存款保險(xiǎn)引發(fā)的變革

在多年的準(zhǔn)備工作之后，我國建立存款保險(xiǎn)已經(jīng)具備了較為充足的基礎(chǔ)條件。

早在1997年，中國人民銀行便成立了存款保險(xiǎn)制度研究課題組，開始研究在我國推出存款保險(xiǎn)制度；今年1月召開的第四次全國金融工作會(huì)議提出“要抓緊研究完善存款保險(xiǎn)制度方案，擇機(jī)出臺(tái)并組織實(shí)施”。這預(yù)示著，醞釀15年之后 ，我國存款保險(xiǎn)制度進(jìn)程有望加速。

顯性擔(dān)保效用

所謂存款保險(xiǎn)制度，是指商業(yè)銀行按照某一規(guī)定比例向特定機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)，當(dāng)銀行發(fā)生危機(jī)時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金補(bǔ)充，從而保障銀行的清償能力，防止發(fā)生擠兌現(xiàn)象。該制度在我國的確立將意味著政府對(duì)銀行的隱性擔(dān)保將轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹苫A(chǔ)的顯性擔(dān)保。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，存款保險(xiǎn)制度作為金融安全網(wǎng)的三大支柱之一，在增強(qiáng)公眾信心、維護(hù)金融安全等方面均起到了不可替代的作用。目前，全球有100多個(gè)國家和地區(qū)已經(jīng)建立了存款保險(xiǎn)制度，這一實(shí)踐反映了該制度存在的合理性。在2007年全球金融危機(jī)的陰影下，全球多家大型銀行紛紛倒閉，更加凸顯了在當(dāng)下不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)背景下建立存款保險(xiǎn)制度的必要性。

目前，國內(nèi)對(duì)于存款保險(xiǎn)制度的建立仍存在諸多不同聲音。

存款保險(xiǎn)制度的首要目的是保護(hù)存款人，尤其是中小存款人的利益，同時(shí)防止發(fā)生銀行擠兌，提高銀行系統(tǒng)的安全系數(shù)。反對(duì)存款保險(xiǎn)制度的觀點(diǎn)通常認(rèn)為，我國大部分存款集中于幾家大型國有商業(yè)銀行，在目前有國家信用做支撐、金融體系相對(duì)穩(wěn)定、潛在風(fēng)險(xiǎn)較小的情況下，存款發(fā)生問題的可能性極小。此外，雖然目前我國尚未建立存款保險(xiǎn)制度，但卻存在一種隱性全額存款保險(xiǎn)。也就是說，國家對(duì)存款提供100％擔(dān)保，在商業(yè)銀行出現(xiàn)問題時(shí)，由國家財(cái)政支出為其買單，從而保護(hù)存款人的利益、維護(hù)銀行業(yè)的穩(wěn)定。

這一說法看似有理，但是卻否定了未來在我國銀行業(yè)引進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，以及深化金融市場(chǎng)化改革的趨勢(shì)。

首先，目前我國存款安全系數(shù)較高的原因并不是商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制能力強(qiáng)，而是銀行業(yè)普遍缺乏競(jìng)爭(zhēng)。我國大型國有商業(yè)銀行仍擁有較強(qiáng)的壟斷優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)化程度低，因而商業(yè)銀行在經(jīng)營中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較小。但是隨著未來我國利率市場(chǎng)化進(jìn)程的逐步完成、銀行業(yè)改革步伐不斷加快，大型國有商業(yè)銀行的壟斷優(yōu)勢(shì)將逐漸削弱，競(jìng)爭(zhēng)壓力將不斷增加。

此外，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的增速將有所降低，資本流入的速度也逐漸減緩，金融體系不確定性增加，運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)增加的可能性也越來越大。隨著金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模日益龐大，未來如果出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，國家將難以“兜底”。

未來幾年內(nèi)，我國的利率市場(chǎng)化進(jìn)程將加快推進(jìn)。利率市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)之后，最直接的影響便是銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇、利潤空間受到壓縮。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，利率市場(chǎng)化之后銀行加速倒閉的現(xiàn)象并不罕見，在這種情況下，如果防范措施不到位，則可能引發(fā)大范圍的市場(chǎng)恐慌?？梢哉f，存款保險(xiǎn)制度的建立是利率市場(chǎng)化順利完成的前提。

存款保險(xiǎn)制度建立之后，儲(chǔ)戶的利益能夠得到較好的保障，即使銀行出現(xiàn)問題，儲(chǔ)戶的損失也能夠得到補(bǔ)償，可以防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，從而消除利率市場(chǎng)化的后顧之憂。如果不及時(shí)推出存款保險(xiǎn)制度，政府始終以自身信用為金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營提供隱性擔(dān)保，利率市場(chǎng)化等金融領(lǐng)域的改革的推出也會(huì)受到一定程度的制約。

