政改現(xiàn)實(shí)路徑

中共新一代領(lǐng)導(dǎo)人再次表明改革的決心。2012年11月15日中午，中共新任總書(shū)記習(xí)近平講話(huà)稱(chēng)，中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員的責(zé)任，“就是要團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全黨全國(guó)各族人民，繼續(xù)解放思想，堅(jiān)持改革開(kāi)放，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，努力解決群眾的生產(chǎn)生活困難，堅(jiān)定不移走共同富裕的道路?！?/p>

中共十八大召開(kāi)之際，正是鄧小平南方講話(huà)20周年。改革話(huà)題密集，輿論集中指向深化經(jīng)濟(jì)體制改革、啟動(dòng)政治體制改革、完善社會(huì)管理體制等全面改革的內(nèi)容。

由于政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革未能同步，不受約束的權(quán)力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)生的腐敗難以根治，進(jìn)而成為深化改革的阻力。

啟動(dòng)政改因此刻不容緩。政改的目的，當(dāng)在于改變權(quán)力約束薄弱的現(xiàn)狀，建立權(quán)力制約和平衡機(jī)制。政改的一個(gè)重要路徑在于加強(qiáng)黨內(nèi)民主。對(duì)此，十八大報(bào)告指出，要落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)。報(bào)告也提供了擴(kuò)大黨內(nèi)民主的具體路徑，要求深化縣（市、區(qū)）黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，實(shí)行黨代會(huì)代表提案；完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉等。

與此同時(shí)，政改另外一條黨外的現(xiàn)實(shí)路徑是，落實(shí)憲法和法律，以法治社會(huì)為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的平穩(wěn)接軌。這也是民眾呼聲最高的內(nèi)容之一。

民眾的呼聲在十八大報(bào)告中得到一定回應(yīng)。報(bào)告延續(xù)了十六大、十七大的做法，對(duì)政改單列章節(jié)，并將小標(biāo)題直接取為“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”，開(kāi)門(mén)見(jiàn)山，將支持人大行使國(guó)家權(quán)力、堅(jiān)持依法治國(guó)、建立權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制作為重點(diǎn)措施。

此外，報(bào)告也表示要推進(jìn)社會(huì)管理改革和行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府和社會(huì)的關(guān)系。即所謂“政社分開(kāi)”，讓國(guó)家的歸國(guó)家，社會(huì)的歸社會(huì)。

三層黨法關(guān)系

要做到立法、守法和法治思維這三個(gè)層次的轉(zhuǎn)變，要義是約束權(quán)力

要轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式，建立法治社會(huì)，重塑黨和法之間的關(guān)系不可避免。十八大報(bào)告中，關(guān)于黨和法治之間的關(guān)系，共涉及三個(gè)層次：

第一個(gè)層次是立法層次，“善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志”。這一是明確了法律的來(lái)源之一是黨的主張，二是明確了黨的主張應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法定的程序轉(zhuǎn)變?yōu)榉?。這解釋了人大和黨的權(quán)力分工，也為支持和完善人大行使國(guó)家權(quán)力打下理論基礎(chǔ)。

第二層次是守法層次。十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！边@意味著，要保障司法機(jī)關(guān)尤其是法院獨(dú)立行使職權(quán)，杜絕司法權(quán)之外的干預(yù)。

第三個(gè)層次則是法治思維的層次。這是十八大報(bào)告新提法，要求“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。在因環(huán)境、拆遷、城管、警民和征稅等造成的官民矛盾深化的現(xiàn)實(shí)下，這一提法顯示了決策層對(duì)于社會(huì)問(wèn)題的重視和把握，也與政社分開(kāi)的目標(biāo)相一致。

要做到這三個(gè)層次的轉(zhuǎn)變，要義是約束權(quán)力。

約束權(quán)力，一是建立權(quán)力制約體系。對(duì)此，十八大報(bào)告明確，要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。

