八二憲法拐點(diǎn)

1982年12月4日下午5時(shí)，五屆全國人大第五次會(huì)議就憲法修改草案開始投票表決。

第五屆全國人大代表任期為1978年至1982年，當(dāng)天出席會(huì)議的3040名代表手持同時(shí)用漢文、蒙古文、藏文、維吾爾文、哈薩克文、朝鮮文印制的粉紅色“中華人民共和國憲法表決票”，走向預(yù)設(shè)在會(huì)場內(nèi)的30個(gè)票箱。

緊張的計(jì)票工作進(jìn)行著?！翱刹豢梢怨急頉Q票數(shù)?”時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長、憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真覺得這個(gè)建議合理，要求時(shí)任全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)(下稱法制委)副主任王漢斌再去請示坐在人民大會(huì)堂119廳的胡耀邦。胡耀邦說，“我看可以公布。”這也是全國人大會(huì)議第一次公布通過法律的票數(shù)。

當(dāng)日下午5時(shí)45分，由大會(huì)執(zhí)行主席習(xí)仲勛宣布，贊成票3037張，反對票沒有，棄權(quán)票3張。新憲法通過了。

1949年后不到30年的時(shí)間里，中國共有三部憲法出臺，分別是1954年制定的第一部憲法;1975年“文化大革命”期間制定的第二部憲法;1978年憲法是粉碎“四人幫”后，由以華國鋒為首的憲法修改委員會(huì)起草的七八憲法。當(dāng)時(shí)，“文革”的陰霾還未散去，繼續(xù)革命的沖動(dòng)依然隱藏在社會(huì)和體制的深處，作為對“文革”結(jié)束初期的政治生態(tài)的描摹，這次修憲的指導(dǎo)思想是高舉毛主席的偉大旗幟，繼續(xù)革命，鞏固和發(fā)展無產(chǎn)階級文化大革命的勝利成果。

八二憲法是在上世紀(jì)80年代初思想空前解放、一系列歷史大事發(fā)生的當(dāng)口，新中國出臺的第四部憲法。這次修憲期間，對包括是否實(shí)行“兩院制”、中央與地方要不要分權(quán)、要不要搞“三權(quán)分立”，以及是否將以馬列主義毛澤東思想為指導(dǎo)思想、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入憲法等重大問題均曾提交討論。這些問題即使在今天看來，都顯得大膽而超前。

不過，由于紛爭不休、共識難達(dá)，包括設(shè)立“兩院制”和“憲法委員會(huì)”等構(gòu)想未獲通過?！皡⑴c八二憲法修改的人，多吃夠了‘文革’的苦，所以其中不少重要規(guī)定本是針對‘文革’的教訓(xùn)、為防止‘文革’重演而確認(rèn)的，比如確認(rèn)公民權(quán)利優(yōu)先國家權(quán)力的地位，初步擺正了執(zhí)政黨在國家憲政體制中的地位，不再以階級斗爭為綱等?！狈▽W(xué)家郭道暉評價(jià)，“八二憲法的最大的缺陷是:沒有嚴(yán)格建立權(quán)力分立與制衡制度;沒有鮮明地明確司法獨(dú)立原則;公民的政治權(quán)利和人身自由權(quán)不完善，缺乏立法保障，缺乏救濟(jì)制度;沒有確立違憲審查制度?！?/p>

八二憲法既是十一屆三中全會(huì)路線的直接體現(xiàn)，亦映射出中國政治經(jīng)濟(jì)文化的進(jìn)程，作為一部“改革憲法”應(yīng)運(yùn)而生。法學(xué)家、現(xiàn)任國家保密局局長夏勇曾闡述，從世界憲法史看，大致有三種類型的憲法:“革命憲法”、“改革憲法”和“憲政憲法”?！案母飸椃ā背霈F(xiàn)在因國家的形勢和任務(wù)發(fā)生很大變化而必須在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的廣泛領(lǐng)域推行大幅度改革的時(shí)期，旨在確認(rèn)和鞏固改革成果，維護(hù)改革所需的秩序。

此后，契合中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的步伐，八二憲法又幾經(jīng)修改。在夏勇看來，八二憲法“意味著中國憲法在經(jīng)歷了1975年憲法和1978年憲法的曲折后開始從‘革命憲法’向‘改革憲法’轉(zhuǎn)變”，新的問題是應(yīng)當(dāng)如何“推進(jìn)憲法改革，逐步完成從‘改革憲法’向‘憲政憲法’的歷史性轉(zhuǎn)變”。

