新聞立法鐘擺

在北京南二環(huán)附近，王強(qiáng)華老人家的書(shū)房狹窄而擁擠，他寫(xiě)好了一篇關(guān)于新聞法的文章，很想發(fā)出來(lái)，卻又猶豫再三。

這篇文章涉及上世紀(jì)80年代許多人和事。

當(dāng)時(shí)政治氣氛時(shí)左時(shí)右，很難捉摸得透風(fēng)將吹向哪里。新聞立法同樣受此影響，左右搖擺、顛簸流離，最后還是夭折了。

在“文革”中吃過(guò)苦頭的一代人誓言要建立一套法律制度，讓“文革”不再發(fā)生，保障公民的新聞、出版自由是改革方向之一，但到底放開(kāi)到什么程度，多數(shù)人心中沒(méi)有底。

中宣部新聞局原局長(zhǎng)鐘沛璋對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者回憶，1985年，在哈爾濱召開(kāi)的全國(guó)各省市總編輯座談會(huì)上，中宣部一位時(shí)任副部長(zhǎng)發(fā)表講話稱(chēng)，報(bào)紙登什么不登什么應(yīng)由總編輯負(fù)責(zé)。這個(gè)消息播發(fā)以后，一些省市宣傳部門(mén)提出反對(duì)意見(jiàn)：“總編輯自己負(fù)責(zé)，還要我們黨委宣傳部干什么呢？”

20多年過(guò)去了，那些當(dāng)年在不同職位為新聞立法而努力的人漸漸老去，爭(zhēng)論聲卻猶在。

記錄了當(dāng)時(shí)紛爭(zhēng)的稿紙，早已泛黃，未達(dá)成共識(shí)即中止的新聞立法，終成為一代人的心頭隱痛與遺憾。

新聞法律人相遇

20多年未見(jiàn)王強(qiáng)華的高鍇，如今已步履蹣跚，他猶記得王強(qiáng)華當(dāng)時(shí)對(duì)他說(shuō)：“我是學(xué)法律的，卻搞了新聞；你是學(xué)新聞的，卻搞了法律?！?/p>

1987年，王強(qiáng)華出任恢復(fù)設(shè)立的第一屆新聞出版署（2001年更名為新聞出版總署）副署長(zhǎng)，隨后負(fù)責(zé)新聞法起草工作。他邀請(qǐng)時(shí)任全國(guó)人大法工委研究室主任高鍇擔(dān)任起草小組的顧問(wèn)。

王強(qiáng)華曾就讀于華東政法學(xué)院，畢業(yè)后在光明日?qǐng)?bào)社工作了34年。1978年，他參與編輯、修改的《實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)》在思想界引起轟動(dòng)。擔(dān)任新聞出版署副署長(zhǎng)時(shí)，王強(qiáng)華放行了許多報(bào)刊，后來(lái)有人指責(zé)他“放得太開(kāi)”，他解釋這是在中宣部領(lǐng)導(dǎo)下所為。

參與新聞法起草，對(duì)他來(lái)說(shuō)是巧合。1986年新聞出版署籌建時(shí)，已確定擔(dān)任署長(zhǎng)的杜導(dǎo)正從光明日?qǐng)?bào)社等單位調(diào)人。他找王強(qiáng)華談了兩次，王強(qiáng)華因?yàn)椤安幌氘?dāng)官”不愿意去。有一天，光明日?qǐng)?bào)社領(lǐng)導(dǎo)叫他開(kāi)會(huì)，上車(chē)后他并不知道要去哪里，車(chē)子直接開(kāi)到了中南海，胡啟立、胡喬木等人在座，當(dāng)場(chǎng)宣布了他的調(diào)令。

與之相比，高鍇進(jìn)入立法工作則是自己的選擇。燕京大學(xué)新聞系畢業(yè)后，高鍇只做了四個(gè)月記者。時(shí)值大鳴大放，他報(bào)道了章乃器的言論，章乃器被打成右派，他也受到牽連，在煤礦里度過(guò)漫長(zhǎng)的20年?；鼐┖螅咤|認(rèn)為“法律對(duì)中國(guó)太重要了”，因此選擇去了全國(guó)人大法工委。

由于王強(qiáng)華是學(xué)法律出身，杜導(dǎo)正讓他負(fù)責(zé)新聞法的起草。但新聞法起草早在1984年就已經(jīng)開(kāi)始，并形成了第一部新聞法草案。