二則是建立起監(jiān)督體系，十八大報(bào)告提出，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。對(duì)此，最重要的是推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，健全質(zhì)詢(xún)、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，保證人民知情權(quán)，最重要的是被稱(chēng)為“陽(yáng)光法案”的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度。盡管十八大報(bào)告并未明確提出，但黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此已有清醒的認(rèn)識(shí)。

11月9日，中央政治局委員、上海市委書(shū)記俞正聲在上海代表團(tuán)討論時(shí)表示，管好家里人和身邊人不是靠個(gè)人管，而是要靠制度。他說(shuō)，目前已經(jīng)有了包括住房、有價(jià)證券、一年的各種收入等在內(nèi)的重大事項(xiàng)申報(bào)制度，但這還不夠，上海市黨代會(huì)報(bào)告明確提出，要逐步實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，便于群眾監(jiān)督。他還表示，只要中央決定，自己很容易公開(kāi)。

同一日，中央政治局委員、廣東省委書(shū)記汪洋表示，廣東在試點(diǎn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并將會(huì)繼續(xù)探索。此前5月召開(kāi)的廣東省黨代會(huì)上，廣東省紀(jì)委書(shū)記黃先耀表示，申報(bào)財(cái)產(chǎn)的方案已經(jīng)出來(lái)，目前正在做試點(diǎn)方案，要在一定范圍內(nèi)公開(kāi)，接受人民群眾的監(jiān)督。

而俞正聲、汪洋在此次會(huì)議期間還公開(kāi)表示，只要中央要求，自己隨時(shí)可以公示個(gè)人財(cái)產(chǎn)。

支持人大行權(quán)

對(duì)于人大制度，應(yīng)當(dāng)從包括選舉制度、黨和人大關(guān)系等方面著手，提出一攬子改革方案

2012年11月15日中午，中共新任總書(shū)記習(xí)近平講話(huà)中，“人民”出現(xiàn)26次，“責(zé)任”出現(xiàn)11次，表達(dá)出執(zhí)政黨堅(jiān)持“執(zhí)政為民”理念的意愿。

憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。十八大報(bào)告明確指出，人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，要支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。

報(bào)告提出了幾點(diǎn)要求：

一是“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)制度，完善代表聯(lián)絡(luò)群眾制度”。這項(xiàng)制度是為了增加代表和民意之間的聯(lián)系。

代表聯(lián)絡(luò)室已在部分地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。在上海，2011年，除奉賢區(qū)和崇明縣因沒(méi)有街道建制外，其他15個(gè)區(qū)的99個(gè)社區(qū)（街道）都掛牌成立了人大代表聯(lián)絡(luò)室。該聯(lián)絡(luò)室建制歸街道，為區(qū)縣、市人大代表閉會(huì)期間活動(dòng)提供場(chǎng)所。

更早前，地方上曾有人大代表“個(gè)人工作室”的改革。2010年6月，四川省羅江縣自發(fā)開(kāi)展一項(xiàng)人大代表制度改革：在駐鎮(zhèn)的縣人大代表中推選小組長(zhǎng)，實(shí)行組長(zhǎng)專(zhuān)職化，給予調(diào)研經(jīng)費(fèi)，將其生活補(bǔ)助納入財(cái)政預(yù)算，確保其專(zhuān)門(mén)履職——上午在“專(zhuān)職人大代表工作室”接訪(fǎng)，下午調(diào)研。

但這項(xiàng)改革僅僅持續(xù)了20多天。當(dāng)年10月28日，《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法修正案》頒行，該修正案規(guī)定：代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作崗位。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任李適時(shí)在對(duì)代表法修正案草案進(jìn)行說(shuō)明時(shí)表示，代表不設(shè)個(gè)人工作室。代表專(zhuān)職化改革方向就此無(wú)形。