第四部憲法

1980年10月，郭道暉曾以全國人大常委會(huì)和公檢法機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)人小組秘書的身份，親歷了4000高級干部對《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議(草案)》的大討論。

畢業(yè)于清華大學(xué)電機(jī)工程系的郭道暉，是朱基的入黨介紹人，參與討論之時(shí)已年過五旬，歷經(jīng)時(shí)代浮沉。他1928年生，湖南湘陰人，曾祖父郭侖燾與大哥郭嵩燾和二哥郭昆燾，并稱“湘陰郭氏三杰”。為了實(shí)現(xiàn)“工業(yè)救國”的家訓(xùn)，1947年郭道暉進(jìn)入清華大學(xué)電機(jī)工程系。1957年 “反右”開始，時(shí)任清華大學(xué)黨委常委兼宣傳部長和校報(bào)總編輯郭道暉由于堅(jiān)持抵制“陽謀”、反對“反右”，而被打入另冊。

1979年3月，全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)(下稱法制委)成立，彭真任主任。其時(shí)百廢待興，干部缺乏，時(shí)任辦公室主任王漢斌為把郭道暉調(diào)去，多次找他做工作。一開始，年屆半百的郭道暉對改行學(xué)法“并不感興趣”。幾經(jīng)勸說，調(diào)入法制委工作。

到同年6月底，法制委向全國人大提出了刑法、刑事訴訟法等七個(gè)法律草案。1979年、1980年全國人大還曾經(jīng)兩度局部修改憲法。

1980年8月18日，在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，鄧小平系統(tǒng)闡述了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的問題，也第一次將全面修改憲法提上日程。同年8月30日，中共中央向五屆全國人大三次會(huì)議提出了關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的建議。9月10日，五屆人大三次會(huì)議通過了決議，同意中共中央的建議和中共中央提出的修改憲法委員會(huì)103名委員的名單。其中葉劍英任主任委員，宋慶齡、彭真任副主任委員。

在王漢斌的回憶里，八二憲法從開始修改到最終通過，歷時(shí)29個(gè)月。期間，中共中央政治局和書記處專門召開了8次會(huì)議，憲法修改委員會(huì)開了5次會(huì)議，其中3次會(huì)議逐章逐句討論修改。

憲法修改的主要“寫作班子”是憲法修改委員會(huì)秘書處。1980年9月憲法修改委員會(huì)成立到1981年7月中旬，胡喬木擔(dān)任秘書長，還有七位副秘書長:胡繩、吳冷西、張友漁、邢亦民、王漢斌、葉篤義、甘祠森;秘書處成員主要由憲法學(xué)者組成，包括許崇德、王叔文、肖蔚云、孫立、李劍飛等;還請了參與五四憲法起草、年屆八十的法學(xué)家錢瑞升當(dāng)顧問，王力、呂叔湘擔(dān)任語文顧問。

郭道暉回憶，“當(dāng)時(shí)人大常委會(huì)、憲法修改委員會(huì)的委員，大部分都是吃過‘文革’虧的所謂‘走資派’。比如，彭真在不同場合都說過，‘我坐了國民黨六年監(jiān)獄，文革里坐了九年半牢。我一個(gè)共產(chǎn)黨員坐國民黨的牢我認(rèn)，但是為什么坐共產(chǎn)黨的牢那么久’，彭真認(rèn)為‘這是我們過去不重視民主與法制受的懲罰’?！?/p>

在胡喬木擔(dān)任秘書長階段，關(guān)于憲法修改的討論空前活躍。有“中共中央第一支筆”之稱的胡喬木也飽受“文革”之苦。他曾長期擔(dān)任毛澤東政治秘書，并歷任新華通訊社社長、人民日報(bào)社社長、中央人民政府新聞總署署長等職，很多中央文件、中央領(lǐng)導(dǎo)的講話和報(bào)告出自胡之手。

秘書處先后兩次大規(guī)模組織北京和外地專家、學(xué)者、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人開了13次座談會(huì)，討論憲法修改，內(nèi)容涉及“兩院制”、要不要取消檢察院、中央與地方要不要分權(quán)、要不要搞“三權(quán)分立”、憲法要不要寫序言、馬列主義毛澤東思想和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)要不要寫入憲法、實(shí)行什么樣的民族區(qū)域自治、要不要搞司法獨(dú)立和法官終身制等重大問題。不過，這些討論大多最終沒有成為憲法條文。