“文革”之后，民間對(duì)于新聞立法呼聲強(qiáng)烈。

1983年，中央書(shū)記處要求中宣部召開(kāi)會(huì)議研究新聞立法工作，后確定由胡績(jī)偉牽頭負(fù)責(zé)。胡績(jī)偉曾擔(dān)任《人民日?qǐng)?bào)》總編輯、社長(zhǎng)等職，當(dāng)時(shí)調(diào)任全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)副主任。由胡牽頭的決定得到了當(dāng)時(shí)主管宣傳的胡喬木等中央領(lǐng)導(dǎo)的同意，新聞立法工作隨即展開(kāi)。

當(dāng)時(shí)，懂新聞法的人才奇缺，時(shí)任中國(guó)社科院新聞研究所副所長(zhǎng)孫旭培因在研究生時(shí)期專(zhuān)門(mén)研究相關(guān)問(wèn)題，胡績(jī)偉兩次派人找他談話，希望他能到人大法工委工作。

但孫旭培與王強(qiáng)華一樣，也是一個(gè)不想當(dāng)官的人。于是，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)與社科院新聞所一起成立了一個(gè)新聞法研究室，孫旭培仍留在社科院，但工作重心轉(zhuǎn)到研究起草新聞法。

新聞法研究室作為一個(gè)非官方的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，給了新聞法最初的起草工作較大的空間，也為后來(lái)的立法波折埋下了伏筆。

據(jù)孫旭培回憶，第一年，研究室以胡績(jī)偉的名義招收了兩個(gè)研究生廖曉英和朱曉明，并從全國(guó)人大撥來(lái)2萬(wàn)多元經(jīng)費(fèi)，創(chuàng)辦內(nèi)部刊物《新聞法通訊》。這個(gè)刊物前后共出了20多期，雜志還專(zhuān)門(mén)開(kāi)設(shè)了“新聞法知識(shí)講座”專(zhuān)欄。

此外，新聞法研究室趕赴上海、廣州、成都、重慶等地，邀請(qǐng)了100多位新聞界老報(bào)人和新聞工作者召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取大家意見(jiàn)。1985年初，新聞法研究室在深圳邀請(qǐng)了香港新聞界工作者召開(kāi)座談會(huì)，就新聞法立法征求香港新聞界意見(jiàn)。

返回北京后，孫旭培和兩個(gè)研究生動(dòng)手起草新聞法草案。三個(gè)月后，即1985年夏天，新聞法草案第一稿完成。

在這一稿中，第一條寫(xiě)入了新聞自由：“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第二十二條、第三十五條和其他有關(guān)條款，為保障新聞自由，為發(fā)展社會(huì)主義新聞事業(yè)，制定本法?！辈莅钢凶钜俗⒛康臈l文是：“報(bào)紙、期刊的創(chuàng)辦也可由自然人進(jìn)行。”

孫旭培回憶，胡績(jī)偉看了第一稿后說(shuō)，“這條恐怕提不出去?！彼卮穑骸叭》ê跎系闷渲?，提了再說(shuō)?！边@樣，胡績(jī)偉沒(méi)有要求把這一條刪除。

新聞、出版立法分合

此前，中宣部出版局組建了一個(gè)出版法的起草班子。孫旭培回憶，新聞法第一稿完成后，新聞法研究室接到電話指示：“關(guān)于出版報(bào)刊、雜志、批準(zhǔn)登記、內(nèi)容審查、必要時(shí)吊銷(xiāo)證件，新聞法不要規(guī)定，由出版法規(guī)定?！?/p>

據(jù)孫旭培稱(chēng)，1986年初，胡喬木提出，社科院不用搞新聞法研究室了。不過(guò)，時(shí)任中宣部部長(zhǎng)朱厚澤的意見(jiàn)有所不同，新聞法研究室和新聞理論研究室后來(lái)合并為新聞理論研究室。合并后沒(méi)有經(jīng)費(fèi)、也沒(méi)有新的項(xiàng)目，新聞法研究室“名不存實(shí)也不存了”。

此番變動(dòng)后，雖然新聞法草案仍由胡績(jī)偉帶頭繼續(xù)進(jìn)行修改。不過(guò)，胡績(jī)偉關(guān)于新聞立法的回憶文章稱(chēng)，隨著1987年初新聞出版署成立，胡喬木試圖把新聞法的起草權(quán)轉(zhuǎn)移到新聞出版署。

新聞出版署首任署長(zhǎng)杜導(dǎo)正對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱(chēng)，新聞出版署成立主要是為了加強(qiáng)統(tǒng)一管理，最初并沒(méi)有承擔(dān)法律起草的任務(wù)。