曾經(jīng)在四川羅江參與代表專(zhuān)職化改革的社科院研究員于建嶸對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，人大代表最大的問(wèn)題是，“他們都是兼職的，這樣一是沒(méi)有足夠的時(shí)間來(lái)履行職責(zé)；二是職業(yè)化程度不夠，比較業(yè)余，不能夠產(chǎn)生職業(yè)的政治家”。

這次十八大報(bào)告中提及的代表聯(lián)絡(luò)制度，給了于建嶸新的希望。他認(rèn)為，建立代表聯(lián)絡(luò)制度，設(shè)立聯(lián)系室，讓選民能夠找到人大代表，這是往進(jìn)步的方向走，將來(lái)的方向應(yīng)該是代表專(zhuān)職化，讓一部分代表能夠?qū)ｉT(mén)、專(zhuān)業(yè)地從事民意代表的工作。

北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆也認(rèn)為，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，要往代表專(zhuān)職化方向走。他說(shuō)：“人大及其常委會(huì)要把權(quán)力下放給代表，讓其在閉會(huì)期間自由活動(dòng)，即使不能專(zhuān)職化，也能夠鼓勵(lì)一部分有積極性的代表聯(lián)絡(luò)群眾、監(jiān)督政府，履行代表應(yīng)盡的義務(wù)?！?/p>

盡管代表專(zhuān)職化之路尚待努力，但引人注目的是，常委專(zhuān)職化第一次在黨的報(bào)告中明確。十八大報(bào)告提出，要優(yōu)化常委會(huì)、專(zhuān)委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專(zhuān)職委員比例。

常委專(zhuān)職化始于十屆全國(guó)人大，當(dāng)年共有十名專(zhuān)職委員。十一屆全國(guó)人大則增加了名額。地方上的常委會(huì)專(zhuān)職化探索卻時(shí)起時(shí)落，此起彼伏，未能形成趨勢(shì)。

關(guān)于人大制度的完善，報(bào)告中提到的第二點(diǎn)是：提高基層人大代表特別是一線(xiàn)工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。

人大代表中領(lǐng)導(dǎo)干部比例過(guò)高，久為輿論詬病。已故憲政學(xué)者蔡定劍曾對(duì)此評(píng)價(jià)說(shuō)，官員兼任人大代表，不利于強(qiáng)化人民代表大會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督，不利于減少人大代表，不利于延長(zhǎng)會(huì)期，不利于改變行政化的會(huì)風(fēng)，不利于發(fā)揚(yáng)民主。

他曾經(jīng)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，應(yīng)當(dāng)實(shí)行各級(jí)干部與人大代表身份相脫離。十八大報(bào)告中關(guān)于“降低黨政干部代表比例”的提法，顯然是切中時(shí)弊、以求改變?nèi)舜髸?huì)議成干部會(huì)議的現(xiàn)象。

在張千帆看來(lái)， 降低干部比例這一方向是對(duì)的，但要做到這一點(diǎn)，不一定靠老辦法，可以擴(kuò)大差額選舉、改善基層候選人制度。比如，研究并考慮完善“獨(dú)立候選人”制度，使選民更了解代表、代表更體現(xiàn)民意，并不需要人為地降低某個(gè)類(lèi)別候選人比例，以免出現(xiàn)刻意控制比例從而產(chǎn)生內(nèi)定候選人的情況，而且，“即便降低了領(lǐng)導(dǎo)干部比例，能否提高代表履職的積極性和能力，仍然是個(gè)問(wèn)題”。

三是“加強(qiáng)立法工作”，“善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志”，并“加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督和全口徑預(yù)決算審查”。將黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ǎ仁菍?duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)持，也是對(duì)憲法、法律的遵守，還是對(duì)全國(guó)人大職權(quán)的保證。

全國(guó)人大法工委研究室原副主任郭道暉認(rèn)為，人大制度改革的基本點(diǎn)應(yīng)該是規(guī)范黨和人大的關(guān)系，黨在人大能做什么，不能做什么，應(yīng)當(dāng)由法律決定。

