平臺貸款的連帶責(zé)任

在關(guān)于地方融資平臺貸款（下稱平臺貸款）質(zhì)量的討論中，有一種觀點(diǎn)流傳甚廣，即部分地方融資平臺（下稱融資平臺）也許無力償本付息，但其背后是地方政府，地方政府會為其控制的融資平臺承擔(dān)連帶責(zé)任，因此平臺貸款非常安全。

應(yīng)該說，這種觀點(diǎn)有一定道理，因?yàn)槲覀冊谑袌錾弦姷搅颂嗾畬ζ髽I(yè)伸出援手的例子，例如在每年的“保殼”大戰(zhàn)中，相當(dāng)多的上市公司都依靠政府補(bǔ)貼而扭虧為盈。

融資平臺是地方政府的“親兒子”，因此地方政府在其出現(xiàn)困難時(shí)伸出援手應(yīng)該是義不容辭的。從這個(gè)角度看，平臺貸款的風(fēng)險(xiǎn)可能被市場高估了。然而，現(xiàn)實(shí)表明，上述觀點(diǎn)可能依據(jù)不足。

2011年4月，云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”，該融資平臺在建行、國開行、工行等十幾家銀行貸款余額近千億元。

此后在云南省政府的介入下，該公司撤回了“不還本”的公函，但此事留給市場一個(gè)疑問，假如云南省政府一直在為該公司提供支持，那怎么會出現(xiàn)這種事情呢？

再舉一個(gè)例子，今年6月25日，湖南省主要負(fù)責(zé)人5月底的一次內(nèi)部講話被媒體曝光，其中說：“對涉及到基本建設(shè)、投融資公司很明確的，總額達(dá)到七八十個(gè)億的，請通知相關(guān)銀行，我來召集他們一家一家地坐下來，開會研究。這些項(xiàng)目在我省不是重復(fù)建設(shè)，銀行也已作出貸款承諾，現(xiàn)在不貸款了，如果造成‘半拉子’工程，前面的貸款都會還不了。要彼此相互做工作，已到了動真、碰硬的時(shí)候?！睆倪@段話來看，地方政府不但沒有義不容辭地承擔(dān)平臺貸款的連帶責(zé)任，還將拒絕還款作為與銀行博弈的籌碼。

現(xiàn)在看，地方政府與融資平臺的關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。

一方面，很多地方政府都在采取各種手段幫助旗下的融資平臺；另一方面，地方政府又屢有逃廢債的想法和姿態(tài)。這給平臺貸款的安全帶來了不確定性，那么地方政府對平臺貸款的態(tài)度和行為，其背后的邏輯是什么呢？

地方政府的邏輯

要回答上述問題，我們需要從地方政府的激勵機(jī)制談起。

在目前對地方官員的政績考核體系中，GDP是核心指標(biāo)，因此，加快本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)是地方官員最重要的任務(wù)。同時(shí)，地方官員存在一定任期，比如五年，因此如何在任期內(nèi)盡快提高本地GDP就成了地方官員的首要目標(biāo)。

在短期內(nèi)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的方法是投資，而加大投資的重要瓶頸是資金，因此我們經(jīng)常可以看到各地官員使出渾身解數(shù)去爭取銀行貸款。

銀行貸款可以擴(kuò)大本地投資規(guī)模，投資所帶來的GDP增長意味著地方官員當(dāng)期政績的提升，而不良貸款的暴露卻需要很長時(shí)間，尤其是在借新還舊和展期的情況下。

等到不良貸款拖無可拖最終暴露時(shí)，當(dāng)初的負(fù)責(zé)官員可能早已離開相關(guān)崗位了。因此，地方官員總是希望爭取一切可以爭取到的融資，而對未來的還款問題卻考慮有限。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，這是一種明顯的道德風(fēng)險(xiǎn)，假如我們無法從制度上對此進(jìn)行抑制，那么其可能會源源不斷地造成不良貸款。

在歷史上，中國曾發(fā)生過不少政府相關(guān)貸款轉(zhuǎn)為不良貸款的事情，例如現(xiàn)任中投公司副總經(jīng)理謝平曾撰文稱，截至2002年底，在加上剝離至資產(chǎn)管理公司的不良資產(chǎn)后，四大行的不良資產(chǎn)余額為3.14萬億元，其中因自身經(jīng)營管理不善形成的不良資產(chǎn)只占所有不良資產(chǎn)的19.3％，其余皆為體制性、政策性因素造成的。

