厘清政府、市場(chǎng)邊界

從世界范圍來(lái)看，農(nóng)村金融問(wèn)題大都可歸結(jié)為供求兩端的失衡，只是不同國(guó)家供求失衡的嚴(yán)重程度及其背后的主導(dǎo)因素各有差異。也正因?yàn)槿绱?，各?guó)在農(nóng)村金融體系的改革和發(fā)展路徑上也有諸多的不同。比如，美國(guó)的農(nóng)村金融體系以商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)為主，輔之以政策性金融、合作金融等，相對(duì)更依賴市場(chǎng)化機(jī)制；而在德國(guó)、法國(guó)和日本等國(guó)家，合作金融則在農(nóng)村金融體系中占據(jù)了絕對(duì)主導(dǎo)，政府（特別是日本和法國(guó)）也經(jīng)由多種途徑（設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)和頒行各種相關(guān)政策）在農(nóng)村金融的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用。

具體到中國(guó)，近年來(lái)，農(nóng)村金融問(wèn)題的凸顯與我國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融的改革發(fā)展密切相關(guān)。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動(dòng)了資金需求的膨脹。另一方面，金融體系的商業(yè)化改革，卻在一定程度上限制了農(nóng)村金融服務(wù)供給的對(duì)應(yīng)增長(zhǎng)。原因有以下幾點(diǎn)：

其一，商業(yè)化改革減弱了大型國(guó)有銀行（包括郵政儲(chǔ)蓄銀行在內(nèi)）對(duì)農(nóng)村地區(qū)的金融支持力度。在以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的情況下，國(guó)有銀行大量裁撤收益較低的農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)；同時(shí)，為提高資金使用效率，從農(nóng)村吸收的大量資金被配置到了效益更好的城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，“抽水效應(yīng)”愈發(fā)明顯。

其二，中小型的農(nóng)村信用社對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的支持力度也有欠缺。一方面，面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)吸儲(chǔ)能力相對(duì)有限；另一方面，在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村信用社多少已有些偏離其原有的合作性質(zhì)。加之近年來(lái)銀行監(jiān)管當(dāng)局所強(qiáng)調(diào)的股份制改造方向，信用社已逐步演變?yōu)樯虡I(yè)性金融機(jī)構(gòu)，服務(wù)群體較以往有一定偏離。

其三，政策性金融機(jī)構(gòu)數(shù)量和種類較少，也制約了農(nóng)村金融的發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍及服務(wù)模式相對(duì)單一，而銀行以外的其他政策性機(jī)構(gòu)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)村金融的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系仍有待形成，等等。

既然問(wèn)題源自供求失衡，那么，解決失衡自然也就成了我國(guó)農(nóng)村金融改革的核心任務(wù)和難點(diǎn)。既有的改革思路多從供給端著手，著力點(diǎn)主要在放松農(nóng)村地區(qū)金融準(zhǔn)入、成立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以及鼓勵(lì)（或要求）金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)村金融的支持力度，等等。

這種想法有一定的合理性，但若放在一個(gè)更大的框架內(nèi)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種思路與我們整體的改革邏輯似乎并不完全一致。一方面是堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，要求農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作；而另一方面，又要求農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)去發(fā)展或承擔(dān)一些不具有商業(yè)可持續(xù)的事情。在缺乏有效監(jiān)管和激勵(lì)措施的情況下，僅憑這種一相情愿的設(shè)想，很難建立起改善農(nóng)村金融供給的長(zhǎng)效機(jī)制。

在制定未來(lái)的農(nóng)村金融改革方案時(shí)，應(yīng)該先承認(rèn)兩個(gè)現(xiàn)實(shí)：其一，農(nóng)村金融需求存在天然的脆弱性，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，其相當(dāng)部分的內(nèi)容，不能完全依賴于市場(chǎng)化機(jī)制。因此，在農(nóng)村金融體系建設(shè)中，需厘清政府和市場(chǎng)的邊界，建立起多元化的金融體系以及完善、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體制。其二，不能將農(nóng)村金融供求失衡問(wèn)題簡(jiǎn)單歸因于機(jī)構(gòu)的不作為。從整體上看，金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化改革本身就是我國(guó)金融改革的一個(gè)大方向，而且，在已經(jīng)完成商業(yè)化改造且監(jiān)管部門也將其作為商業(yè)化機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)待（如稅收、監(jiān)管）的情況下，我們應(yīng)該承認(rèn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)逐利的正當(dāng)性。