在他看來(lái)， 現(xiàn)在人大的最大問(wèn)題，一是選舉權(quán)落實(shí)情況有待改善；二是代表結(jié)構(gòu)不合理，官員比例過(guò)高；三是黨委書(shū)記兼任人大主任，不利于人大發(fā)揮監(jiān)督作用。

這意味著，對(duì)于人大制度，應(yīng)當(dāng)從包括選舉制度、黨和人大關(guān)系等方面著手，提出一攬子改革方案。

除落實(shí)人大職權(quán)以外，協(xié)商民主也在報(bào)告中占據(jù)一席之地。報(bào)告指出，要通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商。做實(shí)政協(xié)尤其是民主黨派的提案職權(quán)，強(qiáng)化其監(jiān)督、批評(píng)職能，當(dāng)是下一步改革方向。

重構(gòu)司法職權(quán)

司法改革實(shí)際涉及三個(gè)層次：一是司法權(quán)和立法權(quán)、行政權(quán)之間的關(guān)系；二是在司法權(quán)內(nèi)部，審判權(quán)、檢察權(quán)和公安部門(mén)之間的關(guān)系；三則是司法權(quán)和黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系

自中共十五大提出“依法治國(guó)”以來(lái)，歷次黨代會(huì)報(bào)告對(duì)此方略都會(huì)作深化闡述。十八大報(bào)告也是如此，從立法、執(zhí)法、司法和守法等角度，分別予以論述，要求做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

其中司法是重點(diǎn)。報(bào)告提出，要進(jìn)一步深化司法體制改革，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。

此前10月9日，國(guó)新辦發(fā)布《中國(guó)的司法改革》白皮書(shū)，明確了“司法改革是中國(guó)政治體制改革的重要組成部分”。該白皮書(shū)還稱(chēng)，公正、高效、權(quán)威的中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度是司法改革的目標(biāo)，中國(guó)將為此繼續(xù)不懈努力。

司法改革實(shí)際涉及三個(gè)層次：一是司法權(quán)和立法權(quán)、行政權(quán)之間的關(guān)系；二是在司法權(quán)內(nèi)部，審判權(quán)、檢察權(quán)和公安部門(mén)之間的關(guān)系；三則是司法權(quán)和黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。2008年以來(lái)，以?xún)?yōu)化司法職權(quán)配置為核心的司法體制改革如火如荼，法學(xué)界的評(píng)價(jià)褒貶不一。中國(guó)政法大學(xué)前校長(zhǎng)江平等都認(rèn)為，出現(xiàn)了不少有違司法獨(dú)立、司法職業(yè)化方向的現(xiàn)象。

最高法院前副院長(zhǎng)、大法官劉家琛接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪(fǎng)時(shí)明確表示，現(xiàn)在的司法體制需要以獨(dú)立審判為核心徹底改革，重新構(gòu)建司法職權(quán)。

劉家琛認(rèn)為，司法職權(quán)的科學(xué)構(gòu)建，是司法體制改革的核心。審判獨(dú)立，是司法職權(quán)優(yōu)化配置的價(jià)值取向，是國(guó)家建立中國(guó)特色社會(huì)主義的一種需要。司法職權(quán)的科學(xué)構(gòu)建重要，科學(xué)適用也很重要。

劉家琛還特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家三職權(quán)的科學(xué)構(gòu)建。他說(shuō)，立法、司法和行政三個(gè)職權(quán)在中國(guó)不講三權(quán)分立，但是三權(quán)要形成制約機(jī)制。首先，中國(guó)特色社會(huì)主義的法制建設(shè)要在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)三權(quán)制約，按照共產(chǎn)黨的決策，司法機(jī)關(guān)的行權(quán)要到位。其次，三權(quán)不越位、不錯(cuò)位，使得三權(quán)的運(yùn)行科學(xué)化、規(guī)范化、法治化。