另外，據(jù)央行行長周小川在2004年的一次講話中披露，央行曾對改革開放以來國有商業(yè)銀行不良貸款的成因及構(gòu)成進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，其中約30％的不良貸款是由于受到各級政府干預(yù)，包括中央和地方政府的干預(yù)所導(dǎo)致的。

這里要問一句，地方政府要求銀行為地方項(xiàng)目提供貸款的現(xiàn)象由來已久，假如地方政府都會負(fù)責(zé)到底，那么過去那些政府相關(guān)項(xiàng)目為什么會形成不良貸款呢？

逃廢債成本

地方政府行為所蘊(yùn)含的道德風(fēng)險(xiǎn)會滋生不良貸款，那么在現(xiàn)有制度下是否有制衡的力量呢？筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有制度下，地方政府的償債動力主要來自三點(diǎn)：一是維持與銀行的長期合作關(guān)系；二是上級政府的壓力；三是社會輿論的壓力。

從第一點(diǎn)來說，銀行與地方政府之間不是一種單純的商業(yè)關(guān)系。多年來，地方政府都對銀行有著舉足輕重的影響力。

1999年，時(shí)任建設(shè)銀行行長周小川曾在一次發(fā)言中說，“現(xiàn)在的銀行分行行長中有六成到七成是聽從總行的，但還是較多地考慮了地方權(quán)勢。估計(jì)這一局面還會繼續(xù)存在下去?！?/p>

相對于過去來說，目前國有商業(yè)銀行總行對地方分支行的控制已經(jīng)大為加強(qiáng)，但地方政府對當(dāng)?shù)劂y行的影響力仍十分顯著。假如地方政府對銀行不滿，它甚至可以采用一系列手段去阻礙銀行在本地的經(jīng)營。

另外，銀行給地方政府的很多貸款本身就是中央的政治任務(wù)，例如2008年“4萬億”投資計(jì)劃公布后，中央明確表示鼓勵銀行向融資平臺貸款。而且銀行自身處于軟預(yù)算約束（Soft Budget Constraint）中，幾乎沒有破產(chǎn)之憂，即使出了問題，也可以指望中央政府的救援。

考慮到這些情況，筆者認(rèn)為銀行缺乏足夠的動力在平臺貸款中去貫徹商業(yè)化原則。

更重要的是，地方政府和銀行高管都有任期，平臺貸款所產(chǎn)生的投資和GDP在短期可為地方官員帶來政績，而平臺貸款所帶來的利息可為銀行高管帶來業(yè)績，這是一件皆大歡喜的事情。

平臺貸款雖有風(fēng)險(xiǎn)，但不良貸款的暴露需要很多年，也許不良貸款暴露時(shí)，銀行和地方政府的當(dāng)政者早已物是人非，因此地方官員和銀行高管在實(shí)質(zhì)上往往是一種短期關(guān)系。

在這種情形下，指望地方政府從維持銀政長期關(guān)系的角度去償債，其效果存疑。

第二點(diǎn)，在中國的政治體系中，上級壓力是約束下級行為非常有效的一個(gè)途徑，但這種方式至少有三個(gè)問題，一是信息不對稱，上級雖有權(quán)力，但信息往往掌握在下級手中，上級必須依賴下級提供的信息，而這時(shí)候下級可以通過對信息的篩選、甚至扭曲和作假，來影響上級的決策，這方面一個(gè)典型的例子就是幾乎每年都會出現(xiàn)的各省GDP加總超過全國GDP總額的鬧劇。

二是上級和下級同處于一個(gè)行政系統(tǒng)中，下級名義上需要服從上級，但兩者之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，而且服從關(guān)系可能迅速轉(zhuǎn)變，因此上級在償債問題上對下級采取足夠強(qiáng)硬的態(tài)度是比較難的。

類似的情況在銀行業(yè)監(jiān)管中長期存在，例如現(xiàn)任中投公司副總經(jīng)理謝平曾著文提及，國有商業(yè)銀行總行行長是潛在的政治家，其具有隨時(shí)回到政治家崗位的可能性，這時(shí)候任何“鐵面無私”的監(jiān)管都是不可置信的。這造成了一種局面，即處罰走過場、罰錢不罰人（錢是國有資產(chǎn)，人卻必須保持清白以進(jìn)入高一級官員市場）、監(jiān)管者在執(zhí)行公務(wù)中反而征求被監(jiān)管對象的意見，喪失了監(jiān)管獨(dú)立性等。