當(dāng)前我們需要做的并不是扭轉(zhuǎn)既有的改革方向，而應(yīng)該在順應(yīng)趨勢(shì)的前提下，建立和完善與大環(huán)境相配套的措施和政策體系，謀求農(nóng)村金融改革真正有意義的突破。

區(qū)分農(nóng)村金融需求層次

從根本上講，需求的層次決定了農(nóng)村金融供給體系建設(shè)的方向和重點(diǎn)，因此，要想從根本上解決農(nóng)村金融的供求失衡問(wèn)題，首先必須要對(duì)農(nóng)村金融需求的層次進(jìn)行細(xì)致分析，并在此基礎(chǔ)上尋求改革重點(diǎn)。從目前看，農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，也是農(nóng)村金融需求主體。由于富裕程度和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的內(nèi)容和規(guī)模不同，盡管從整體上看其金融需求存在同質(zhì)性（如貸款和保險(xiǎn)保障），但其金融需求的具體形態(tài)和滿足手段及要求卻存在顯著差異。

從農(nóng)戶需求看，通?？蓪⑥r(nóng)戶按照經(jīng)濟(jì)狀況分為三類來(lái)進(jìn)行分析。

一是貧窮農(nóng)戶，其生產(chǎn)和生活資金均較短缺。按照傳統(tǒng)的信貸觀念，其作為金融機(jī)構(gòu)的貸款對(duì)象是不健全的，貸款風(fēng)險(xiǎn)較大。作為一種特殊的金融需求主體層次，其金融需求基本被排斥在正規(guī)金融組織的貸款供給范圍之外，只能以較為特殊的方式滿足。

二是維持型農(nóng)戶，即已基本解決溫飽問(wèn)題。金融機(jī)構(gòu)對(duì)維持型農(nóng)戶的小額放款是較為安全的，該農(nóng)戶群體是農(nóng)村信用社主要的個(gè)體貸款供給群體。

三是市場(chǎng)型農(nóng)戶，主要是農(nóng)村手工業(yè)者和個(gè)體工商戶。其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的專業(yè)化技能型生產(chǎn)，對(duì)于貸款資金的需求一般大于維持型農(nóng)戶，但由于抵押擔(dān)保品不足，故難以從正規(guī)金融體系得到貸款。

而從農(nóng)村企業(yè)需求看，通常可按規(guī)模將企業(yè)分為農(nóng)村中小企業(yè)和龍頭企業(yè)兩大類型來(lái)分析。

農(nóng)村中小企業(yè)的情況與市場(chǎng)型農(nóng)戶相似，其生產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到一定的規(guī)模，對(duì)資金的需求量也較大，但由于信息不透明和抵押品不充分，其融資需求難以得到充分滿足；龍頭企業(yè)規(guī)模較大，資信較強(qiáng)，是金融機(jī)構(gòu)競(jìng)相爭(zhēng)奪的對(duì)象，融資需求基本能得到滿足。

可以看到，在上述五個(gè)層次的農(nóng)村金融需求中，兩個(gè)極端所對(duì)應(yīng)的供給都不存在疑問(wèn)，龍頭企業(yè)的資金需求基本可以通過(guò)市場(chǎng)獲得，而貧困農(nóng)戶所需的資金則主要來(lái)自財(cái)政補(bǔ)貼、NGO援助以及其他扶貧資金，與商業(yè)金融無(wú)涉。而中間三類主體的需求，特別是市場(chǎng)型農(nóng)戶需求和農(nóng)村中小企業(yè)的需求，具有一定的商業(yè)可持續(xù)性，可以獲得金融支持，但供求缺口較大，是農(nóng)村金融改革需要解決的重點(diǎn)領(lǐng)域。

