平臺貸款監(jiān)管容忍因小失大

圍繞地方政府融資平臺貸款如何處置問題，一場在銀行業(yè)和地方政府之間展開的歷時近兩年的博弈，看來將以銀行監(jiān)管當(dāng)局的讓步而畫上暫時的句號。

面對平臺貸款可能因融資鏈斷裂而發(fā)生大規(guī)模違約的風(fēng)險，中國銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局一改不允許平臺貸款展期的立場，從去年10月底開始不斷釋放信號，允許銀行對符合條件的貸款調(diào)整還款安排。近期，市場更傳出銀監(jiān)會已經(jīng)出臺展期標(biāo)準(zhǔn)，并征求業(yè)內(nèi)意見。

可以預(yù)計，這一監(jiān)管態(tài)度的微妙變化，將使年內(nèi)發(fā)生平臺貸款大規(guī)模違約的可能性變得微乎其微，短期內(nèi)投資和經(jīng)濟增長的一大不確定因素也得以消弭，銀行和政府都因此松了一口氣。但是，困擾決策者多時的平臺貸款問題遠(yuǎn)未得到解決。

若中央政府、地方政府和銀行體系三方在如何分擔(dān)平臺貸款損失的問題上繼續(xù)抱持得過且過的心態(tài)，必將削弱中資銀行原本就脆弱的風(fēng)險文化，強化地方政府的投融資預(yù)算軟約束傾向，延誤亟待推進的中央和地方財稅體制改革，成為中國銀行業(yè)乃至中國經(jīng)濟的阿喀琉斯之踵。

平臺公司財務(wù)狀況脆弱

地方政府融資平臺的財務(wù)狀況通常較弱。為了盡可能多地獲得資金進行公共項目投資，地方政府融資平臺一般按照銀行對借款人的最低財務(wù)要求，將財務(wù)杠桿率用到極致；再加上項目子公司貸款的杠桿放大效應(yīng)，平臺公司合并資產(chǎn)負(fù)債率高達80％以上的比比皆是。

一些新組建或重組不久的平臺公司表面上資產(chǎn)負(fù)債率不高，只有50％左右，其實主要依靠隨意高估注入平臺的土地價值來達到降低財務(wù)杠桿的目的，對于改善平臺公司的現(xiàn)金流償債能力毫無幫助。

更有甚者，一些名義上歸屬于平臺公司的土地根本沒有進行產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)登記，地方政府只是承諾將土地未來處置后的凈所得，以注資時的評估值為限劃撥給平臺公司，因此連銀行貸款抵押物的作用都起不到，對銀行來說堪稱“畫餅充饑”。

作為應(yīng)對全球金融危機的舉措之一，地方政府過去幾年里通過平臺公司大規(guī)模集中借款投資，導(dǎo)致債務(wù)利息負(fù)擔(dān)急劇增長；另一方面，平臺公司投資的大量固定資產(chǎn)項目或者還處于建設(shè)期，或者本身就屬于微利甚至公益性質(zhì)的項目，經(jīng)營收入的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上費用和利息支出的增幅，即便加上財政補貼收入，利息保障倍數(shù)基本也只在2倍以內(nèi)。

此外，平臺公司為了節(jié)省利息支出或者受制于銀行的貸款意愿，往往用較短期限的貸款為投產(chǎn)期即達數(shù)年的長期項目融資，導(dǎo)致嚴(yán)重的資產(chǎn)負(fù)債錯配情形。

基于一般公司信用評級方法論，筆者估計地方政府融資平臺的個體信用質(zhì)量充其量平均處在“B”級水平。參照標(biāo)準(zhǔn)普爾全球公司債的五年歷史累積平均違約率數(shù)據(jù)，這意味著如果地方政府在平臺公司陷入財務(wù)危機時不提供任何額外的資本或流動性支持，那么在未來三年內(nèi)，約30％的平臺貸款將成為不良貸款。