在他看來(lái)，司法職權(quán)運(yùn)行科學(xué)化，是國(guó)家職權(quán)運(yùn)行的法制保障。公安部門(mén)、檢察院和法院不能只講配合，不講制約?！耙J(rèn)識(shí)審判獨(dú)立的特別重要性，如果審判終審不終，形成上訪(fǎng)高潮，會(huì)使得國(guó)家付出很大代價(jià)?！?/p>

第三，法官和法院要依法辦事，獨(dú)立審判，前提是各個(gè)方面都不能干預(yù)。他認(rèn)為，黨委、立法部門(mén)和行政部門(mén)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，不要利用職權(quán)過(guò)多插手個(gè)案，不能過(guò)多地對(duì)個(gè)案作出決策。

劉家琛說(shuō)，高層領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)討論三長(zhǎng)（公安局長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)和法院院長(zhǎng)）不兼任政法委書(shū)記，這是有道理的。如果其中一長(zhǎng)做了領(lǐng)導(dǎo)，就影響了相互制約和制衡。有些冤案的發(fā)生，與此相關(guān)，這個(gè)教訓(xùn)要吸取?！八痉ㄈ绻麤](méi)有司法權(quán)威，遲早要出問(wèn)題。司法權(quán)威關(guān)系到國(guó)家政權(quán)執(zhí)政根基的鞏固，十分重要?！?/p>

立體監(jiān)督體系

新聞媒體作為“第四權(quán)”，對(duì)于權(quán)力的制約和平衡至關(guān)重要

回溯25年前，中共十三大報(bào)告對(duì)政改的措施至今仍具現(xiàn)實(shí)意義：1.實(shí)行黨政分開(kāi)。2.進(jìn)一步下放權(quán)力。3.改革政府工作機(jī)構(gòu)，包括合并裁減管理部門(mén)，制定行政機(jī)關(guān)編制法和行政訴訟法等。4.改革干部人事制度，包括建立國(guó)家公務(wù)員制度、政務(wù)類(lèi)公務(wù)員實(shí)行任期制、業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員實(shí)行常任制。5.建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話(huà)制度。要求領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的活動(dòng)要開(kāi)放，重大情況讓人民知道，重大問(wèn)題經(jīng)人民討論。6.完善社會(huì)主義民主政治的若干制度。包括人大常委會(huì)委員專(zhuān)職化、堅(jiān)持差額選舉制度、改進(jìn)候選人提名方式、建立人民申訴制度。7.加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)。

上述這些措施與當(dāng)今治國(guó)方略重疊，除此，十三大報(bào)告還提出，“要通過(guò)各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增加對(duì)政務(wù)和黨務(wù)活動(dòng)的報(bào)道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，支持群眾批評(píng)工作中的缺點(diǎn)錯(cuò)誤，反對(duì)官僚主義，同各種不正之風(fēng)作斗爭(zhēng)?！辈⑶?，報(bào)告要求，“必須抓緊制定新聞出版等法律，使憲法規(guī)定的公民權(quán)利和自由得到保障，同時(shí)依法制止濫用權(quán)利和自由的行為?！?/p>

新聞媒體作為“第四權(quán)”，對(duì)于權(quán)力的制約和平衡至關(guān)重要。就本質(zhì)而言，新聞與人大、司法貫為一體，是對(duì)權(quán)力約束的三道屏障，形成一個(gè)立體的監(jiān)督體系，其中司法與新聞實(shí)為民間的“減壓閥”。而人大做強(qiáng)、司法獨(dú)立與新聞監(jiān)督，亦為政改成本最小的路徑選擇。