而由以上的簡(jiǎn)單分層，也粗略地厘清了政府與市場(chǎng)的邊界。在與扶貧以及普惠金融相關(guān)的領(lǐng)域，主要應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，商業(yè)可持續(xù)性并不是其考慮的主要問(wèn)題；而在現(xiàn)有商業(yè)金融框架內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的資金支持，則應(yīng)交由市場(chǎng)來(lái)完成。兩個(gè)極端之間，僅靠政府或僅靠市場(chǎng)，都不能很好地滿足市場(chǎng)需求，因而需要二者的分工與協(xié)作。

政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展與改革

農(nóng)村金融需求所具有的特性，使政府與市場(chǎng)的分工協(xié)作必不可少。而政策性金融機(jī)構(gòu)，是政府履行其職責(zé)的重要手段，也是溝通政府與市場(chǎng)的橋梁。目前，世界各國(guó)（無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家）都普遍存在政策性金融機(jī)構(gòu)，并在其農(nóng)村金融體系中發(fā)揮著重要的作用。我國(guó)也應(yīng)繼續(xù)增強(qiáng)政策性金融的支農(nóng)力度，引導(dǎo)和帶動(dòng)其他農(nóng)村金融組織為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更快更好地發(fā)展提供支持，具體而言，有如下幾個(gè)方面可以嘗試：

其一，擴(kuò)大政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入范圍，拓展支農(nóng)領(lǐng)域。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)應(yīng)適當(dāng)放寬政策性銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入范圍，允許其在現(xiàn)有業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上積極探索新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，加大對(duì)農(nóng)村中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，更好地發(fā)揮政策性金融的作用。此外，還應(yīng)考慮大力發(fā)展政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或建立財(cái)政性風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，完善農(nóng)村金融的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系。

其二，完善融資制度，拓寬融資渠道。具體來(lái)說(shuō)，在繼續(xù)擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模、擴(kuò)大市場(chǎng)融資力度的同時(shí)，政府還應(yīng)增加財(cái)政支持力度，提高財(cái)政預(yù)算內(nèi)支農(nóng)資金、農(nóng)業(yè)信貸資金投入的比重，并隨著貸款規(guī)模的不斷擴(kuò)大相應(yīng)增加政策性金融機(jī)構(gòu)資本金。

其三，加強(qiáng)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的合作，形成多渠道、多層次的農(nóng)村資金供給體系。充分利用政策性金融的先導(dǎo)作用，撬動(dòng)市場(chǎng)化資金的投入，并在此基礎(chǔ)上形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的可持續(xù)開(kāi)發(fā)金融模式，以推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

引導(dǎo)農(nóng)村金融供給發(fā)展

其一，應(yīng)繼續(xù)加大財(cái)稅政策支持的力度。除經(jīng)由政策性金融而進(jìn)行的直接介入外，政府還可以利用財(cái)稅政策的杠桿，引導(dǎo)商業(yè)性機(jī)構(gòu)的資源配置。通過(guò)對(duì)特定業(yè)務(wù)進(jìn)行稅收減免，或進(jìn)行補(bǔ)貼，可以直接改變商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的成本和收益，由此，可以引導(dǎo)商業(yè)性機(jī)構(gòu)涉足一些原本并不盈利的領(lǐng)域。

其二，應(yīng)嘗試監(jiān)管政策的創(chuàng)新，探索農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的差異化監(jiān)管之路。從本質(zhì)上講，農(nóng)村金融的風(fēng)險(xiǎn)本來(lái)就偏高（或者說(shuō)按照現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，農(nóng)村金融的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)顯得更高一些），若按照統(tǒng)一的監(jiān)管要求，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的成本會(huì)明顯高于其他類型的銀行。本來(lái)資金實(shí)力就偏弱，還要承受更高的成本，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)支持本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力自然會(huì)受到較大的限制。