在出版法起草方面，胡喬木建議，在原草案中增加一些內(nèi)容后改名為新聞出版法。出版法第四稿中根據(jù)胡喬木的提議，把報(bào)紙列入出版物，增加“報(bào)紙刊登新聞時(shí)事，造成情節(jié)后果的糾正辦法”，并適時(shí)改名為新聞出版法。

1987年，胡喬木曾表示，“出版法仍以稱(chēng)新聞出版法為好?！?新聞法起草暫時(shí)擱淺。

1987年10月，中共十三大召開(kāi)，政治風(fēng)向又發(fā)生變化。十三大報(bào)告提及，“必須抓緊制定新聞出版等法律，使憲法規(guī)定的公民權(quán)利和自由得到保障?！?/p>

此時(shí)胡喬木調(diào)任中顧委委員，胡啟立開(kāi)始主管新聞宣傳工作。胡啟立在十二屆五中全會(huì)上被增選為中央政治局委員，十三大后出任中共中央政治局常委。

王強(qiáng)華稱(chēng)，“考慮到新聞工作的大部分內(nèi)容不可能概括進(jìn)新聞出版法草案”，十三大前夕，新聞出版署在報(bào)告中對(duì)新聞、出版合并立法的做法“建議國(guó)務(wù)院再酌”。胡啟立發(fā)現(xiàn)這一問(wèn)題后，要求全國(guó)人大常委會(huì)研究。

國(guó)務(wù)院法制局將新聞出版署的新聞出版法送審稿交由國(guó)務(wù)院50多個(gè)部門(mén)廣泛征求意見(jiàn)后，決定分別制定新聞法、出版法。

1988年初，一度中斷的新聞立法重新續(xù)接，進(jìn)入新聞和出版明確分立時(shí)代。新聞出版署的新聞法起草小組也在此時(shí)正式成立。

爭(zhēng)議辦報(bào)主體

上世紀(jì)80年代，新聞立法一度成為全社會(huì)關(guān)注的熱門(mén)話題，新聞立法、保障言論自由被認(rèn)為是政治體制改革的重要一環(huán)。

在新聞出版署的新聞法起草小組成立后，王強(qiáng)華作為新聞法起草小組組長(zhǎng)，邀請(qǐng)孫旭培參加會(huì)議。孫旭培在會(huì)上講了一個(gè)多小時(shí)，介紹了新聞法研究室起草的新聞法“分哪幾章、有哪些特點(diǎn)”，等等。

當(dāng)時(shí)，王強(qiáng)華讓孫旭培提供草案，孫旭培以“草案還不完善”為由未提供。在1988年4月的《新聞法通訊》刊登公開(kāi)草案第三稿前，孫旭培還是把草案提供給了新聞出版署。

上世紀(jì)80年代，新聞出版署起草小組與社科院新聞法研究室兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別代表了不同的立法傾向。除社科院和新聞出版署兩家機(jī)構(gòu)外，1986年，在胡啟立的建議下，上海社科院新聞研究所還起草了一個(gè)地方性的新聞法規(guī)，提交上海的相關(guān)立法部門(mén)后，對(duì)方答復(fù)配套法規(guī)還不健全，未能出臺(tái)。

1987年，王強(qiáng)華到上海調(diào)研，建議在上海也起草一個(gè)新聞法草稿，提交北京參考。汕頭大學(xué)長(zhǎng)江新聞與傳播學(xué)院教授魏永征當(dāng)時(shí)是上海新聞法起草小組的核心成員，據(jù)其介紹，在上海社科院新聞研究所起草了地方性的新聞法規(guī)之后，上海還成立了一個(gè)由市委宣傳部領(lǐng)銜的起草小組。

1988年下半年，新聞法同時(shí)存在三個(gè)版本的草案：分別來(lái)自新聞法起草小組、上海小組以及中國(guó)社科院新聞研究所。

這三稿都肯定了新聞自由和新聞獨(dú)立，但在“辦報(bào)主體”問(wèn)題上存在分歧：胡績(jī)偉小組的草案提到“報(bào)紙、期刊的創(chuàng)辦也可由自然人進(jìn)行”。另兩個(gè)草案沒(méi)有觸及這一論點(diǎn)。整體上，前兩稿基本相似。

王強(qiáng)華當(dāng)時(shí)的觀點(diǎn)是：“我建議既不要寫(xiě)禁止，也不要寫(xiě)不禁止，在具體執(zhí)行時(shí)可以掌控?！彼J(rèn)為在新聞法的草案中有“社長(zhǎng)（總編輯、主編、臺(tái)長(zhǎng)）有權(quán)決定新聞的發(fā)表與不發(fā)表”的規(guī)定就夠了。

