另類城中村改造

9月15日，石家莊最大的城中村之一——北二環(huán)外的南高營村。

沿著村中主路高營大街，三個大型樓盤比鄰而建，綿延數(shù)里，看房人絡繹不絕，售樓處擁擠不堪。

令人吃驚的是，這三個項目中，除了恒大御景花園剛剛在8月24日獲得了土地證，其他兩個樓盤都還沒有任何建設手續(xù)。

而據(jù)《財經》記者了解，這種邊建、邊賣、邊辦土地證的情況在石家莊非常普遍。甚至有相當多的開發(fā)項目出售的是“圖紙房”，即開發(fā)商印出簡單的戶型圖，吸引大批購房者，收到預售款后再開工建設?！斑€有的甚至連圖紙都沒有，只是讓購房者選擇兩居室還是三居室，就開始預售了。”當?shù)匾晃毁Y深地產從業(yè)者說。

據(jù)接近石家莊市建設局的人士介紹，目前石家莊市70％的在售商品房項目都是類似的違規(guī)在售項目。比如，橋西區(qū)60多個在售商品房項目中，甚至超過40個屬違規(guī)銷售。

所謂違規(guī)在售項目，即是在“五證”不全的情況下進行銷售的商品房項目。五證是指國有土地使用證、建設工程規(guī)劃許可證、建筑工程用地規(guī)劃許可證、建設工程施工許可證、商品房預售許可證。

一座省會城市，違規(guī)商品房項目如此之多，實屬罕見。

據(jù)石家莊一位房地產開發(fā)商介紹，在售項目普遍違規(guī)源于政府部門的默認。自2008年河北省提出“三年大變樣”的口號以來，大規(guī)模改造城中村即成當務之急。但一個現(xiàn)實的難題是，政府沒有足夠的人力、物力和財力，展開傳統(tǒng)的一級開發(fā)—土地收儲—凈地出讓的土地開發(fā)模式。作為變通之法，石家莊將城中村改造的權力交給村集體，鼓勵開發(fā)商進入土地一級市場，以實現(xiàn)“一二級聯(lián)動”。

這一做法實施以來，客觀上推動了當?shù)爻侵写甯脑斓倪M度，增加了土地的供給，也使得村民在利益補償方面擁有了更大的議價空間。違規(guī)項目相對低廉的價格，也吸引了諸多購房者。

但是，這些符合各方利益的做法，卻無法繞過現(xiàn)行的土地收儲和招拍掛程序，許多城中村改造項目因無法及時拿到國有土地使用證，只能違規(guī)運作，背后風險潛藏。

放開一級土地市場

遍地林立的塔吊，已經成為石家莊市區(qū)一景。

從2008年初開始，石家莊市啟動了城市面貌“三年大變樣”行動。此后僅在第一年內，拆遷面積就超過全市建筑總面積的13％。

公開資料顯示，從2008年至2011年的三年間，石家莊共拆遷改造城中村53個。在一份石家莊市城中村改造概況圖上，更是規(guī)劃出多達85個城中村改造項目。這其中包括談固、白佛、南高營等人口近萬的大村。

但是，石家莊市土地儲備中心，并沒有能力在短時間內完成如此龐大規(guī)模的土地一級開發(fā)，并將其收儲。

為了推動“三年大變樣”建設，河北省與石家莊市政府官員多次帶隊在北京等地舉辦“土地推薦會”，期望引入實力雄厚的開發(fā)商和投資商進駐石家莊，但時值國家房地產調控之際，這種努力的效果并不理想。

與此同時，石家莊謹慎地展開土地一級開發(fā)的市場化嘗試。2008年，“三年大變樣”啟動幾個月后，石家莊即引進萬達集團介入尖嶺村改造項目。

當年7月30日，由尖嶺社區(qū)居委會、裕華區(qū)政府、萬達集團三方簽署的《尖嶺社區(qū)改造項目協(xié)議書》中，提出了項目地塊“現(xiàn)狀掛牌、凈地支付”的運作方式。

12月29日，石家莊市國土局將此項目地塊掛牌出讓，并由萬達集團一家競買成功。次年3月，由裕華區(qū)政府主導的舊村拆遷開始。

但村民認為尖嶺村的拆遷補償條件低于其他城中村，一度進行抵制，致使拆遷并不順利。據(jù)當?shù)匾晃环康禺a界人士透露，萬達集團對當?shù)卣牟疬w速度頗有不滿。

