讓農(nóng)村金融更普惠

普惠型金融是一個(gè)能有效地為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系。

在中國(guó)建立普惠式金融服務(wù)的主要任務(wù)，就是為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)覆蓋不到的小農(nóng)戶和貧困地區(qū)提供享受金融服務(wù)的機(jī)會(huì)。最近，浙江麗水農(nóng)村金融試點(diǎn)便是推動(dòng)農(nóng)村普惠金融的新里程碑。

改革的成績(jī)與不足

與十年前相比，我國(guó)農(nóng)村金融已經(jīng)有了顯著改善。最近，筆者到山西、內(nèi)蒙、成都等地調(diào)研，盡管那里的農(nóng)村金融發(fā)展還不盡如人意，但是，農(nóng)信社、郵儲(chǔ)銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)業(yè)銀行以及小額貸款公司等各種機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)已深入到了鄉(xiāng)村，并形成一定的競(jìng)爭(zhēng)格局。需要融資的農(nóng)民，至少是農(nóng)業(yè)大戶，已經(jīng)有一定的融資選擇機(jī)會(huì)。而幾年前，這些地區(qū)的農(nóng)戶在這些機(jī)構(gòu)中幾乎貸不到款。

從宏觀層面上看，農(nóng)信社的改制與農(nóng)商行的發(fā)展，使農(nóng)信社的不良貸款大大減少；農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在很多省市都成了當(dāng)?shù)刈畲蟮?，甚至是利?rùn)最高的金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的最新資料，截至2012年6月末，金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶貸款余額34840億元，比2007年末增長(zhǎng)160%，占涉農(nóng)貸款的比例達(dá)21.4%。最近， 銀監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)村金融又接連推出好幾項(xiàng)新政，從農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入社區(qū)，到實(shí)施陽(yáng)光信貸工程、富民惠民金融創(chuàng)新工程， 再到農(nóng)戶貸款的管理都做出了一系列新的規(guī)定。這標(biāo)志著新一輪的農(nóng)村金融發(fā)展與改革正在醞釀中。

盡管我國(guó)農(nóng)村金融已經(jīng)有了巨大改變，但在普惠性方面還有很長(zhǎng)路要走。

對(duì)于需求金額較少，又沒(méi)有什么抵押品的小農(nóng)戶以及貧困地區(qū)的農(nóng)戶，盡管各個(gè)金融機(jī)構(gòu)也采取了信用村、信用戶、惠農(nóng)卡、五戶聯(lián)保、公務(wù)員擔(dān)保等各種方式來(lái)解決小農(nóng)戶貸款的問(wèn)題，但往往是開(kāi)始時(shí)轟轟烈烈，規(guī)模一大就難免出點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)于這些機(jī)構(gòu)，上述項(xiàng)目本來(lái)就如同雞肋， 一旦出了點(diǎn)問(wèn)題，正好有借口大幅縮減規(guī)模，直到剩下一個(gè)架子擺在那里。對(duì)于小農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，通常是發(fā)卡、評(píng)戶時(shí)的聲勢(shì)不小，但等真需要錢(qián)時(shí)，則面臨各種新規(guī)定和繁雜的手續(xù)，最后真正得到貸款的并不多。

核心問(wèn)題還是老問(wèn)題：給小農(nóng)戶發(fā)放小額貸款不賺錢(qián)，或者說(shuō)是沒(méi)有貸給龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶賺的錢(qián)多。在貸款規(guī)模有限、人手有限的情況下，特別是在商業(yè)利益、機(jī)構(gòu)績(jī)效考核的壓力下，小農(nóng)戶貸款被擠壓是不可避免的事。

因此，如何加強(qiáng)普惠性是農(nóng)村金融改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

如何加大普惠性？

要加強(qiáng)農(nóng)村金融的“普惠”性， 就要建立一些新機(jī)制，推著、拉著、逼著農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為小農(nóng)戶服務(wù)。筆者建議：

首先，要重建草根的農(nóng)村合作金融體系。目前的農(nóng)村信用社已經(jīng)大體上脫離了真正的合作機(jī)制，現(xiàn)有農(nóng)信社中的大部分將會(huì)組建成股份制的農(nóng)村商業(yè)銀行。一部分機(jī)構(gòu)即使還保留農(nóng)村信用社的牌子，其股權(quán)機(jī)制也將通過(guò)引進(jìn)新的優(yōu)質(zhì)股東，從資格股向投資股轉(zhuǎn)化，失去了合作金融的內(nèi)核。