對此，我們可以設(shè)想一下，一些省市大員未來可能升至中央出任要員，甚至負(fù)責(zé)地方債務(wù)工作。在這種情況下，中央政府具體負(fù)責(zé)地方債務(wù)的官員又怎么敢嚴(yán)格執(zhí)行要求地方政府還債的規(guī)定呢？

三是中國政府從上至下都面臨著經(jīng)濟(jì)增長的壓力，強(qiáng)制要求下級償債可能會影響當(dāng)期投資水平和GDP增速，這會影響上級官員轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長。而且地方債務(wù)的快速膨脹本身也有上級的責(zé)任，因?yàn)榧偃鐩]有上級保增長的壓力，沒有中央政府的開閘放水，那么地方政府又如何可以從銀行借那么多錢呢？在這種情形下，要求上級板起臉來強(qiáng)迫下級政府還債是比較困難的。

在某種意義上說，只要我們依然是一個(gè)以經(jīng)濟(jì)增長為核心目標(biāo)的政府，那么上級要求下級還債的措施可能最終都會“高高舉起、輕輕落下”。

從第三點(diǎn)看，隨著互聯(lián)網(wǎng)和新聞媒體的發(fā)展，以及銀行在海內(nèi)外的上市，社會輿論2009年以來對平臺貸款的重視度一直居高不下，這對地方政府的逃廢債行為形成了一定的制約，例如前文所述云南省公路開發(fā)投資有限公司發(fā)函拒付貸款本金的事情，在2011年6月經(jīng)媒體披露后引發(fā)強(qiáng)烈社會反響。但這種制約方式同樣面臨兩個(gè)問題，一是目前關(guān)于平臺貸款的信息披露不足，外界對平臺貸款的分析評判很大程度上還是要依靠政府披露的資料；二是社會輿論壓力雖然會提高地方政府逃廢債的成本，但外界缺乏系統(tǒng)化解決此問題的手段，一旦地方政府采取拖延戰(zhàn)術(shù)，等新聞熱點(diǎn)過去再行動，則外界依然處于無可奈何的境地。

總之，雖然地方政府逃廢債存在一定成本，但是相對于一般商業(yè)貸款而言，地方政府逃廢債的成本依然較低。對于地方官員來說，資金需要在還債和投資之中做出分配，投資有利于做大本地GDP，從而影響本人仕途，因此地方官員可能將可支配資金優(yōu)先投資，而非用來還債。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于上升周期時(shí)，地方政府收入的高速增長會緩和平臺貸款的償債壓力，這使得逃廢債不會大面積發(fā)生。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入下行周期時(shí)，地方政府的收入增速會大幅下滑，甚至負(fù)增長，而且平臺貸款余額達(dá)9.1萬億元，即使其中只有20％需要地方政府還款，對地方財(cái)政也將是巨大的壓力。在這種情況下，地方政府的逃廢債動力可能會迅速提高。

在目前的制度格局下，筆者認(rèn)為，避免地方政府逃廢債最好的方法，可能是不給地方政府大規(guī)模借債的機(jī)會，但這需要中央政府在經(jīng)濟(jì)中扮演一個(gè)剎車的角色。遺憾的是，由于中央政府本身也有保增長的壓力，例如所謂的“保八”，因此每當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)明顯下滑跡象時(shí)，中央政府就會松開剎車，甚至踩油門。

這種做法一旦與地方政府以及銀行的擴(kuò)張沖動合流，那么很容易在短時(shí)間內(nèi)造成經(jīng)濟(jì)過熱，并給未來留下大量不良貸款。

當(dāng)前的政策局限

在考慮地方政府是否愿為平臺貸款承擔(dān)連帶責(zé)任時(shí)，除了地方政府的行為邏輯和逃廢債成本以外，還需要考慮目前的相關(guān)政策。

目前平臺貸款余額超過9萬億元人民幣，假如未來平臺貸款所涉項(xiàng)目效益良好，或者地方政府有能力、有意愿為平臺貸款承擔(dān)連帶責(zé)任，那么平臺貸款就問題不大，但假如情況不妙，那么政策規(guī)定相關(guān)責(zé)任是如何分擔(dān)的呢？

