新農(nóng)保不是最優(yōu)制度安排

隨著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的快速推進，它在發(fā)展中產(chǎn)生的問題日益受到關(guān)注。除財政的可持續(xù)性問題外，輿論關(guān)注的所有問題都是因為個人賬戶安排引起的，如基金保值、統(tǒng)籌層次低、重復保險等。

筆者認為，新農(nóng)保不是最優(yōu)制度安排，與我們的投入和期望相比，它在政治上和經(jīng)濟上都大打折扣。最優(yōu)的制度安排應(yīng)該是農(nóng)村普惠的老年年金制度。

“復制”問題

新農(nóng)保是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的復制品，它復制了后者的社會統(tǒng)籌和個人賬戶結(jié)合的結(jié)構(gòu)，也復制了后者的制度參量，個人賬戶按銀行利率記息、繳費15歲和60歲開始領(lǐng)取。

不同的是，政府的補貼取代了用人單位的繳費，個人賬戶的繳費微乎其微。從籌資主體和籌資水平看，它是照顧了農(nóng)村低水平的經(jīng)濟狀況；從制度的形式上看，它與職工養(yǎng)老保險一模一樣，似乎照顧了“公平”。

正因為新農(nóng)保脫胎于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，所以我們的討論應(yīng)該從職工養(yǎng)老保險開始：中國的養(yǎng)老保險體制內(nèi)，參保人中三個人繳費一個人退休，保費率達社會平均工資的28%，而養(yǎng)老金卻只有社平工資的42%。費率高過了很多國家，但養(yǎng)老金水平卻非常低。其中的矛盾造成一個謎團。

解開這個謎團并不難，第一，個人賬戶記入的利息只有2%左右，而過去16年在職職工平均工資增長率為16%左右，個人賬戶養(yǎng)老金相對于社平工資越來越少，達不成預期的保障目標。個人因繳費8%，損失了即期收入的效用，卻沒從賬戶積累中得到相應(yīng)的補償，也沒有人從個人賬戶的損失中獲利。所以說，個人賬戶制度既不經(jīng)濟也無效率。第二，制度的參量是低門檻的，繳費年限要求只有15年，退休年齡不隨壽命延長而延長、繳費基數(shù)低等，這些低要求的參量對個人而言，會導致養(yǎng)老金水平的下降，對制度而言，將導致制度的實際贍養(yǎng)比遠達不到3∶1；繳費的基數(shù)大打折扣，保費收入因此大幅減少。

現(xiàn)在的問題是，對職工基本養(yǎng)老保險制度并沒有認真的檢討，反而將其作為一個樣板，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念下推廣至農(nóng)村居民、在公平的旗幟下推廣至城鎮(zhèn)居民和機關(guān)事業(yè)單位。

個人賬戶無效

就本質(zhì)而言，新農(nóng)保是政府資助下的普惠制度和個人賬戶制度的混合體，無論從哪一方面看，它都不是真正意義上的保險制度：普惠不要求權(quán)利義務(wù)對等，也無需遵守保險的法則；個人賬戶是個人收入在不同年齡的養(yǎng)老儲蓄，也不是保險制度。因此，當新農(nóng)保被冠以社會保險之名后，一系列問題便產(chǎn)生了。

實踐證明，新農(nóng)保中的個人賬戶制度是無效的制度安排。這是因為，絕大多數(shù)的參保人選擇最低繳費門檻，即每年100元；未來還會證明人們會選擇最低繳費年限，即15年，終身繳費1500元的這筆積累在幾十年以后領(lǐng)取?？梢韵胍姡芴峁┦裁答B(yǎng)老保障？這筆錢甚至不夠幾十年的管理費用。

有人可能會說，我們可以提高統(tǒng)籌層次，投資運營獲得高的回報。按十八大報告中有關(guān)收入十年翻番的承諾，這意味著中國人均收入年增長速度為7%，誰能保證個人賬戶資金收益扣除投資管理成本后，能盯住平均收入的增長率？如果產(chǎn)生虧損，誰來承擔責任？

這個問題沒有答案，因此，職工的個人賬戶基金至今沒有相關(guān)的制度安排，更不要說新農(nóng)保。退一步來說，即使投資收益率更高，但在個人賬戶這么小的基數(shù)情況下，又能起什么作用呢？

也許人們會這樣擔心：如果沒有個人賬戶，財政如何負擔得起農(nóng)民養(yǎng)老保險？問題是，個人賬戶對個人的養(yǎng)老收入不起作用，對減輕財政負擔又有何意義呢？而事實上，設(shè)置個人賬戶，更有可能是緩解財政投入壓力的安排。我們注意到，一些地方政府是歡迎個人賬戶的，因為政府可以把年輕人繳來的保費，轉(zhuǎn)而支付給他們的父輩，而無需真金白銀地投入當期財政資金?？墒潜仨氂涀?，這些錢得由未來的政府償還，當下的政府不應(yīng)該將現(xiàn)在的責任留給后人。