從日、韓、中國(guó)臺(tái)灣等地的農(nóng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)村不但需要商業(yè)化的金融機(jī)構(gòu)，也需要能扎根于基層的真正的農(nóng)村金融合作機(jī)構(gòu)。小農(nóng)戶數(shù)量大，情況復(fù)雜，很多農(nóng)戶住家偏遠(yuǎn)，商業(yè)化的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信息采集與運(yùn)營(yíng)成本太高。因此，重構(gòu)草根的合作金融機(jī)構(gòu)與體系，應(yīng)該被決策者提到農(nóng)村金融改革的議事日程上。

這些農(nóng)民自己組織、自己管理的新合作信用社，能夠起到金融服務(wù)零售機(jī)構(gòu)的作用，由它們直接對(duì)接小農(nóng)戶提供金融零售服務(wù)。改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行等現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，則可以給這些農(nóng)民信用合作社批發(fā)存款與貸款。

然而， 對(duì)這樣的農(nóng)村資金合作組織要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。最近江蘇灌南縣四家農(nóng)民資金互助合作社上億元資金被挪用一案表明，即使是農(nóng)村合作組織，也要有規(guī)范的運(yùn)營(yíng)規(guī)則，也要有嚴(yán)格的外部監(jiān)管。對(duì)這些問(wèn)題，我們是因噎廢食，一出問(wèn)題就把農(nóng)村合作資金組織都關(guān)掉，還是建立一個(gè)嚴(yán)格的監(jiān)管制度與機(jī)構(gòu)，讓其健康發(fā)展，是兩種截然不同的態(tài)度。

一些人總以基層監(jiān)管能力不足的理由來(lái)阻止草根農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。筆者的觀點(diǎn)是，如果監(jiān)管不足已成為阻礙農(nóng)村普惠式金融發(fā)展的因素，有關(guān)部門(mén)就應(yīng)該在基層增加監(jiān)管人手，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)他們的培訓(xùn)，以提升監(jiān)管能力。不能因?yàn)橐粋€(gè)縣缺幾個(gè)金融監(jiān)管人員，就讓幾十萬(wàn)農(nóng)民享受不到金融服務(wù)。這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)探討多年，不應(yīng)再拖延下去。

第二， 引進(jìn)一些民間以扶貧、支農(nóng)為目的的社會(huì)投資型的小額貸款機(jī)構(gòu)與社會(huì)公益機(jī)構(gòu)。國(guó)際與國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)都證明，對(duì)于普惠式金融，不能完全依靠商業(yè)機(jī)構(gòu)。

一批學(xué)者和企業(yè)家正在山西省永濟(jì)市與成都市大邑縣進(jìn)行不以盈利最大化為目標(biāo)的小額貸款公司試驗(yàn)。貸款客戶全部為農(nóng)戶，貸款金額少則一兩千元，最多三萬(wàn)元。類(lèi)似的機(jī)構(gòu)已在一些地方存在了很長(zhǎng)時(shí)間。

但此類(lèi)機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展卻遇到瓶頸。

一是后續(xù)資金不足。其成立時(shí)大多由國(guó)際組織或地方政府提供部分啟動(dòng)資金，此后便很少能從這些資助者中得到持續(xù)投資，而其又缺乏從其他金融機(jī)構(gòu)得到批發(fā)貸款的機(jī)會(huì)。

二是存在稅收歧視。盡管小額貸款公司從事的是金融業(yè)務(wù)，但卻要按一般公司標(biāo)準(zhǔn)上稅，從而加大了稅務(wù)負(fù)擔(dān)。目前，各地對(duì)商業(yè)銀行、農(nóng)信社、郵儲(chǔ)銀行等從事小農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)提供了很多扶持政策，但對(duì)同樣從事這些業(yè)務(wù)的小額貸款公司和公益機(jī)構(gòu)卻沒(méi)有優(yōu)惠。

三是不能利用現(xiàn)有的征信系統(tǒng)。這些機(jī)構(gòu)的貸款資料不能進(jìn)入國(guó)家的征信系統(tǒng)，它們也不能通過(guò)征信系統(tǒng)查詢(xún)貸款客戶的資料。這就大大增加了其信貸業(yè)務(wù)的調(diào)查成本。

經(jīng)過(guò)十多年的考驗(yàn)，這些公益性與準(zhǔn)公益性的小額貸款機(jī)構(gòu)能夠在沒(méi)有很多政策支持，甚至是沒(méi)有名份的條件下，艱難地活下來(lái)，這說(shuō)明其提供的服務(wù)契合了農(nóng)村的實(shí)際金融需求，它們的模式與機(jī)構(gòu)是很有生命力的。因此，在國(guó)家金融體系建設(shè)中，應(yīng)可以考慮由它們?nèi)コ袚?dān)一部分（特別是那些商業(yè)銀行不愿意參與的）貧困地區(qū)小農(nóng)戶貸款的零售業(yè)務(wù)，可以通過(guò)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)給其批發(fā)貸款的合作方式進(jìn)行。比如，通過(guò)招標(biāo)的方式，由商業(yè)銀行或國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行給運(yùn)營(yíng)好的小額貸款公司提供批發(fā)貸款，必要時(shí)國(guó)家可對(duì)貧困地區(qū)與貧困戶的貸款給予部分擔(dān)保。