很遺憾，目前相關(guān)政策遠(yuǎn)未消除市場對平臺貸款安全的擔(dān)憂。

2010年6月10日，中央政府發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（簡稱19號文），這是筆者目前所知的最高層級政府相關(guān)文件。19號文明確提出“地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化”，且該文件還強(qiáng)調(diào)地方政府不得為融資平臺公司提供擔(dān)保。

2010年7月30日，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會四部門又聯(lián)合發(fā)文（412號文）對19號文進(jìn)行了解釋。將19號文和412號文結(jié)合起來解讀，我們會發(fā)現(xiàn)這些政策實(shí)際上是在切斷地方政府對平臺貸款的連帶責(zé)任。

例如，這些文件規(guī)定，自2010年6月10日起，“地方政府僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。如果債務(wù)人無法償還全部債務(wù)，債權(quán)人也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。根據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計(jì)，2010年6月末和2011年9月末的平臺貸款余額分別為7.66萬億元和9.1萬億元，因此2010年6月10日之后新增的平臺貸款至少有1.44萬億元，假設(shè)其中70％屬于企業(yè)法人型融資平臺貸款，那么這意味著至少有1萬億元的平臺貸款是地方政府不承擔(dān)連帶責(zé)任的，而地方政府對其余平臺貸款是否應(yīng)該承擔(dān)連帶責(zé)任，文件則并未解釋清楚。

另外，根據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計(jì)，截至2010年11月末，9.09萬億元的平臺貸款余額中有37.5％為地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保。

這些文件已否定了地方擔(dān)保的合規(guī)性，那么這些已經(jīng)發(fā)生的擔(dān)保是否還有效呢？假如無效的話，平臺貸款的安全無疑又被進(jìn)一步削弱了。

筆者相信，中央出臺這些文件的本意是規(guī)范融資平臺和地方政府的行為，但鑒于目前的平臺貸款余額以及地方政府早先所做的大量擔(dān)保，這些政策可能反而會成為地方政府逃廢債的理由。因此，自2010年以來，銀監(jiān)會對平臺貸款頒布的大量政策，比如要求地方政府向融資平臺注入更多資產(chǎn)，其實(shí)質(zhì)就是在提高地方政府逃廢債的成本。

最后一個(gè)問題，地方政府有逃廢債的動力，而政策并未確認(rèn)地方政府對平臺貸款的連帶責(zé)任，那么中央政府對平臺貸款是否有還款責(zé)任呢？

從道理上說，平臺貸款的急速膨脹是“4萬億”投資計(jì)劃的結(jié)果（參見《財(cái)經(jīng)》2012年第17期“平臺貸款的代價(jià)”），“4萬億”投資計(jì)劃是中央政府啟動的，而且融資平臺推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在客觀上達(dá)成了中央政府“保增長”的目標(biāo)，因此中央政府對平臺貸款承擔(dān)一部分責(zé)任也說得通。

2012年3月14日，溫家寶總理在其任內(nèi)的最后一次記者見面會上談到了地方債務(wù)的問題，他表示，“對于公益性項(xiàng)目，要通過政府，包括中央政府和地方政府負(fù)責(zé)償還?！边@是筆者找到的材料中，首次明確提出中央政府對平臺貸款負(fù)有償還責(zé)任的表態(tài)。

然而，什么項(xiàng)目是公益性項(xiàng)目？中央和地方如何具體劃分償還責(zé)任？

現(xiàn)在看來，政府對平臺貸款的處理可能仍未形成共識。有些地方表態(tài)要債權(quán)人擔(dān)責(zé)，有些地方又表態(tài)要政府兜底，我們無從分辨最終的處理方案究竟會傾向于哪一種意見，但從過去的經(jīng)驗(yàn)看，地方政府對還債的興趣比較有限，尤其是在平臺貸款余額龐大且經(jīng)濟(jì)面臨下行周期的情況下。

而且即使地方政府逃廢債，銀行也缺乏足夠強(qiáng)有力的手段去約束債務(wù)人，中央政府是否會因此而承擔(dān)償債責(zé)任有一定的不確定性。

因此筆者認(rèn)為，現(xiàn)在用“政府會為融資平臺承擔(dān)連帶責(zé)任”來論證平臺貸款的安全是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

作者為長江商學(xué)院金融學(xué)教授、MBA學(xué)術(shù)主任、資產(chǎn)定價(jià)研究中心主任