在這一項目中，萬達集團除了獲得了石家莊市重點工程、城中村改造項目的全部優(yōu)惠政策，還免交了該項目的城市基礎配套費用。

及至石家莊引進另一地產巨頭恒大集團時，政府就已經完全退出城中村改造中的一級開發(fā)市場，不再承擔拆遷任務。恒大參與的南高營村的城中村改造項目于2010年7月奠基，項目占地1600畝，將建成總建筑面積約300萬平方米的大型綜合社區(qū)。

作為城中村改造的核心文件，2008年1月28日出臺的石家莊市《關于進一步加快城中村改造的實施意見》提出，土地儲備機構可委托有實力的經濟實體，通過一級開發(fā)模式，實施城中村整體改造，先期拆遷安置和建設投資，在土地公開出讓所得中支付。

同時，這份文件還提出，出讓凈收益的90％用于村民社會保障和公益事業(yè)及市政基礎設施建設；剩余10％用于轄區(qū)政府組織城中村改造工作。

這份文件成為石家莊市城中村改造的基本依據(jù)。在石家莊市政府據(jù)此設置的城中村改造程序中，雖明確指出轄區(qū)政府向市城中村改造辦公室提出項目申請，經批準后列入城中村改造年度計劃。但在實際操作中，幾乎每一個城中村改造都是開發(fā)企業(yè)先行介入。

2008年底揭牌成立的石家莊市地產集團，作為市政府土地儲備中心下屬的全資國有公司，實際上也并未介入城中村改造的土地一級開發(fā)。“我們這里只是過個手續(xù)而已。”該集團一位人士說。

“還權于村”嘗試

石家莊城中村主動開發(fā)亦有先例。早在1998年，石家莊修建體育南大街時，裕華區(qū)槐底村即以放棄征地補償款為條件，爭取到了道路兩側的開發(fā)權，此后打造出了當?shù)刂摹皯烟厣倘Α薄?/p>

橋西區(qū)尹村一位村干部告訴《財經》記者，諸如槐底村、西三教村等城中村在改造過程中爭取部分開發(fā)權的做法，成為其他城中村改造可供借鑒的經驗。

據(jù)石家莊一位資深房地產人士介紹，按照當?shù)匾幌盗邢嚓P規(guī)定，城中村要申請改造項目，可與開發(fā)商先行溝通，在獲得了鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦的許可后，即可向區(qū)縣政府提出申請。

在石家莊城中村改造之初，區(qū)縣政府接到申請后會對項目組織一次招標，確定該村土地一級開發(fā)商，而最終的中標者，一般都是村集體事先確定的開發(fā)商。

“招標時會設置一些其他開發(fā)商不可能達到的條件，比如要求在很短時間內與村集體協(xié)商妥當?shù)取！鄙鲜鰳I(yè)內人士說。這意味著，開發(fā)商要想獲得項目，最關鍵一環(huán)是需要獲得村集體認可?！耙话愣际桥c村干部關系比較好的開發(fā)商，才能聯(lián)系到這種項目?！?/p>

在這種情況下，另一個市場得以滋生，據(jù)知情人士介紹，石家莊已經出現(xiàn)一些空殼企業(yè)，利用與城中村關系熟悉的資源，專門在開發(fā)商與待改造的城中村之間牽線。

“由于都是介紹來的開發(fā)商，不讓誰開發(fā)都不好，因此有些項目會被分成幾塊?！币晃淮甯刹空f。

一個項目經石家莊市城中村改造辦公室批準，并被列入城中村改造年度計劃后，須向市規(guī)劃管理部門申請規(guī)劃條件，明確項目紅線、容積率、配套設施等，而這部分投入需要開發(fā)商先期支付。

根據(jù)規(guī)劃部門批準的規(guī)劃條件，村集體和開發(fā)商將一起編制規(guī)劃方案和土地利用方案，其內容包括原村莊的住宅現(xiàn)狀、土地利用方案、建設設計方案、回遷區(qū)域和開發(fā)區(qū)域位置、配套設施等。