“修改委員會(huì)成員很多是黨外人士，也有跨黨人士。我參加的那個(gè)組有民建會(huì)的孫起孟，很有法治的修養(yǎng)，談得很到位?！惫罆熁貞洝．?dāng)時(shí)憲法起草小組先后搜集了35個(gè)國家的憲法，既包括蘇聯(lián)等社會(huì)主義國家，也包括美國等西方國家。

這次修憲面臨的一個(gè)重大問題是，應(yīng)該以1978年憲法為基礎(chǔ)，還是以1954年憲法為基礎(chǔ)?

1954年初，研究生畢業(yè)不久，在中國人民大學(xué)擔(dān)任教員的許崇德作為憲法學(xué)“對口”的專業(yè)人才，被借調(diào)到憲法起草委員會(huì)秘書處的資料組，負(fù)責(zé)收集世界各國的憲法。

“五四憲法是第一部憲法，很多學(xué)蘇聯(lián)，但是憲法沒有抄蘇聯(lián)的結(jié)構(gòu)。我們是序言開頭，然后總綱，一章一章往下，應(yīng)該說我們是創(chuàng)造性的做法，是1954年建立的體系，定下來后一直到現(xiàn)在都沒有動(dòng)。”許崇德說。

見證和參與了1982年憲法起草和討論的李步云表示:“七八憲法基本上是好的，但是文化大革命的負(fù)面影響沒有完全消除，一是‘四大’還在保留，二是法律平等和司法獨(dú)立沒有保留，而這些五四憲法是有的。”

理論上，修改憲法當(dāng)以最近的憲法文本為基礎(chǔ)。許崇德回憶:“彭真當(dāng)時(shí)說，七八憲法和七五憲法不值得作為基礎(chǔ)?！迸碚嫣嶙h以五四憲法為基礎(chǔ)。直到今日，五四憲法還被公認(rèn)為是一部相對進(jìn)步的憲法，也是群眾認(rèn)可度、接受度較高的一部憲法。

為此，彭真請示了鄧小平，后者贊成這個(gè)意見，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“從1954年到現(xiàn)在，原先的憲法已有30年了，新的憲法要給人面貌一新的感覺”。

“四項(xiàng)基本原則”如何寫入序言

關(guān)于憲法序言存在著兩種認(rèn)識:有序言和無序言。討論之時(shí)，憲法學(xué)家陳云生在人民日報(bào)社的《理論宣傳動(dòng)態(tài)》刊發(fā)文章“憲法的長度和完備”，指出世界上142部成文憲法有46部沒有序言，中國憲法即使要保留序言，也應(yīng)該進(jìn)一步壓縮。

1980年9月22日，秘書處部分成員就憲法結(jié)構(gòu)問題初步進(jìn)行討論時(shí)，則提出關(guān)于不要序言的理由:因?yàn)樾蜓圆痪邨l文形式，缺乏明確的規(guī)范性，并且容易不適應(yīng)迅速發(fā)展著的客觀實(shí)際。

1981年2月，秘書處綜合這些意見后，將憲法草案的總綱寫成了兩套方案，一是保留序言，第二個(gè)方案是沒有序言。這兩套方案提交至1982年2月召開的憲法修改委員會(huì)第二次會(huì)議。經(jīng)會(huì)議討論的結(jié)果，還是需要保留憲法的序言，一共11段文字。保留的原因是:堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以及指導(dǎo)思想、政協(xié)、統(tǒng)一戰(zhàn)線和外交政策等問題，適宜寫在序言中，相較于總綱更為合適。

1981年6月，秘書長胡喬木因身體不好未再參與修改憲法的工作，鄧小平找到彭真。1981年7月中旬到1982年底，彭真接替胡喬木擔(dān)任憲法修改委員會(huì)秘書長。1981年12月，鄧小平曾對胡喬木提出，憲法序言里要提馬克思主義、毛澤東思想，條文里不提，胡喬木沒有向秘書處傳達(dá)這一意見。