當(dāng)下我國實(shí)行的隱性全額存款保險(xiǎn)雖然在一定程度上能夠保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，但同時(shí)也存在諸多弊端。

首先，這一制度導(dǎo)致了銀行業(yè)的運(yùn)行低效。在這種不負(fù)成本的國家信用的擔(dān)保下，商業(yè)銀行能享受存款保險(xiǎn)所帶來的保障和收益，卻無需承擔(dān)保費(fèi)繳納義務(wù)，這便引發(fā)了道德風(fēng)險(xiǎn)，增加了銀行的內(nèi)在趨險(xiǎn)性。商業(yè)銀行無需為自身的風(fēng)險(xiǎn)買單，因而不注重風(fēng)險(xiǎn)管理和資產(chǎn)質(zhì)量的提高，轉(zhuǎn)而增加對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的放貸。

前些年，國有銀行積壓了大量的不良資產(chǎn)、面臨較大的資本金壓力，國家多次采用注資、剝離不良資產(chǎn)、債券置換等手段充實(shí)商業(yè)銀行資本金，最終為商業(yè)銀行支付了巨額成本。

其次，隱性存款保險(xiǎn)破壞了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)中小銀行極不公平。相比于大型國有商業(yè)銀行，中小銀行所得到的政府支持要遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，往往只能依靠實(shí)力較弱的地方政府。而由于缺乏國家財(cái)政的大力支持，存款人對(duì)于中小銀行的安全性也存在諸多顧慮，這使得中小銀行與大型國有銀行之間的實(shí)力差距顯得更為懸殊。

在實(shí)行存款保險(xiǎn)制度之后，大型銀行和中小銀行將同樣繳納保費(fèi)，受到相同的存款保險(xiǎn)，使存款人認(rèn)為各家銀行具有相同的安全性，扭轉(zhuǎn)目前中小銀行在存款業(yè)務(wù)上的劣勢(shì)。而大型國有商業(yè)銀行由于擁有較大的存款余額而需支付較高的費(fèi)用，這雖然會(huì)增加國有銀行的成本負(fù)擔(dān)，但卻有利于中小銀行與國有銀行進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。

此外，現(xiàn)行的隱性存款保險(xiǎn)制度在增加政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也影響了我國實(shí)施財(cái)政政策和執(zhí)行貨幣政策的獨(dú)立性。

同時(shí)，存款保險(xiǎn)制度的建立也有助于推動(dòng)我國銀行業(yè)建立完善的市場(chǎng)退出機(jī)制。目前，我國尚未建立起有效的市場(chǎng)退出制度安排，政府出于對(duì)金融穩(wěn)定性和市場(chǎng)波動(dòng)的顧慮，通常傾向于延遲關(guān)閉或者解救問題銀行，這一制度安排不僅浪費(fèi)了大量的資金，而且降低了銀行運(yùn)作的有效性，市場(chǎng)機(jī)制無法發(fā)揮作用。存款保險(xiǎn)制度的建立能在補(bǔ)償儲(chǔ)戶、降低負(fù)面效應(yīng)的基礎(chǔ)上，淘汰破產(chǎn)銀行，提高商業(yè)銀行的運(yùn)作效率和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。

金融市場(chǎng)化機(jī)制的建立是我國金融改革的長(zhǎng)期目標(biāo)，而隱性存款保險(xiǎn)制度與這一目標(biāo)明顯相悖。

由于背后依舊有國家財(cái)政為其兜底埋單，銀行無法真正成為風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。而從金融體系穩(wěn)定的角度來說，市場(chǎng)化機(jī)制的建立要求減少國家對(duì)于商業(yè)銀行經(jīng)營管理的行政支持和干預(yù)。在初始階段，國家支持的減弱可能會(huì)對(duì)國有銀行產(chǎn)生一定不利影響，為避免波動(dòng)引發(fā)市場(chǎng)衰退、存款人承擔(dān)改革成本，急需建立健全存款保險(xiǎn)制度。

副作用有限

雖然存款保險(xiǎn)制度優(yōu)勢(shì)明顯，但同時(shí)也存在諸多弊端。引入這一存款保險(xiǎn)制度可能產(chǎn)生的最大成本便是商業(yè)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，也就是說，商業(yè)銀行擁有了監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的存款保障之后，減少了后顧之憂，因而會(huì)傾向于從事高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)。