而在這一過程中，雙方博弈激烈，其談判焦點主要是回遷物業(yè)的面積多少。按照相關規(guī)定，上述相關方案以及《拆遷安置補償方案》，須經村民大會表決，只有在獲得三分之二的村民同意之后，才能執(zhí)行。

相對于以往政府征地的補償標準，石家莊這種由村集體直接與開發(fā)商協(xié)商的方式，無疑使得村集體和村民獲得了更大的議價空間。

按照石家莊城中村改造較為普遍的補償標準，每個宅基地證可以置換回遷樓房300平方米－400平方米。2008年8月，石家莊出臺的《關于進一步加快城中村改造的指導意見》規(guī)定，戶均安置面積一般控制在300平方米以內。

然而，這個政府的最高標準在實際運作中，反而成了最低標準，據(jù)《財經》記者了解，目前城中村改造戶均安置面積大都超過了300平方米。

先開發(fā)再“補票”

顯而易見的是，開發(fā)商之所以愿意介入城中村改造的一級土地開發(fā)，其目的無疑是為了獲得更為誘人的二級開發(fā)權。在許多開發(fā)商與村集體的協(xié)議中便明確約定，舊村地塊的二級開發(fā)屬于該開發(fā)商。

雖然有“一級開發(fā)、二級聯(lián)動”的政策托底，但開發(fā)商要獲得完整的各項土地手續(xù)，卻無法繞開現(xiàn)行的土地收儲和招拍掛制度。

在“三年大變樣”期間，由于拆遷規(guī)模巨大，且介入城中村改造的開發(fā)商大都是本地實力并不雄厚的小型企業(yè)，為保證項目實施，政府默許開發(fā)商可以邊拆遷、邊操作項目、邊辦手續(xù)，同時允許其先行銷售保證資金回籠。這也正是石家莊地產項目違規(guī)銷售的一個關鍵原因。

先展開項目開發(fā)，再履行相關手續(xù)，以取得土地證。這種方式被當?shù)胤Q為土地“補票”。就在8月24日，石家莊市國土局以底價出讓八宗土地，其中五宗屬于“補票”項目。

據(jù)石家莊一家房地產企業(yè)開發(fā)部負責人介紹，按照現(xiàn)行的政策，二環(huán)以內的城中村由于實現(xiàn)“村改居”，其土地被視同為國有建設用地，由石家莊市地產集團履行收儲程序。

而二環(huán)以外的集體建設用地，則需要石家莊市國土資源局用地中心進行征轉、掛牌出讓。

實際上，由于土地一級市場已經放開，此時的收儲和招拍掛更像是一種程序性的“走過場”。但是，程序制約之下，這種走過場也可能帶來意想不到的問題。

2010年8月19日，石家莊國土局公開拍賣的第032號地塊由河北兆億房地產開發(fā)有限公司競價獲得，但這一地塊之上，卻已由承擔一級開發(fā)的石家莊市金海房地產開發(fā)有限公司建起了商品房，并已經銷售一空。兩家公司僵持不下，只能等待政府協(xié)調解決。

另外，在現(xiàn)實中，未能將地塊一級開發(fā)完成、成為凈地之前，國土部門是不能履行凈地收儲和出讓手續(xù)的，因此開發(fā)商不可能拿到土地證?！澳呐轮挥幸粋€‘釘子戶’在，國土部門也不認為是凈地?！鄙鲜龇科箝_發(fā)部負責人說。

這讓開發(fā)商頗為不平，在他們看來，既然已經規(guī)定三分之二的村民同意了城中村改造，即可獲批成為城中村改造項目，“國土部門不應該因為有‘釘子戶’未能拆遷而拒辦土地收儲和出讓手續(xù)?！?/p>

對于開發(fā)商而言，土地使用證沒拿到，接下來的“建設用地規(guī)劃許可證”等四證都無法辦理。為了盡快回籠資金，違規(guī)銷售只能是他們唯一的選擇。

“絕大多數(shù)的城中村改造項目起初都進行過一輪團購?！币晃皇仪f當?shù)刭Y深房產界人士說。

除此之外，諸如以認購、預訂、排號、發(fā)放VIP卡等方式向購房人收取或變相收取定金、預訂款等，更是極為普遍。然而，按照相關規(guī)定，商品房項目在取得預售證之前，是不可以上市銷售的。