接替胡喬木主持修憲工作的彭真親自執(zhí)筆，起草了憲法“序言”。彭真在行文的安排上，以敘述中國近代歷史發(fā)展的事實(shí)——從20世紀(jì)革命和建設(shè)的實(shí)踐，到革命斗爭的歷史性選擇——來表明堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的合理性。因此，四項(xiàng)基本原則經(jīng)鄧小平提出，又通過彭真的歷史敘事，成為了革命和建設(shè)的普遍原理。同時(shí)，彭真在寫作序言時(shí)，采用了敘述性而非規(guī)定性的語言，在法律適用的時(shí)候，也就留下了靈活處理的余地。

那么如何理解憲法序言的法律效力?許崇德回憶，“在七五憲法和七八憲法中都有關(guān)于指導(dǎo)思想、國家路線的條款，八二憲法并沒有將這些內(nèi)容寫在條文里，而是寫在序言里。因?yàn)闂l文的規(guī)范性、拘束力比較強(qiáng);放在序言里總是帶有一種指導(dǎo)性的意義。不遵守條文的規(guī)定就是嚴(yán)重的違憲?！?/p>

郭道暉認(rèn)為，序言不是一個(gè)規(guī)范，而是一個(gè)歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，或者是對未來方向的表述，四項(xiàng)基本原則并非憲法的最高原則，憲法的最高原則是人權(quán)，人權(quán)的憲法化就是公民權(quán)。

彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》的最后指出:“共產(chǎn)黨在國家生活中的領(lǐng)導(dǎo)和活動(dòng)，都要在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。憲法規(guī)定了一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人大和地方各級人大。黨和人民的意見只有經(jīng)全國人大及其常委會(huì)通過，才能成為法律，成為國家意志。但是黨要領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨也要領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法和法律?！?/p>

這些講話、說明以及由之形成的憲法文本，都揭示了憲法序言產(chǎn)生的背景，并顯示了它在學(xué)理上所處的緊張位置。

八二憲法之后，憲法又經(jīng)過四次修改，其中序言部分多次改動(dòng)。

“兩院制”構(gòu)想

如前所述，八二憲法制定過程中第一個(gè)引發(fā)激烈爭論的就是“兩院制”。1980年9月17日晚，憲法修改委員會(huì)秘書處成立之始，胡喬木在會(huì)議上發(fā)表了長篇講話，將自己考慮已久的“兩院制”設(shè)想和盤托出，以期改革全國人民代表大會(huì)的組織結(jié)構(gòu)。

胡喬木提出，目前全國人大有3000多名代表，召集不易;會(huì)議舉行時(shí)，人數(shù)太多，很難深入討論，從而讓決議形同走過場。為了讓全國人大擺脫“橡皮圖章”的印象，應(yīng)減少代表人數(shù)，比如，減少至1000人。然后再分為兩個(gè)院，每院500人，分頭議事，這樣可以使全國人大成為真正的人民權(quán)力機(jī)關(guān)。

許崇德憶及，“當(dāng)時(shí)關(guān)于兩院制的討論不是說照抄國外，出發(fā)點(diǎn)是全國人大有3000代表，怎么討論問題，怎么來交鋒，怎么來辯論，這樣民主制不夠。所以是不是代表減少，比如說3000人減少為1000人，再分為兩院，也有一套想法。怎么樣發(fā)揮民主作用，是從這個(gè)意義上來考慮的?！?/p>

同年9月24日、25日兩天，憲法學(xué)家張友漁召開秘書處會(huì)議，討論兩院制問題，多數(shù)意見認(rèn)為應(yīng)實(shí)行兩院制，人數(shù)減少后，可以深入討論并解決問題;能使代表更好地代表人民;使法律的通過和重大決策更嚴(yán)密，使監(jiān)督更有效，能真正發(fā)揮制約和平衡權(quán)力的作用。另一種意見認(rèn)為，國外兩院制有自身形成的歷史條件，中國人民對一院制沒有多大意見。最后，綜合這些意見，秘書處要求拿出一個(gè)兩院制的初步具體方案來，以便進(jìn)一步討論。