以2011年11月末全國平臺公司貸款余額9.1萬億元估計，將有約2.7萬億元貸款可能成為不良貸款。

地方政府代償意愿不高

平臺貸款的潛在損失并不必然轉(zhuǎn)化為銀行體系的實際損失。從經(jīng)營現(xiàn)金流的角度看，平臺貸款的預(yù)期損失盡管已經(jīng)擺在桌面上，這些損失會如何在銀行體系、地方政府和中央政府之間分配卻還不確定。

銀行究竟最終會承擔(dān)多少損失，取決于地方政府對平臺公司的實際支持程度。從目前的情形看，指望地方政府會在已經(jīng)納入其支出安排的日常性財政補貼之外，向2.7萬億元潛在的問題平臺貸款提供大量額外的財政支持是不切實際的。

這一判斷并不是說地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)高到無法提供支持的地步。雖然壓力日益增加，但多數(shù)地方政府的財政收支狀況依然能夠應(yīng)付平臺貸款當(dāng)前的付息支出和少量還本壓力，這是絕大部分平臺貸款至今尚顯現(xiàn)為銀行的正常貸款的根本原因。

從地方政府的債務(wù)規(guī)?？矗幢銓⑵脚_貸款全部納入政府債務(wù)統(tǒng)計，按照審計署披露的絕大多數(shù)地方政府的債務(wù)收入比不超過100％和當(dāng)前利率水平估計，地方政府債務(wù)應(yīng)當(dāng)不足地區(qū)生產(chǎn)總值的25％，付息支出占當(dāng)期財政收入的比重應(yīng)在5％左右。考慮到國內(nèi)地方財政收入連年快速增長，長期靜態(tài)付息率更低。

這相對于許多發(fā)達國家地方政府的債務(wù)依存水平，很難說中國地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。更何況從資產(chǎn)負(fù)債匹配角度看，中國地方政府在巨額債務(wù)之外，同樣擁有大量現(xiàn)金流穩(wěn)定的公用事業(yè)資產(chǎn)，倘若加以變現(xiàn)，相信資不抵債是小概率事件。

然而有能力代位還款是一回事，有沒有意愿代位還款則是另一回事。我國地方政府的信用文化歷來有所欠缺。中央和地方政府之間財政收支分配制度安排的不對稱，以及對地方政府的預(yù)算軟約束問題始終缺乏有效約束手段，使得地方政府通過銀行借貸補足地方投資缺口，再制造壞賬倒逼中央政府承擔(dān)投資缺口的行為屢禁不絕、屢試不爽。

以本世紀(jì)之交的國有企業(yè)改革為例，許多地方政府為了幫助企業(yè)解困，有意無意地助長甚至直接導(dǎo)演了地方國有企業(yè)逃廢銀行債務(wù)的各類兼并破產(chǎn)或重組活動。

就當(dāng)前的平臺貸款問題而言，以土地作為主要手段撬動大量銀行信貸幾乎成為地方政府快速拉動經(jīng)濟的不二法門，但如果觀察平臺公司高度集中的債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和付之闕如的還款規(guī)劃，在中央和地方財稅分配體制不做大的調(diào)整或者地方國有經(jīng)濟不進行大規(guī)模退出的情形下，很難想象地方政府究竟打算如何還款。

銀行監(jiān)管當(dāng)局無奈妥協(xié)

正是出于這種顧慮，銀監(jiān)會對地方政府融資平臺采取了強硬的監(jiān)管立場，一方面通過限制平臺公司再融資和貸款展期，迫使地方政府增加對平臺貸款的風(fēng)險抵押物，從而降低銀行體系的最終損失；另一方面通過嚴(yán)格平臺貸款的監(jiān)管分類和提高損失撥備要求，迫使銀行展開平臺貸款的抵押物追加和還本付息條款重訂工作。

過去幾年，盡管國內(nèi)銀行體系的不良貸款比率節(jié)節(jié)降低，但監(jiān)管當(dāng)局卻在信貸損失撥備要求上層層加碼。這表明監(jiān)管層已經(jīng)預(yù)計平臺貸款將在未來幾年給銀行體系造成大量信貸損失，因而未雨綢繆。