第三，對(duì)從事小農(nóng)戶貸款的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，國(guó)家應(yīng)給予更多的政策優(yōu)惠。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，在一些領(lǐng)域有市場(chǎng)失敗。而小農(nóng)戶貸款、 貧困地區(qū)的金融，就是市場(chǎng)機(jī)制不靈的領(lǐng)域， 需要政府一定程度的有效干預(yù)。

要先解決農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在擴(kuò)大小農(nóng)戶貸款時(shí)會(huì)增加不良貸款率的后顧之憂。在計(jì)算銀行的不良資產(chǎn)率時(shí)，可以考慮把小農(nóng)戶貸款與其他貸款的不良率用不同的方法分別計(jì)算。同樣，如果能在貸款額度、存款準(zhǔn)備金、存貸差等方面對(duì)小農(nóng)戶貸款“網(wǎng)開(kāi)一面”，與銀行的其他貸款分開(kāi)處理，也可以減少銀行對(duì)小農(nóng)戶貸款的顧慮。

然后為鼓勵(lì)農(nóng)村銀行多向小農(nóng)戶貸款，還應(yīng)該加快建立小農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、制定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償發(fā)放的規(guī)則。加入一些激勵(lì)機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制，就能使農(nóng)村銀行有更多的內(nèi)在動(dòng)力來(lái)擴(kuò)大對(duì)小企業(yè)的貸款。

第四，采用一定的行政手段，把對(duì)小農(nóng)戶貸款確立為金融企業(yè)應(yīng)該履行的一部分社會(huì)責(zé)任。在泰國(guó)、印度等國(guó)就有這樣的規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)要把一定比例貸款貸給農(nóng)戶等。當(dāng)然，這一政策的制定要經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)研，使之在企業(yè)可承受的范圍內(nèi)。

此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格檢查，保證每個(gè)機(jī)構(gòu)都嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策?？梢钥紤]建立每季度或每半年一次的信息公開(kāi)與評(píng)比制度，通過(guò)社會(huì)的壓力，形成銀行間的競(jìng)爭(zhēng)。

第五，以創(chuàng)新模式加快村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。我國(guó)推動(dòng)普惠型金融發(fā)展的另一個(gè)重要機(jī)構(gòu)是村鎮(zhèn)銀行。由于目前規(guī)定村鎮(zhèn)銀行成立時(shí)需要一家商業(yè)銀行作為大股東牽頭，故其發(fā)展規(guī)模受到很大限制。很多商業(yè)銀行并不看好這一領(lǐng)域，只是象征性地辦幾家，以應(yīng)付上級(jí)檢查。

最根本的辦法是取消現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)當(dāng)大股東的限制。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，可以從具備三年規(guī)范操作記錄、不良率低、真正服務(wù)農(nóng)戶的優(yōu)秀小額貸款公司中以及擔(dān)保公司中挑選一些機(jī)構(gòu)升格成村鎮(zhèn)銀行。有了這樣的正向激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)村小額貸款公司可獲得更快發(fā)展。

最后，要加快普惠型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍以商業(yè)性保險(xiǎn)公司為主體。但由于給小農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高成本、低收益與商業(yè)保險(xiǎn)公司追求利潤(rùn)率的市場(chǎng)化原則相悖，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)大多積極性不高。因此，應(yīng)考慮由國(guó)家組建一些不以營(yíng)利為目的的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)、管理和經(jīng)營(yíng)。此類(lèi)機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循政府主導(dǎo)和管理、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作模式，支持與監(jiān)督基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并作為最后保險(xiǎn)人接受基層保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的分保。同時(shí)，應(yīng)把信用合作機(jī)構(gòu)、小額貸款機(jī)構(gòu)等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)動(dòng)員起來(lái)， 承接商業(yè)及政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的零售工作。

中央財(cái)政與地方財(cái)政則要加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)貼。對(duì)小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，與小農(nóng)戶貸款一樣，給予特殊補(bǔ)貼；對(duì)從事小農(nóng)戶保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)與險(xiǎn)種，在補(bǔ)貼、稅收、再保險(xiǎn)上都要給予特殊的優(yōu)惠安排。

作者為國(guó)務(wù)院參事、友成基金會(huì)常務(wù)副理事長(zhǎng)