9月29日，秘書處成員、憲法學(xué)者王叔文等人拿出了一個(gè)兩院制的方案:一是，實(shí)行兩院制不影響全國人大的地位，它依然是最高權(quán)力機(jī)關(guān);二是，兩院的名稱，有人提議全國人民代表大會(huì)應(yīng)冠以“地方院”和“社會(huì)院”，有人提議為“地方民族院”和“社會(huì)職業(yè)院”等等，經(jīng)討論，初步確定為“地方院”和“社會(huì)院”;三是，關(guān)于兩院的人數(shù)，認(rèn)為全國人大代表應(yīng)為1200人，兩院各600人組成，絕大多數(shù)人覺得這個(gè)數(shù)字比較適宜;四是，關(guān)于兩院的選舉方式，大多認(rèn)為55個(gè)少數(shù)民族，在地方院中每個(gè)民族至少有1名代表，其他則由地方人大代表會(huì)議間接選舉產(chǎn)生。社會(huì)院則應(yīng)該按照行業(yè)來選舉產(chǎn)生;至于代表的名額分配辦法，意見更是難以統(tǒng)一;五是，兩院的任期問題，一種認(rèn)為按照現(xiàn)行憲法應(yīng)定為五年，另一種看法是按照五四憲法，應(yīng)確定為四年;六是，兩院的法律地位，是否應(yīng)該平等;七是，兩院的組織機(jī)構(gòu):兩院共同設(shè)立全國人大常委會(huì)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，或者各自設(shè)立常委會(huì)，兩院分別設(shè)立主席和副主席;八是，兩院如何協(xié)調(diào)相互之間的意見。

當(dāng)時(shí)，錢端升、錢偉長、程思遠(yuǎn)、葉篤義等知名人士也主張實(shí)行兩院制。1980年12月15日，胡喬木寫了《關(guān)于憲法修改的幾個(gè)問題》交由中央書記處，其中重點(diǎn)提出了兩院制的構(gòu)想，并聲明了兩院制的優(yōu)點(diǎn)。

這里還有一個(gè)插曲，人民政治協(xié)商會(huì)議的地位問題曾引發(fā)爭論。當(dāng)時(shí)，有人也提出將全國政協(xié)改為上院，更有政協(xié)委員強(qiáng)烈要求政協(xié)應(yīng)該起到“政治協(xié)商、民主監(jiān)督”的作用，并且應(yīng)寫入憲法。

秘書處研究了這一意見，認(rèn)為不合適。胡喬木在憲法修改委員會(huì)第三次會(huì)議上直接指出:“‘政治協(xié)商、民主監(jiān)督’是完全正確的，但是寫入憲法就會(huì)成為一個(gè)法律問題，政協(xié)、人大、國務(wù)院的關(guān)系在法律上就復(fù)雜化了。一是國務(wù)院將同時(shí)面對政協(xié)、人大的監(jiān)督;二是人大和人大常委會(huì)就不在法律上具有最高權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)了。就同樣的問題，人大決定后還要政協(xié)決定，國家就會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)?！?/p>

鄧小平對此也在全國政協(xié)為修改憲法會(huì)議準(zhǔn)備的文件上批示:“在修改章程過程中，不要把政協(xié)搞成一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評和建議，但無權(quán)對政府進(jìn)行質(zhì)詢和監(jiān)督。它不同于人大，此點(diǎn)請注意?！蓖瑫r(shí)，在政協(xié)副主席烏蘭夫、劉瀾濤的信上也批示:“原來講的長期共存、相互監(jiān)督，是指共產(chǎn)黨和民主黨派的關(guān)系而言。對政府實(shí)施監(jiān)督權(quán)，有其固定的含義，政協(xié)不應(yīng)擁有這種權(quán)限，以不寫為好?！?/p>

胡喬木和鄧小平都否定了政協(xié)成為一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，胡喬木的重點(diǎn)在于代議權(quán)力內(nèi)的沖突、代議和行政權(quán)力的互相關(guān)系;鄧小平則從共產(chǎn)黨和民主黨派的關(guān)系著手。

但是人民政協(xié)的地位和作用又不能完全忽視，因?yàn)閺闹醒氲降胤?，都有“人民政治協(xié)商會(huì)議”?；谝陨系目紤]，因而在憲法序言中將之列入統(tǒng)一戰(zhàn)線問題，中國人民政治協(xié)商會(huì)議“過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會(huì)生活和對外友好活動(dòng)中將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用”。

最終，對兩院制，彭真認(rèn)為按照五四憲法的規(guī)定，不搞比較好;從現(xiàn)有材料看，葉劍英對憲法修改的其他問題都沒有發(fā)表意見，但對此說不能搞;鄧小平也認(rèn)為還是不要搞，如果兩家意見不一致，協(xié)調(diào)起來非常麻煩，運(yùn)作也很困難。搞一院制，就是人民代表大會(huì)制，這樣國家機(jī)關(guān)運(yùn)作起來比較順當(dāng)。