監(jiān)管層的措施（特別是不得進行展期的政策）在一定程度上改善了銀行與地方政府談判的地位，或多或少降低了銀行體系的風(fēng)險敞口，表現(xiàn)為近三成平臺貸款已經(jīng)滿足了銀監(jiān)會設(shè)定的條件，轉(zhuǎn)為一般公司貸款管理。然而去年上半年以來爆出的一系列平臺公司威脅違約事件，說明銀監(jiān)會的平臺貸款風(fēng)險化解思路已經(jīng)遭遇地方政府的強烈反彈，陷入進退兩難的僵局。

很顯然，如果監(jiān)管當(dāng)局放松監(jiān)管，允許平臺貸款大規(guī)模展期，會助長地方政府的道德風(fēng)險，進一步強化地方政府過度投資和最終損失轉(zhuǎn)嫁銀行的軌道。但如果地方政府因無法獲得再融資而采取不合作態(tài)度，大量處于建設(shè)期的平臺貸款項目將不得不停工，給中國經(jīng)濟帶來嚴(yán)重的投資下滑風(fēng)險，從而造成更大規(guī)模的不良貸款。

投資事前無效率、但事后追加投資卻能夠降低最終損失，這正是軟預(yù)算約束的本質(zhì)。監(jiān)管當(dāng)局站在中央政府的立場上，無奈接受現(xiàn)狀只是一個時間問題。

監(jiān)管容忍僅是隱藏問題

一刀切的平臺貸款展期禁令或許過于苛刻，允許銀行對平臺貸款進行重組具有經(jīng)濟必要性。但平臺貸款重組應(yīng)當(dāng)在銀行通常的貸款重組和風(fēng)險分類框架下進行，從而凸現(xiàn)平臺貸款問題的嚴(yán)重程度，使得銀行股東、經(jīng)營管理層和存款人都能夠?qū)撛诘男刨J損失具有清醒的認(rèn)識，促使利益相關(guān)各方采取一致的積極措施來加強平臺貸款管理，并消化損失。

然而，如果監(jiān)管者實施監(jiān)管容忍，允許銀行推遲對不良平臺貸款的確認(rèn)，卻只會將問題隱藏在幕后。相對銀行短期財務(wù)得益，對平臺貸款的監(jiān)管容忍會造成一系列嚴(yán)重后果，不僅打擊投資者信心，而且會妨礙利益相關(guān)各方形成解決問題的有效方案的共識，削弱中央決策者采取有效行動的動力，最終給中國銀行體系釀成巨大風(fēng)險。

例如，近年來，國內(nèi)監(jiān)管當(dāng)局在放松利率管制問題上一直謹(jǐn)慎從事，屢屢表示利差保護對于吸收和化解銀行業(yè)潛在信用風(fēng)險的重要意義。而面對銀行業(yè)當(dāng)前極低的賬面不良貸款率，決策者的邏輯很難有說服力，國內(nèi)公眾輿論對中國銀行業(yè)屢創(chuàng)新高的巨額利潤及其從業(yè)人員天馬行空的薪酬水平普遍不滿。

首先，投資者信心將遭到打擊。

如果真的實施監(jiān)管容忍，銀行業(yè)的信息風(fēng)險將上升、透明度將降低。在監(jiān)管層已花費十年時間努力提高銀行業(yè)透明度的今天，這將動搖投資者對這一行業(yè)的信心。

這對投資者信心的長期打擊將代價高昂。國內(nèi)外投資者最終將因增加的信息風(fēng)險而對銀行的債務(wù)要求更高的風(fēng)險溢價。目前正值中國政府努力構(gòu)建人民幣作為國際貨幣的形象，以及中資大型銀行在全球債務(wù)市場上日益活躍以支持其海外擴張之際，這一風(fēng)險的意義特別重大。