在新媒體的沖擊下，承擔(dān)重要監(jiān)督職能的傳統(tǒng)媒體何去何從值得關(guān)注。既有意識(shí)形態(tài)色彩，又帶有商業(yè)特征的新聞媒體，如何處理公益屬性和經(jīng)營(yíng)屬性的關(guān)系，仍待觀察。十八大報(bào)告中，并未提出新聞出版行業(yè)的改革方向，僅提及“發(fā)展哲學(xué)社會(huì)科學(xué)、新聞出版、廣播影視、文學(xué)藝術(shù)事業(yè)”。

但是，業(yè)界及民眾對(duì)此期待甚高。

與經(jīng)濟(jì)體制改革中的增量改革方式不同，新聞出版改革對(duì)民資和外資進(jìn)入仍嚴(yán)格管制，而對(duì)存量部分進(jìn)行分類(lèi)改革，這邁出了新聞出版改革的第一步。

2012年9月23日，新聞出版總署召集了出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)主要負(fù)責(zé)人召開(kāi)座談會(huì)，新聞出版總署署長(zhǎng)柳斌杰在會(huì)上發(fā)表講話(huà)，指出下一步的改革方向。據(jù)《中國(guó)新聞出版報(bào)》對(duì)這次會(huì)議的報(bào)道，截至目前，絕大多數(shù)出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)都完成了公司制改造，初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，但沒(méi)有對(duì)前一輪的非時(shí)政報(bào)刊改革的整體完成情況作結(jié)論。

此后，文化部部長(zhǎng)蔡武向全國(guó)人大常委會(huì)作文化體制改革的相關(guān)報(bào)告時(shí)稱(chēng)，全國(guó)3388種應(yīng)轉(zhuǎn)企改制的非時(shí)政類(lèi)報(bào)刊，已有3271種改革完畢，占總數(shù)的96.5%。這一統(tǒng)計(jì)口徑，比之前柳斌杰接受采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)的6000多家非時(shí)政報(bào)刊少了將近一半。

業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，改革未如期完成，尤其是省級(jí)單位的改革，很多報(bào)了方案，但并沒(méi)有實(shí)際行動(dòng)。

這輪改革除轉(zhuǎn)企改制外，還要求打破地區(qū)、行業(yè)壟斷，形成統(tǒng)一開(kāi)放有序的市場(chǎng)格局。地區(qū)壟斷格局形成于各級(jí)宣傳部門(mén)的屬地管理機(jī)制，打破地區(qū)壟斷，意味著新聞報(bào)刊的層級(jí)秩序也會(huì)被打破。

目前的改革，仍是對(duì)存量進(jìn)行改革。據(jù)2011年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的指導(dǎo)此輪改革的19號(hào)文件顯示，除經(jīng)批準(zhǔn)上市融資外，對(duì)社會(huì)資本和境外資本進(jìn)入要按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，非公有資本不得投資設(shè)立和經(jīng)營(yíng)通訊社、報(bào)刊社、出版社等；不得利用信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)以及新聞網(wǎng)站等業(yè)務(wù)；不得經(jīng)營(yíng)報(bào)刊版面、廣播電視頻率頻道和時(shí)段欄目等。

對(duì)于此輪新聞出版行業(yè)的改制，北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際新聞與傳播系教授展江評(píng)價(jià)：“這是一場(chǎng)來(lái)晚了的改革?！?/p>

重塑政社關(guān)系

將社會(huì)從國(guó)家中分離出來(lái)，是改革開(kāi)放的成果之一

經(jīng)歷了近十年的社會(huì)改革和建設(shè)，“政社分開(kāi)”在十八大報(bào)告中作為一個(gè)基本原則被提出。

政治體制改革的路徑之一，應(yīng)該是轉(zhuǎn)變政府職能，從掌管一切資源的全能政府，向以提供公共服務(wù)為主要職能的有限政府轉(zhuǎn)變，而政府退出的領(lǐng)域，則應(yīng)該放由社會(huì)組織填補(bǔ)。十八大報(bào)告中，兩處提到了“政社分開(kāi)”，這被認(rèn)為既是行政體制改革的要求，也是社會(huì)管理體制改革的要求。