許崇德說:“來解決當(dāng)時(shí)3000代表不好討論的問題，是通過擴(kuò)大人大常委會(huì)的權(quán)力。減少代表人數(shù)不可能，每個(gè)省都不同意?，F(xiàn)在常委會(huì)里還有專門委員會(huì)，其中有專職工作人員，不光是議論，還可以真正工作，真正搞立法。”

所以，雖然兩院制的構(gòu)想被放棄了，但是八二憲法賦予了全國人大常委會(huì)諸多實(shí)際職權(quán)。其中擴(kuò)大了全國人大常委會(huì)的立法權(quán)，可以制定除了基本法律外的所有法律。自八二憲法實(shí)施以來，中國制定的80%以上的法律都是由全國人大常委會(huì)審議通過。

憲法委員會(huì)夭折

關(guān)于憲法制定后如何實(shí)施，鑒于以往歷史的慘痛教訓(xùn)，修憲時(shí)參與人員表示了三個(gè)方面的擔(dān)心:一是擔(dān)心文化大革命中“無法無天”的現(xiàn)象重演;二是擔(dān)心憲法流于形式，成為一紙空文;三是擔(dān)心“權(quán)比法大”的問題難以解決。

許崇德回憶，“維護(hù)憲法權(quán)威，保證憲法實(shí)施，大家都很關(guān)注?！?981年2月28日，憲法修改委員會(huì)秘書處起草了一份《憲法討論稿》，討論稿增寫了五章共六個(gè)條文，專門規(guī)定保障憲法實(shí)施和憲法修改的內(nèi)容。

當(dāng)時(shí)，憲法修改委員會(huì)秘書處總結(jié)了世界各國的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為保障憲法實(shí)施有三種類型:一是美國、日本、加拿大等，由最高法院來負(fù)責(zé)此事;二是蘇聯(lián)、東歐等社會(huì)主義國家，由最高權(quán)力機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)憲法實(shí)施;三是德國的憲法法院，由專門的憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)構(gòu)來主管。

已故學(xué)者肖蔚云曾回憶，“許多同志提出要設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)如憲法法院、憲法委員會(huì)或由法院來保障憲法的實(shí)施?！?/p>

從已經(jīng)披露的數(shù)份討論稿的內(nèi)容來看，關(guān)于憲法委員會(huì)的設(shè)立有如下兩套方案，一是在全國人大常委會(huì)下面，設(shè)立憲法委員會(huì)，作為常委會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審查法律、法令、國務(wù)院和地方政府的施政行為是否違反憲法;二是設(shè)立直屬于全國人大的憲法委員會(huì)，來負(fù)責(zé)審查違憲。

華東政法大學(xué)教授劉松山曾檢索到《憲法修改第五次討論稿》的檔案，他指出，“第五次討論稿”對于憲法委員會(huì)的形成有比較完整的考慮和設(shè)想，該稿第二章是國家機(jī)構(gòu)，全國人大、全國人大常委會(huì)、國家主席和國務(wù)院各有一節(jié)專門規(guī)定，憲法委員會(huì)地位極高，列于全國人大常委會(huì)后、國家主席和國務(wù)院之前。

其中規(guī)定，全國人民代表大會(huì)憲法委員會(huì)是全國人民代表大會(huì)審理違憲問題的機(jī)關(guān)。不過，憲法委員會(huì)和全國人大常委會(huì)的地位高低成為爭議所在。該條附有說明，“有的同志提出，人大常委會(huì)在人大閉會(huì)期間，其權(quán)力應(yīng)該是最高的，再設(shè)一個(gè)與它地位平行的機(jī)關(guān)，不合適。這樣的機(jī)關(guān)實(shí)際上也很難起作用。憲法委員會(huì)的地位宜低于人大常委會(huì)?！?/p>

不過，三個(gè)月后，由秘書處草擬的1981年8月3日第六次討論稿，將憲法監(jiān)督的職權(quán)交給了全國人大及其常委會(huì)，關(guān)于憲法委員會(huì)的上述條款消失了。1981年10月31日，第七稿又將憲法委員會(huì)與全國人大其他專門委員會(huì)并列，行使“監(jiān)督憲法的實(shí)施”這一人大職權(quán)。這是憲法委員會(huì)構(gòu)想最后一次出現(xiàn)在憲法修改討論文本當(dāng)中。