為此，需要考慮針對(duì)農(nóng)村金融的風(fēng)險(xiǎn)特征，出臺(tái)有差異化的監(jiān)管要求，在控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，有效降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本。在過(guò)去一段時(shí)間內(nèi)，銀行監(jiān)管部門已有類似的嘗試，如下調(diào)小微企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重、提高對(duì)農(nóng)戶貸款的風(fēng)險(xiǎn)容忍度等，但仍缺乏長(zhǎng)期、系統(tǒng)的考慮，政策措施趨于短期性且激勵(lì)不夠到位。

建立資金回流機(jī)制

在純粹的市場(chǎng)化機(jī)制下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)弱勢(shì)必然會(huì)導(dǎo)致資金的外流，進(jìn)而造成農(nóng)村金融發(fā)展的惡性循環(huán)。為打破這一循環(huán)，各國(guó)均發(fā)展出了相應(yīng)的制度。

在美國(guó)，《單一銀行法》以及《社區(qū)再投資法》對(duì)銀行跨地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)以及吸收資金進(jìn)行了限制，同時(shí)也對(duì)資金的使用范圍進(jìn)行了限制，以確保絕大多數(shù)可以回流本地。而在德國(guó)、日本等國(guó)家，在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，合作金融得到了廣泛的應(yīng)用，資金的籌集和使用都被限制在了特定的群體之內(nèi)（特定的參與主體、特定的地域或特定的產(chǎn)業(yè)，等等），使這些群體不僅可以得到必要的資金支持，還可以較為公平地分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果（參與分紅等）。

我們的全國(guó)性商業(yè)銀行的分支網(wǎng)絡(luò)遍布全國(guó)，加上發(fā)達(dá)的銀行間市場(chǎng)，使資金的跨區(qū)域流動(dòng)已幾乎不存在任何障礙。而同時(shí)，由于種種原因，農(nóng)村信用社的發(fā)展也多少偏離了合作金融的本質(zhì)。上述情況的存在，加之缺乏外部的法律或監(jiān)管限制，使農(nóng)村資金的外流自然難以阻擋。如何改變這種困境？可能需要進(jìn)行真正意義上的制度創(chuàng)新。

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)顯示，解決農(nóng)村資金外流的方式大致有兩類：一種是通過(guò)立法來(lái)對(duì)銀行的資金外流進(jìn)行限制，如美國(guó)的《社區(qū)再投資法》在限制地區(qū)資金外流方面發(fā)揮了重要的作用；一種是通過(guò)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理來(lái)限制資金的外流，如在德國(guó)、日本早期發(fā)展中曾發(fā)揮重要作用的合作金融制度，在一定程度上確保了資金的內(nèi)部循環(huán)和收益的共享。

未來(lái)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的改革或許也可以有兩個(gè)可能的創(chuàng)新：一是出臺(tái)相關(guān)的法律，對(duì)農(nóng)村資金的外流加以適度的限制。不過(guò)，考慮到這個(gè)立法的影響范圍過(guò)廣，加之在具體執(zhí)行和監(jiān)管上或許會(huì)存在很多困難，其可行性不高。二是反思農(nóng)村信用社的改革方案，重新評(píng)估合作制在農(nóng)村金融的適用性和應(yīng)有的地位。需要指出的是，這個(gè)想法，并不是要讓已經(jīng)實(shí)現(xiàn)商業(yè)化改革的金融機(jī)構(gòu)重新再回到合作制的狀態(tài)，也不是要否認(rèn)我國(guó)既往的合作金融實(shí)踐所存在的種種問(wèn)題。而是想強(qiáng)調(diào)，單一的股份制模式，未必可以充分滿足多層次的農(nóng)村金融需求，合作制或許有其存在的合理性和必要性。畢竟，即使在最發(fā)達(dá)的國(guó)家，我們也能夠看到合作金融活躍的身影。當(dāng)然，所有這些，都還需要進(jìn)行更深入的研究和探討。

作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所銀行研究室主任