這些爭(zhēng)議后來(lái)轉(zhuǎn)到了出版法的討論中。

王強(qiáng)華回憶，1988年底到1989年初，中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組召集了五六次會(huì)議，專(zhuān)門(mén)討論新聞法和出版法。最后一次會(huì)議時(shí)，胡啟立表示，新聞法草案以后不用政治局常委再討論，可以讓國(guó)務(wù)院法制局提交給全國(guó)人大。言下之意，高層已經(jīng)對(duì)新聞法草案基本達(dá)成一致意見(jiàn)。但是，出版法草案討論并沒(méi)有通過(guò)。據(jù)高鍇回憶，討論會(huì)的焦點(diǎn)仍是涉及“辦報(bào)主體”條款。

當(dāng)時(shí)，出版法草案第十條的內(nèi)容是：國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)營(yíng)企業(yè)事業(yè)組織可以申請(qǐng)創(chuàng)辦出版單位。在一次討論會(huì)上，有人提出社會(huì)團(tuán)體也是由公民創(chuàng)辦，如果允許社會(huì)團(tuán)體辦報(bào)，是否等同于“反右運(yùn)動(dòng)”中批判的“同仁辦報(bào)”？爭(zhēng)議雙方各不相讓?zhuān)詈鬀](méi)有結(jié)論。

事至如今，這些老人對(duì)此仍持不同觀點(diǎn)。王強(qiáng)華堅(jiān)持：“新聞和出版分開(kāi)立法我贊成，但私人辦報(bào)我反對(duì)?！辩娕骅皠t認(rèn)為：“世界各國(guó)，報(bào)紙多是民間辦，包括政黨報(bào)，民間應(yīng)該有辦報(bào)的權(quán)利?！?/p>

歷史并沒(méi)有留給這場(chǎng)爭(zhēng)論更多的時(shí)間，在各方達(dá)成共識(shí)之前，隨著1989年到來(lái)，新聞立法終成遺憾。

新聞立法中止

1989年之后，隨著胡啟立和胡績(jī)偉職務(wù)變動(dòng)，新聞立法出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。

據(jù)這些老人回憶，1989年6月之后新聞立法工作并沒(méi)有立即停止，但新聞法起草小組的人員出現(xiàn)了變化，新增了一些人，“孫旭培已經(jīng)不參加”。立法思想也立足于新聞管理。

王強(qiáng)華回憶，當(dāng)時(shí)有人提出應(yīng)在草案中寫(xiě)入“中華人民共和國(guó)的新聞事業(yè)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新聞事業(yè)”。后來(lái)全國(guó)人大法工委經(jīng)上報(bào)指示后，改為：“中華人民共和國(guó)新聞事業(yè)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義事業(yè)的一部分”。

不過(guò)，這次立法嘗試最后也不了了之。

此后20年，新聞和出版立法雖泛起過(guò)幾陣漣漪，但屢歸平靜。1994年，新聞出版署起草的出版法草案曾送到國(guó)務(wù)院，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局討論后，法律框架基本確定。當(dāng)年10月提交第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議討論時(shí)又發(fā)生分歧，一些法學(xué)家認(rèn)為，應(yīng)明確這部法律是保護(hù)出版自由還是監(jiān)管出版。

此后，國(guó)務(wù)院根據(jù)立法權(quán)限制定了《出版管理?xiàng)l例》。

1999年2月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議閉幕后舉辦了第七次法制講座。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬主持會(huì)議并發(fā)表講話稱(chēng)，要形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)，其中有一些重要的法律，新聞法、出版法等不可缺少。

十多年后，2011年3月，第十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，吳邦國(guó)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。同年10月，國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)表《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)，其中并未提及新聞法。

回首往事，在當(dāng)時(shí)的氛圍下，新聞法和出版法的出臺(tái)曾經(jīng)近在咫尺，老人們?nèi)缃裥挠凶载?zé)：“如果當(dāng)初不是那么求全責(zé)備，抓緊時(shí)間，也許這個(gè)法律就出來(lái)了?！?/p>

北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)教授展江一直在試圖推動(dòng)新聞立法。他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，希望新聞法明年列入立法規(guī)劃。中國(guó)政法大學(xué)終身教授、法學(xué)家江平也認(rèn)為，本著依法治國(guó)的精神，“新聞法還是不立不行”。