憲法委員會(huì)的構(gòu)想為何折戟?劉松山認(rèn)為，一方面由于當(dāng)時(shí)要求加強(qiáng)憲法監(jiān)督的呼吁實(shí)際是有限的，要求加強(qiáng)憲法監(jiān)督的聲音主要來自學(xué)術(shù)界即憲法學(xué)界和政治學(xué)界，尚不具有普遍性;其次也缺乏關(guān)鍵政治人物的力推。彭真秘書、原全國人大常委會(huì)法工委主任顧昂然的筆記，亦記錄了彭真曾提及鄧小平和胡耀邦都對此持反對意見。

到了1982年12月，在五屆全國人大第五次會(huì)議審議憲法草案時(shí)，應(yīng)代表們的要求，憲法中增寫一句:“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！?/p>

八二憲法序言在最后一段寫明:“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！?/p>

“這是一個(gè)比較集中的體現(xiàn)，像這樣的話過去的憲法是沒有的。”許崇德表示，“但是我們沒有一個(gè)像西方國家的違憲審查制度?！惫罆熣J(rèn)為:“八二憲法最大的缺陷，還是沒有權(quán)力制約，沒有憲法審查，從來也沒有追究一個(gè)違憲的事例?！?/p>

八二憲法公布后，法學(xué)界不少人士對此多次提議。1993年中共中央在《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議的說明》中回應(yīng)，根據(jù)憲法第七十條的規(guī)定，全國人大可以設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)，所以憲法不能再規(guī)定設(shè)立專門的憲法委員會(huì)一事。這意味著設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)一事，人大可以自行決定設(shè)立，也可不設(shè)立。

此后，法學(xué)界對于建立違憲審查制度的呼聲一直強(qiáng)烈。2003年4月，湖北青年孫志剛被非法收容毆打致死，當(dāng)年5月14日，北京大學(xué)許志永、滕彪、俞江等三名法學(xué)博士聯(lián)名上書全國人大常委會(huì)，要求對《收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查，廢除收容遣送制度。

2004年，全國人大常委會(huì)法工委成立法規(guī)審查備案室。2005年，全國人大常委會(huì)修改了《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，并于同年制定《司法解釋備案審查工作程序》，以期完善審查制度的運(yùn)作機(jī)制。

憲法與憲政

在顧昂然的筆記中，彭真參與修憲工作的態(tài)度，“是一個(gè)字:定。各種意見定下來，不是搞爭論，不是搞一家之言。黨內(nèi)爭論還沒解決的問題，不寫;不成熟、沒有經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的，也不寫。只寫定了的共同原則，才可以團(tuán)結(jié)，有了團(tuán)結(jié)，就有了安定，十億人要遵守，黨員也要遵守?！?981年10月5日，彭真又對顧昂然和項(xiàng)淳一說:“上次講了‘定’，今天講實(shí)現(xiàn)，逐步實(shí)現(xiàn)。憲法是長期的，具體的不管?！?/p>

終于，在憲法修改委員會(huì)召開三次會(huì)議后，1982年4月22日，憲法修改草案公布，交全民討論四個(gè)月。當(dāng)年11月23日，憲法修改委員會(huì)召開第五次會(huì)議，通過了憲法修改草案，決定提交五屆全國人大五次會(huì)議審議。在會(huì)上連序言、總綱，一共修改了近30處。

由中共中央文獻(xiàn)研究室編寫的《鄧小平年譜(1975—1979)》一書中，對鄧小平在修改1978年憲法、制定1982年憲法中的主要活動(dòng)和重要意見的記載，至少有14處。

王漢斌曾撰文從12個(gè)方面敘述了鄧小平對修憲的重要指導(dǎo)性意見。這12個(gè)方面是:全面修憲;要以五四憲法為基礎(chǔ);要把四項(xiàng)基本原則寫入憲法;把公民的權(quán)利和義務(wù)放在國家機(jī)構(gòu)之前;不搞兩院制;還是要設(shè)國家主席;設(shè)立中央軍事委員會(huì);廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制;保留最高檢察院;設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)關(guān);還是民族區(qū)域自治制度好;為“一國兩制”提供憲法依據(jù)。