政府退到哪一步？

“石家莊這種變相招拍掛制度，是在基本征地制度沒有改變的情況下的一個變通?！敝袊嗣翊髮W經濟學院教授陶然說。

在他看來，這種沖擊現(xiàn)有征地制度的嘗試，并不是壞事。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵則認為，城中村改造應該取消招拍掛程序，將開發(fā)權還給農民。

“招拍掛制度本身是建立在政府壟斷土地市場的基礎上的，改由村集體自主開發(fā)后，政府收益應來自公共配套資金，以及土地增值稅等稅費。將稅制完善起來，農民多開發(fā)，政府則可多收稅?！北本┐髮W國家發(fā)展研究院副教授李力行說。

實際上，中共十七屆三中全會即已提出，對于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性建設項目，農民可以多種形式參與開發(fā)經營，同時，經營性的農村集體建設用地可進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，并與國有土地享有同等權益。

但是，這雖指出了改革的方向，卻未出臺相應的配套文件。

就目前而言，對于現(xiàn)行征地制度的現(xiàn)實突破，僅限于部分地區(qū)的自發(fā)嘗試，比如廣東的三舊改造、鄭州的城中村改造等，政府皆逐步后退，由村集體和村民充當改造的主體。

自2008年以來，圍繞城中村改造，石家莊市已經密集出臺了十數(shù)個相關文件?！扒闆r不斷在變化。上個月在執(zhí)行這個政策，下個月可能就要變了?！碑?shù)匾患业禺a企業(yè)開發(fā)部的負責人說。

而在李力行看來，石家莊對城中村改造變通政策，其出發(fā)點顯然是政績考慮，這在很大程度上影響了改革細節(jié)。

在“三年大變樣”的強勢推動下，石家莊城中村改造一開始設置的門檻并不高。直至2009年2月才出臺文件，要求開發(fā)商須具備三級以上開發(fā)企業(yè)資質，且近三年房屋建筑面積累計竣工要達到15萬平方米以上。

“作為一種探索，石家莊給了政策，一方面提高了效率，另一方面也表現(xiàn)出了公共管理水平的落后，往往形成后置管理?！笔仪f市委、市政府決策咨詢委員會副主任梁勇說。

據(jù)當?shù)匾晃婚_發(fā)商透露，許多還是暫定資質的開發(fā)商已經獲得了城中村改造項目。而實際上，由于大開發(fā)企業(yè)并不熱衷一級開發(fā)市場，介入石家莊城中村改造的開發(fā)商大都是本地的小型開發(fā)企業(yè)。

據(jù)記者了解，恒大集團為改造南高營村，僅拆遷補償安置就已耗資8億元，而村民回遷房的建設也要花費4億－5億元。地方小型開發(fā)企業(yè)實力不夠雄厚，大都需要靠滾動開發(fā)才能最終完成項目整體改造和開發(fā)，即拆除一塊，開發(fā)一塊，回籠資金之后再拆除一塊。

這種類似于“空手套白狼”的做法，使得石家莊城中村改造項目存在風險。有業(yè)內人士擔心，一旦開發(fā)商的資金鏈斷裂，將會給購房者和村民造成難以承受的損失。

“政府應該主動地為城中村改造設置一些規(guī)范條件，兼顧各方利益，規(guī)避潛在風險?！崩盍π姓J為。

目前，石家莊除了得到河北省國土廳支持，允許其簡化城中村集體建設用地征收審批手續(xù)，尚未得到更高層級的政策支持。

為了規(guī)避政策風險，2012年1月14日，石家莊出臺《城市規(guī)劃違法建設案件處理辦法》，開始加大對違法建設案件的處理，但該辦法同樣留下“后門”，規(guī)定“符合相應條件的建設工程在補繳罰款之后，可以補辦相關手續(xù)”。

對于開發(fā)商來說，補辦了手續(xù)使項目合法化之后，意味著項目可以獲得貸款，購房者也可以辦理按揭，因此“認罰”積極性頗高。“有沒有合法手續(xù)，房價相差很大。如南翟營村的改造項目，開始團購時每平方米只有3700元左右，拿到土地證后上漲到每平方米6000元。”當?shù)胤康禺a人士介紹。

但是，在現(xiàn)行征地制度未獲改革之前，石家莊的種種變通之法能走多遠，尚屬未知。