因為個人賬戶制度的安排，許多問題接踵而至，諸如統(tǒng)籌層次過低，基金管理不善、阻礙人口流動等。

另外，新農(nóng)保簡單照搬城市的退休年齡政策，在各方對是否要延遲退休年齡爭論不休的時候，新農(nóng)保卻規(guī)定農(nóng)民在60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，完全沒有照顧城鄉(xiāng)差別。城市職工是沒有生產(chǎn)資料的，退休后是無收入的，農(nóng)民有土地，且有勞動能力的。如果不是簡單照抄，而是酌情將開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡規(guī)定為65歲，則受益人可以減少一半，在不增加財政支出的情況下，老年人的養(yǎng)老金也可以增加50%。

新農(nóng)民隱含之意是：農(nóng)民與職工是平等的，所以導致人們將兩者收入的差距看作是一個問題。這不是觀者的錯，這是制度安排誤導的。城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金是以其繳費義務(wù)為前提的，而農(nóng)民所獲養(yǎng)老金是轉(zhuǎn)移支付，兩者的多寡其實是無法比較的。

近些年，在提高農(nóng)民收入的同時，越來越多的公共政策讓農(nóng)民與非農(nóng)戶籍緊緊相連，這對人口城鎮(zhèn)化非常不利。當前的新農(nóng)保制度安排使農(nóng)民與非農(nóng)戶籍又多了一根臍帶，這是后進的辦法，與政府要大力推動的城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策背道而馳。

總而言之，這種追求形式上與城市職工“公平”的制度實則問題多多。

回歸普惠制度

為什么會有這樣不合情理的制度安排？筆者以為，新農(nóng)保在制度設(shè)計的過程中，缺乏時空觀念和整體的理念。

第一，我們不能正視城鄉(xiāng)收入的差別，所以在制度安排上，重形式輕實質(zhì)，以為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度在形式上一樣就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌了，機械地將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理解為城鄉(xiāng)同一。

第二，新農(nóng)保是典型的由上而下的制度安排，缺乏內(nèi)在動力。就整體而言，農(nóng)民對即期收入的保障要求大于養(yǎng)老保障的要求，即使有老年收入保障的需求，也并不要求通過保險的形式來滿足，就此而言，新農(nóng)保在某種意義上是個偽問題，是外在的輿論加給農(nóng)民的。有論者常引他國的經(jīng)驗來說中國的事，卻忽視了中國的農(nóng)民是小農(nóng)，高收入國家的農(nóng)民是農(nóng)場主，不是一個概念。

第三，缺乏整體的理念，只是站在養(yǎng)老保險制度的立場上來設(shè)計新農(nóng)保，如果換個角度，站在社會保障制度的立場上，或者稍微考慮一下社會福利最大化原則，就有可能做其他的選擇。有論者花許多時間計算當下農(nóng)民的收入、消費與儲蓄，證明農(nóng)民是有能力繳費的，卻忽視了儲蓄的目的是多樣的，不同的目的間有優(yōu)先次序，效用是不同的，個人福利和社會福利也是不同的。同一筆儲蓄用于子女教育、醫(yī)療保險可能比養(yǎng)老保險更有優(yōu)先權(quán)，個人的效用和社會福利也會更大，如果將農(nóng)民收入的效用作一個整體來考慮，也許有不同的結(jié)論。

第四，缺乏前瞻性。中國仍然處在高速城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化的過程中，每年有數(shù)以千萬計的人口通過非農(nóng)化進入城鎮(zhèn)，即使新農(nóng)保個人賬戶可攜帶，區(qū)區(qū)一兩千元錢對于城鎮(zhèn)化了的新居民幾十年后的養(yǎng)老有什么作用？而且制度執(zhí)行的成本卻是不能少的。

中國的老年人收入保障制度需要頂層設(shè)計，需要正視制度的初始條件，以發(fā)展的眼光設(shè)計制度。

首先要做的事，是認真檢視職工基本養(yǎng)老保險的制度結(jié)構(gòu)和參量，并修正和完善該制度，因為它不僅影響了新農(nóng)民，還在影響城市居民養(yǎng)老保險和機關(guān)事業(yè)單位的改革。

其次，農(nóng)村老年人收入保障從以下幾個方面入手：取消個人賬戶制度，回歸老年普惠的年金制度；提高開始領(lǐng)取年金的年齡至65歲；將目前的年金的標準提高50%；老年年金制度納入預算管理；年金增長速度與財政收入增長速度掛鉤。相信隨著人口城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化、居民化，農(nóng)民人口減少，地方政府的財政負擔會越來越輕而不是相反。

如果實施普惠制度，上述所有的問題便不存在了。普惠制更受群眾歡迎，在政治上更容易加分；社會公平感也會增加；制度管理簡單；政府的責任明了；農(nóng)民的養(yǎng)老收入預期穩(wěn)定。

不過，普惠制意味著當下的政府必須真金白銀開支財政收入，從而引發(fā)有地方財力的可持續(xù)性擔心，這的確是一個問題，但需要看到，現(xiàn)在的新農(nóng)保其實也并無助于這個問題的解決，正如前文所分析的那樣。

作者為中國人民大學公共管理學院教授、社會保障研究所所長