其次，道德風(fēng)險將加劇。

實施監(jiān)管容忍將放緩中資銀行過去幾年中不斷展開的商業(yè)化進程。道德風(fēng)險將加劇。一些草率的中資銀行可能因此受到鼓舞，繼續(xù)激進地向商業(yè)上不可行但政治上重要的項目提供貸款，但更為謹(jǐn)慎的銀行卻遭到融資成本上升的負(fù)面打擊。由于地方政府融資平臺的信用成本被人為降低，私人部門借款人也將面臨被擠出的局面。所有上述結(jié)果將打擊健康的競爭，而這是中國銀行業(yè)市場所特別需要的。

第三，監(jiān)管容忍的短期財務(wù)得益不高，卻可能導(dǎo)致最終信貸損失上升。

目前還不了解有多少平臺貸款可能會獲準(zhǔn)展期。假設(shè)這一數(shù)字會達到3萬億元（接近2011年末國內(nèi)貸款總額的5％），監(jiān)管容忍將在未來三年內(nèi)每年將信貸損失人為降低800億-1000億元人民幣，還不足中資銀行2011年撥備前盈利1.3萬億元的8％。

即便是這一點短期財務(wù)得益，也可能僅僅是空中樓閣。隨著時間推移，由于地方政府可能失去改善平臺公司業(yè)績的動力，中央政府也缺乏從根本解決平臺貸款問題的外在動力，信貸損失反而可能會進一步上升。

應(yīng)盡快明確損失分擔(dān)

不管是貸款重組還是監(jiān)管容忍，都只是將平臺貸款的風(fēng)險化解問題往后遞延，談不上徹底解決。

雖然采取貸款正常重組的方法在改善透明度、至少減少銀行內(nèi)部人員的道德風(fēng)險等問題上要優(yōu)于監(jiān)管容忍的做法，但依然無法真正遏制地方政府的預(yù)算軟約束問題和道德風(fēng)險。至于允許地方發(fā)行市政債券等思路，也只是治標(biāo)不治本，充其量能夠解決一部分平臺公司的流動性問題。

站在中央政府的角度，平臺貸款帶來的損失既可以通過地方政府來吸收，也可以通過銀行系統(tǒng)來吸收，但損失最終都很可能會轉(zhuǎn)嫁到中央政府頭上。只不過吸收損失的主體不同，對銀行體系資產(chǎn)負(fù)債表的影響過程就不一樣，對相關(guān)當(dāng)事方風(fēng)險約束機制的影響就更不相同。

決策者既可以選擇從資產(chǎn)方的信用增級入手，將損失主要在中央政府和地方政府內(nèi)部消化；也可以選擇從權(quán)益方入手，通過大規(guī)模壞賬核銷和中央政府注資，將損失主要在中央政府和銀行體系內(nèi)部消化。

就后者而言，難度主要在于如何確立對于中央政府注資規(guī)模的合理估計，以免不公平地侵占銀行中小股東的利益，在技術(shù)上比較難以實施。

就前者而言，可以通過中央政府設(shè)立并加以擔(dān)保的專門資產(chǎn)管理機構(gòu)，以債券發(fā)行為對價，按面值或一定折扣直接向銀行收購有問題的平臺貸款，從而將較低信用等級的平臺貸款轉(zhuǎn)換為具有高中央政府信用的債券資產(chǎn)。地方政府則以今后的中央財政轉(zhuǎn)移收入或?qū)ｍ椦a貼為擔(dān)保，向這一專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)繼續(xù)履行平臺貸款的還款責(zé)任。

這一政府埋單的思路能夠快速解決眼下的平臺貸款問題，但要徹底解決平臺貸款問題，并防止類似現(xiàn)象周而復(fù)始地出現(xiàn)，就必須以此為契機，推動中國財稅體制進一步改革，逐步形成合理的中央和地方財稅收支制度安排，并建立激勵約束兼容的地方政府投融資制度。否則，地方政府過度投資的亂象恐怕依然難以杜絕。

作者為標(biāo)準(zhǔn)普爾金融機構(gòu)評級董事