一位民政部前官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱(chēng)，早年，民間組織根本不會(huì)被納入國(guó)家決策視野，遇上大災(zāi)大難，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都要通過(guò)民政部門(mén)給災(zāi)區(qū)捐款，但這引起了質(zhì)疑——民政部作為政府部門(mén)為何能接受捐款。后來(lái)，中央逐漸認(rèn)識(shí)到，社會(huì)組織建設(shè)是對(duì)政府作用不足的彌補(bǔ)，在汶川大地震之后，這一認(rèn)識(shí)得到深化。

近年來(lái)，民政部主導(dǎo)的改革正在全國(guó)全面鋪開(kāi)：放開(kāi)社會(huì)組織登記和管理、發(fā)展非公募基金會(huì)、改革事業(yè)單位、擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、設(shè)立社工制度、對(duì)官辦NGO組織進(jìn)行改革等。這些領(lǐng)域的改革，一些已經(jīng)取得了一定的效果。

但是，隨著改革深入，困難也日益凸顯。一位民政部官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱(chēng)，“社會(huì)管理改革不是民政部一家的事，還包括綜治委、公安部、編辦等，要深入下去必須要有多部門(mén)協(xié)同?！?/p>

在中國(guó)目前的管理體制下，提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)包括三類(lèi)：社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和事業(yè)單位。其中，社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位在民政部門(mén)登記，事業(yè)單位由編辦負(fù)責(zé)登記。事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位都是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，前者由國(guó)家資金創(chuàng)辦，后者由民間資金創(chuàng)辦，因而采取了不同的登記管理政策。

北京華夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心主任饒錦興對(duì)此評(píng)價(jià)稱(chēng)，“這好比同樣辦企業(yè)，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的注冊(cè)登記機(jī)關(guān)都不一樣?！彼ㄗh，今后公共服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)論是國(guó)家辦，還是民間辦的，都應(yīng)統(tǒng)一登記、監(jiān)管，而不是因財(cái)產(chǎn)屬性實(shí)行不同的政策。

目前，仍有一大批享受政府機(jī)關(guān)待遇的官辦NGO，雖然本身應(yīng)具有民間屬性，但嚴(yán)重官僚化，失去公信力，不少事業(yè)單位甚至成為政府機(jī)關(guān)的小金庫(kù)，或壟斷性的經(jīng)營(yíng)單位。未來(lái)，改革的重點(diǎn)是如何讓這些機(jī)構(gòu)回歸公共服務(wù)的本位，并且激發(fā)其活力。首要面對(duì)的是人員的級(jí)別和待遇問(wèn)題，在老體制下，這些人的待遇、職級(jí)和社會(huì)保障是參照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。目前，各地正在逐步取消事業(yè)單位的公務(wù)員待遇體制，參照企業(yè)執(zhí)行，但阻力相當(dāng)大。

香港中文大學(xué)公民社會(huì)研究中心主任陳健民對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱(chēng)，在香港，無(wú)論這些團(tuán)體是在工商局，還是公安機(jī)關(guān)登記，最后都需要到稅務(wù)部門(mén)登記，確定為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的才有免稅待遇，以此作為統(tǒng)一的準(zhǔn)則。臺(tái)灣政治大學(xué)特聘教授江明修亦建議，民辦非企業(yè)單位也好，事業(yè)單位也好，社會(huì)團(tuán)體也好，都應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在財(cái)務(wù)、人事信息公開(kāi)方面。

社會(huì)體制改革的另一重難點(diǎn)在于政府職能的轉(zhuǎn)變。實(shí)行“小政府、大社會(huì)”，還是“大政府、小社會(huì)”，一直是爭(zhēng)論不休的話(huà)題。2012年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》規(guī)定，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。”這被外界認(rèn)為是政府主動(dòng)劃清與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的表態(tài)，往“小政府”方向努力。