在修訂工作過程中，李步云曾以筆名黎青在《人民日報(bào)》連續(xù)發(fā)出關(guān)于憲法修改的十篇文章，包括什么叫公民等。他亦曾建議把公民的權(quán)利和義務(wù)調(diào)到國家機(jī)構(gòu)前面。郭道暉認(rèn)為，八二憲法有意識地把公民權(quán)利和義務(wù)提在國家機(jī)構(gòu)之前作為第二章，提高了公民權(quán)利的憲法地位，也符合法律邏輯。

在修改過程中，對公民的基本權(quán)利和義務(wù)的逐條討論，在四個(gè)問題上引發(fā)了廣泛的討論:1。公民的選舉權(quán);2。公民的信仰自由問題;3。工人的罷工自由;4。公民的遷徙自由。

對于公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)沒有爭論，反而大家熱切討論了精神病人有無選舉權(quán)的問題，并形成了兩種截然對立的觀點(diǎn)，最終采用了精神病人無選舉權(quán)的觀點(diǎn)。1981年4月16日的會(huì)議上，劉瀾濤反駁了被勞教、勞改的人沒有選舉權(quán)這一意見。彭真對此表態(tài)說，在判決書中應(yīng)該對剝奪公民權(quán)利的問題寫清楚。這個(gè)意見最后被采納。

在憲法修改委員會(huì)同年3月13日的分組討論會(huì)上，蘇子蘅提出憲法規(guī)定“公民有宗教信仰的自由”很好，但建議取消“禁止一切不屬于宗教范圍的迷信活動(dòng)”，因?yàn)檫@個(gè)范圍很難嚴(yán)格劃分，而且對于迷信活動(dòng)是無法通過法律來禁止的，只能是教育群眾，提高他們的覺悟。為此，胡喬木指出“禁止不屬于宗教的迷信”不夠明確，如果違法可以按刑法處理，不必禁止，因?yàn)椤懊孕拧狈秶艽?，老太太燒香也是迷信，但不能禁止。對于宗教信仰問題，胡喬木認(rèn)為草案中“宗教不干預(yù)政治”一條表述不準(zhǔn)確，宗教界的愛國運(yùn)動(dòng)也是政治，要求重新修改。

提交當(dāng)年2月17日—3月16日召開的全體會(huì)議的憲法草案中，原本保留了工人的罷工自由。胡喬木提出，工人同國家的利益一致，罷工不符合全體人民的利益，所以不能保留罷工自由的規(guī)定。同時(shí)，胡喬木認(rèn)為公民的“遷徙自由”目前有困難，將來也無法采納。此話的背景是，當(dāng)時(shí)中國還實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷，城市人口依然要依靠分配口糧。

隨著改革開放的深入，這個(gè)問題隨著糧食供應(yīng)制度的改變早已不復(fù)存在。

不過，在郭道暉看來，《憲法》中規(guī)定的23項(xiàng)公民的基本權(quán)利并不一定有具體的立法保障?！坝械碾m然有立法，但有名不符實(shí)之嫌。比如公安部草擬了關(guān)于集會(huì)、結(jié)社的法律，全國人大常委會(huì)經(jīng)過審查后認(rèn)為這樣的法律實(shí)質(zhì)上限制了公民集會(huì)、結(jié)社的自由，所以刪去原先草案中的10個(gè)禁止性條框，保留了12個(gè)。但是關(guān)于結(jié)社與游行的法律仍然是大大限制了公民的權(quán)利。雖然為了保障真正的自由，應(yīng)當(dāng)有一些限制，但是不能任意限制。游行示威法的目的應(yīng)當(dāng)是保障游行、示威，限制也是為了自由。但是現(xiàn)在我們的這些自由沒有得到保障?！?/p>

“有憲法不一定有憲政，憲法不等于憲政;憲政是民主的、共和的、保障公民權(quán)利的，憲法應(yīng)該用來實(shí)施;要有憲治，要有憲政道德，而現(xiàn)在一個(gè)很重要的問題就是很多人憲政道德和憲政觀念的缺失，以至于對公民政治權(quán)利的保障還沒有落實(shí)。”郭道暉認(rèn)為，“雖然我們在憲政運(yùn)動(dòng)的過程之中正在一點(diǎn)點(diǎn)進(jìn)步，而且已經(jīng)有了一些憲政的改良，但是依然征途漫漫?！?/p>