但是在我國，道德風(fēng)險(xiǎn)并不足以成為反對(duì)顯性存款保險(xiǎn)的理由，因?yàn)槟壳半[性存款保險(xiǎn)所引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過顯性存款保險(xiǎn)下的道德風(fēng)險(xiǎn)。

在隱性存款保險(xiǎn)制度下，商業(yè)銀行的潛在損失將以極低的成本受到100％彌補(bǔ)；在正規(guī)的存款保險(xiǎn)制度下，保費(fèi)將成為商業(yè)銀行的成本，且銀行在出現(xiàn)危機(jī)時(shí)所能得到的補(bǔ)償將完全取決于所繳納保費(fèi)?；谶@種成本收益的考量，商業(yè)銀行將謹(jǐn)慎經(jīng)營，道德風(fēng)險(xiǎn)將有所下降。

存款保險(xiǎn)制度的建立對(duì)我國居民儲(chǔ)蓄也將形成一定影響。長(zhǎng)期以來，我國居民儲(chǔ)蓄率較高的原因之一便是存款人對(duì)國家信用具有較高的信任，居民在銀行中的儲(chǔ)蓄能夠受到國家的全額保險(xiǎn)。在存款保險(xiǎn)制度建立之后，對(duì)居民存款的保護(hù)將從全額保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠直ｋU(xiǎn)，這一變化可能會(huì)動(dòng)搖市場(chǎng)信心，導(dǎo)致銀行存款減少等一系列問題。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，顯性存款保險(xiǎn)替代隱性存款保險(xiǎn)將使存款人增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增加其對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營狀況和盈利情況的關(guān)注程度，進(jìn)而增加市場(chǎng)機(jī)制對(duì)銀行的約束作用。

從長(zhǎng)期來看，存款保險(xiǎn)制度的建立有利于規(guī)范銀行業(yè)發(fā)展、維護(hù)銀行業(yè)的穩(wěn)定，但是短期內(nèi)，保費(fèi)的繳納可能會(huì)為商業(yè)銀行帶來一定的財(cái)務(wù)壓力。小型金融機(jī)構(gòu)原本就面臨資本充足率的壓力，保費(fèi)的繳納可能會(huì)進(jìn)一步增加其資金壓力。

大型國有商業(yè)銀行雖然資本較為充足，但由于存款余額較大，因此所需繳納的保費(fèi)較多，也將形成一定的經(jīng)營壓力。但是，從總體看，保費(fèi)繳納將不會(huì)對(duì)銀行構(gòu)成大的資本壓力，對(duì)于存款保險(xiǎn)制度的考量還是應(yīng)更多從長(zhǎng)遠(yuǎn)效果著眼。商業(yè)銀行則應(yīng)多渠道充實(shí)資本金，保證保費(fèi)的繳納和經(jīng)營的持續(xù)。

大型國有銀行與中小銀行在存款保險(xiǎn)問題上不同的立場(chǎng)，也將對(duì)這一制度的建立構(gòu)成障礙。大型國有銀行資金實(shí)力雄厚，破產(chǎn)倒閉的可能性很小，設(shè)立存款保險(xiǎn)不僅作用不明顯，而且往往容易增加經(jīng)營成本，因此通常傾向于繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)行低成本的隱性存款保險(xiǎn)制度。而中小銀行經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)較大，且受到來自大型銀行的不公平競(jìng)爭(zhēng)壓力，存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立能增強(qiáng)中小銀行的信譽(yù)。

對(duì)于大型銀行來說，存款保險(xiǎn)更像是掏錢保護(hù)中小銀行，因此其積極性并不高。但目前來看，已從國家為維護(hù)金融穩(wěn)定的政策中享受了巨大好處的大型國有商業(yè)銀行，恐怕不好開口說拒絕加入存款保險(xiǎn)體系，其對(duì)于加入存款保險(xiǎn)體系的態(tài)度已有所轉(zhuǎn)變。

分步推進(jìn)

國際貨幣基金組織建議，建立存款保險(xiǎn)制度的前提條件包括健全的金融市場(chǎng)信用體系、較為完善的金融監(jiān)管和市場(chǎng)退出機(jī)制，此外，大多數(shù)銀行已完成重組，償債能力和盈利能力較為成熟。

目前，我國幾家大型國有商業(yè)銀行均已完成上市，經(jīng)營能力有所提高，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于市場(chǎng)的監(jiān)管能力也日趨成熟。雖然存款保險(xiǎn)制度的建立仍存在一些制度上的障礙，但目前已具備基礎(chǔ)條件，同時(shí)已成為我國銀行業(yè)和金融市場(chǎng)改革發(fā)展的內(nèi)在要求。對(duì)于存款保險(xiǎn)制度在建立過程中可能出現(xiàn)的問題，不應(yīng)采取回避的態(tài)度，而是需要采取積極有效的措施一一解決。