但“小政府”的改革方向并未達(dá)成共識(shí)。此前，2011年5月，中央政法委秘書(shū)長(zhǎng)周本順在《求是》雜志上撰文闡述中國(guó)特色的社會(huì)管理創(chuàng)新之路。他在文章中稱(chēng)，“實(shí)際上，發(fā)達(dá)國(guó)家并非都是‘小政府、大社會(huì)’，不少大國(guó)都是‘大政府’，政府承擔(dān)著社會(huì)管理的主要任務(wù)?！?/p>

在公共服務(wù)領(lǐng)域，按照傳統(tǒng)的思維，公共服務(wù)由政府包辦，比如，農(nóng)村的“七站八所”，政府“養(yǎng)人養(yǎng)事”，為農(nóng)民提供公共服務(wù)，卻一度成為縣級(jí)干部的家屬院，機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下。湖北咸安曾最早在此領(lǐng)域“動(dòng)刀子”，撤銷(xiāo)“七站八所”，引入市場(chǎng)主體提供服務(wù)，政府提供補(bǔ)貼農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。這一舉動(dòng)在全國(guó)引起轟動(dòng)。

但是爭(zhēng)議也巨大，一位長(zhǎng)期關(guān)注湖北咸安改革的農(nóng)村研究學(xué)者對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱(chēng)，改革遭遇重重阻力，撤一個(gè)站，就有人反對(duì)，因?yàn)檫@些人以此申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的理由沒(méi)有了。

不過(guò)，在全國(guó)范圍內(nèi)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在加速推進(jìn)。2012年，中央財(cái)政首次專(zhuān)門(mén)安排2億元資金，用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)。此前，深圳、北京等地也早已試行這一做法。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)為民間公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供資金來(lái)源，但也導(dǎo)致了政府對(duì)民間公共服務(wù)的控制力進(jìn)一步加強(qiáng)，政府過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，甚至直接干預(yù)這些機(jī)構(gòu)的微觀行為，兩者之間尚缺乏法律規(guī)范。

對(duì)于尚且幼小的社會(huì)組織而言，許多機(jī)構(gòu)并不具有專(zhuān)業(yè)的公共服務(wù)能力，即使具有相關(guān)能力，也沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)機(jī)制。社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證制度是有益的嘗試。目前，許多高校均開(kāi)設(shè)社工專(zhuān)業(yè)，培養(yǎng)這一領(lǐng)域的人才。

經(jīng)歷了十年的社會(huì)建設(shè)和改革，改革正在緩慢前行。經(jīng)濟(jì)體制改革初期，政府主動(dòng)退出了許多社會(huì)領(lǐng)域，相應(yīng)的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致民眾負(fù)擔(dān)沉重。近十年來(lái)的社會(huì)建設(shè)，以社會(huì)保障和公共服務(wù)體系建設(shè)為核心，取得巨大成就，但再也不可能回到政府包辦的狀態(tài)。促進(jìn)社會(huì)組織力量成長(zhǎng)、政社分開(kāi)則是未來(lái)的改革方向。

但如同經(jīng)濟(jì)改革一樣，觀念和共識(shí)的達(dá)成并不容易，而深層次的體制機(jī)制問(wèn)題又正在顯現(xiàn)，未來(lái)既需要在觀念上達(dá)成共識(shí)，又需要?jiǎng)?wù)實(shí)高效的政策推動(dòng)改革深入。

郭道暉認(rèn)為，將社會(huì)從國(guó)家中分離出來(lái)，是改革開(kāi)放的成果之一?！爸髁x就是至上的意思，我所理解的社會(huì)主義應(yīng)當(dāng)是社會(huì)至上，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義憲政。”這位全國(guó)人大法工委研究室原副主任說(shuō)。

本刊實(shí)習(xí)生徐宵桐對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)