存款保險(xiǎn)制度應(yīng)有處置金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，同時(shí)也是金融安全網(wǎng)的重要組成部分。我國的存款保險(xiǎn)制度應(yīng)以金融機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)救助為首要職責(zé)，并輔以接管破產(chǎn)銀行和監(jiān)管的職能。

從金融業(yè)整體的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)讓所有商業(yè)銀行均加入存款保險(xiǎn)體系。

雖然目前來看，大型銀行出現(xiàn)危機(jī)的可能性較小，但是未來利率市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷加快將增加銀行經(jīng)營的不確定性。如果僅僅讓中小銀行加入存款保險(xiǎn)體系，而大型國有銀行繼續(xù)享受國家的政策支持，則中小銀行的經(jīng)營成本將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大型國有銀行。

如此一來，在高成本和存款保險(xiǎn)的雙重驅(qū)動(dòng)下，中小銀行將更傾向于從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。存款保險(xiǎn)將不僅無法維持金融業(yè)的穩(wěn)定，反而會(huì)增加行業(yè)不穩(wěn)定性。為減少存款保險(xiǎn)機(jī)制帶來的壓力，大型商業(yè)銀行應(yīng)逐漸減少對(duì)國家支持的依賴，不斷加強(qiáng)自身經(jīng)營水平和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，形成完善的內(nèi)控體系；而中小銀行則應(yīng)多渠道補(bǔ)充資本金，避免由于保費(fèi)繳納而帶來的財(cái)務(wù)壓力。

同時(shí)，在存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)上應(yīng)使其具有足夠的權(quán)威性和獨(dú)立性，盡量減少行政干預(yù)。對(duì)商業(yè)銀行的賠付需限制在保費(fèi)覆蓋的范圍之內(nèi)，停止對(duì)商業(yè)銀行無條件的資金注入。只有這樣，才能激勵(lì)銀行穩(wěn)健經(jīng)營，形成健康的市場(chǎng)機(jī)制。

在存款保險(xiǎn)制度的建立過程中，應(yīng)循序漸進(jìn)、逐步推進(jìn)。目前，大型國有銀行的不良資產(chǎn)率雖然在不斷下降，但是不良資產(chǎn)總量仍然較高；而中小銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)壓力大，潛在的不良資產(chǎn)較多。如果不加鑒別將所有銀行通通納入到存款保險(xiǎn)體系中，可能會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到存款保險(xiǎn)系統(tǒng)中，增加存款保險(xiǎn)體系的資金壓力。因此，在建立存款保險(xiǎn)之前，應(yīng)給予商業(yè)銀行一段時(shí)期以調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)、提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力。此外，在建立之初，不宜將風(fēng)險(xiǎn)較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重且出現(xiàn)經(jīng)營問題的金融機(jī)構(gòu)納入存款保險(xiǎn)范圍之內(nèi)，對(duì)此類金融機(jī)構(gòu)可以考慮建立過渡性的專項(xiàng)基金。

保費(fèi)的確定是存款保險(xiǎn)制度的核心問題。保費(fèi)制定過高，不僅會(huì)引起商業(yè)銀行的不滿，而且會(huì)增加銀行的資金壓力，反而會(huì)加大銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，最終增加存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。保費(fèi)如果制定過低，將影響存款保險(xiǎn)基金的充足程度，進(jìn)而直接降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理銀行問題的能力和決心。

風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率。針對(duì)不同銀行的不同風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)制定差異化的費(fèi)率，不僅能夠體現(xiàn)公平，而且能促使商業(yè)銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。但是風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率的確定需要較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，在實(shí)際操作中存在較多需要解決的難題。針對(duì)我國的實(shí)際情況，尚不具備實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率的條件，因此在費(fèi)率制定上可以分兩步走。在開始階段，根據(jù)銀行的規(guī)模差異和經(jīng)營特點(diǎn)將商業(yè)銀行分為不同層次，對(duì)每一層次的銀行制定相同的費(fèi)率；在條件成熟之后，可考慮借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)逐步引入風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率。

目前，我國的銀行業(yè)仍處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，商業(yè)銀行對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制能力尚不成熟。因此，我國存款保險(xiǎn)制度應(yīng)包括對(duì)投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，作為對(duì)現(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的補(bǔ)充，及時(shí)對(duì)投保銀行的信貸質(zhì)量、清償能力等方面進(jìn)行監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違規(guī)經(jīng)營行為。

作者郭田勇為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任，張馨元為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心助理研究員