全民養(yǎng)老虛實(shí)

全世界最大的養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)已在中國(guó)顯出雛形。

此前三年間，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱新農(nóng)保）、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱城居保）的迅速推廣，成為這張巨網(wǎng)得以成形的關(guān)鍵。10月25日，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)言人尹成基宣布，中國(guó)所有行政縣全部推行了新農(nóng)保和城居保，參保人數(shù)達(dá)到4.49億，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金的60歲以上老人有1.24億人。

到今年底，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保全覆蓋，這是本屆政府最后一年的工作重點(diǎn)。“這項(xiàng)任務(wù)已基本完成?！?0月底，人社部一名官員表示。

自1997年始建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體——截至2012年9月，參保人數(shù)達(dá)到2.99億人。

然而，在長(zhǎng)達(dá)十余年的時(shí)間里，農(nóng)民、城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)者和無業(yè)者，卻始終游離在養(yǎng)保障的大門之外。對(duì)他們來說，個(gè)人積蓄和家庭贍養(yǎng)，仍是晚年生活的主要經(jīng)濟(jì)來源。

“國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，若長(zhǎng)期只能保護(hù)一小半人群，其合法性將被削減?！敝袊?guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文說。

2009年底，新農(nóng)保制度建立，并在三年間擴(kuò)張到全國(guó)所有行政縣。2011年，針對(duì)數(shù)千萬(wàn)城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)者和無業(yè)居民的城居保制度亦在全國(guó)鋪開。

新農(nóng)保吸收了大量參保者的同時(shí)，也沿襲了中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的諸多痼疾。比如，基金多分散在縣級(jí)，導(dǎo)致人員流動(dòng)下保險(xiǎn)接續(xù)困難，基金增值無門、實(shí)質(zhì)貶值，以及監(jiān)管乏力等。而新農(nóng)保中半強(qiáng)制參保的“捆綁條款”，引起許多農(nóng)民反感，加之目前的制度設(shè)計(jì)激勵(lì)性缺失，老農(nóng)保無疾而終的陰影未完全散去，農(nóng)民對(duì)新制度普遍信心不足。

擴(kuò)大養(yǎng)老覆蓋面高歌猛進(jìn)之時(shí)，對(duì)養(yǎng)老制度本身，也到了重新反思的時(shí)刻。

“擴(kuò)面”疾進(jìn)

2009年9月7日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）對(duì)外發(fā)布，新農(nóng)保就此起步。

新農(nóng)保借鑒了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)，實(shí)行個(gè)人、統(tǒng)籌雙賬戶結(jié)構(gòu)，所需資金來自個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼。其中，個(gè)人繳費(fèi)從每年100元至500元分為五檔，參保人自愿選擇，地方政府對(duì)個(gè)人賬戶給予最少每年30元的補(bǔ)貼，共同記入個(gè)人賬戶，參保人年滿60歲后按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

此外，目前已經(jīng)年滿60歲的農(nóng)民，每月可直接領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這部分資金，在中西部地區(qū)由中央財(cái)政全額承擔(dān)，在東部地區(qū)，中央財(cái)政承擔(dān)50%。

為爭(zhēng)取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方對(duì)新農(nóng)保試點(diǎn)熱情頗高，到2010年6月，即推廣至320個(gè)試點(diǎn)縣和4個(gè)直轄市，參保人數(shù)5965萬(wàn)人，其中有1697萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金。受到鼓舞之后，中央決定擴(kuò)大新農(nóng)保試點(diǎn)，2010年9月30日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，全國(guó)其他25個(gè)省、自治區(qū)341個(gè)縣和4個(gè)直轄市普遍擴(kuò)大試點(diǎn)，到2011年底，試點(diǎn)擴(kuò)大至全國(guó)1900多個(gè)縣。

2012年初，全國(guó)“兩會(huì)”后，新農(nóng)保推廣力度更大，已成政治任務(wù)，在自上而下的行政體系內(nèi)，更多的縣被動(dòng)員進(jìn)入新農(nóng)保制度之內(nèi)。

“廳長(zhǎng)親自寫動(dòng)員信給市長(zhǎng)、州長(zhǎng)。雖是自愿試點(diǎn)，但對(duì)未進(jìn)入試點(diǎn)的地區(qū)還搞通報(bào)批評(píng)，地方上也有反感?！焙鲜∪松鐝d一名官員稱。

像其他自上而下的制度安排一樣，政治任務(wù)掛帥，政策本意難免在執(zhí)行中被扭曲。

回顧十余年前，在“老農(nóng)?！蓖茝V之時(shí)，為求政績(jī)，部分地方就曾將參保與領(lǐng)取結(jié)婚證等公共服務(wù)掛鉤，迫使農(nóng)民參保；如今，在新農(nóng)?？蚣芟?，類似的故事也在重演。

按照國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見》，已年滿60周歲的農(nóng)村居民不用繳費(fèi)，可以直接按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。人社部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司副司長(zhǎng)董英申解釋說，文件之所以做出這樣的表述，是想鼓勵(lì)更多人加入新農(nóng)保體系。他表示，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金在本質(zhì)上是普惠的福利制度，無論子女是否繳費(fèi)，只要年滿60周歲的農(nóng)民，皆可領(lǐng)取。

實(shí)際上，在新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)之初，該條款即被稱為“捆綁機(jī)制”。有學(xué)者表示，雖然“捆綁機(jī)制”出發(fā)點(diǎn)是引導(dǎo)青壯年農(nóng)民參保、體現(xiàn)子女對(duì)老人的贍養(yǎng)義務(wù)，但這是對(duì)自愿參?；驹瓌t的侵犯，也違背了新農(nóng)保普惠制的基本原理。

批評(píng)之聲未絕，在大多數(shù)省份，“應(yīng)當(dāng)參?！币堰M(jìn)一步被扭曲為“必須參?！薄?0歲以上老人若想領(lǐng)取養(yǎng)老金，子女必須繳費(fèi)。

比如，湖南省規(guī)定，農(nóng)村的60歲以上老人若想領(lǐng)取養(yǎng)老金，其戶籍同在本村的子女，必須參保并繳費(fèi)，但子女若已加入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他險(xiǎn)種，憑借證明可不必參保。

而在安徽某縣，即使已加入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的子女，也被強(qiáng)迫加入新農(nóng)保。該縣30歲的秦曉紅在北京工作多年，并加入了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，但為讓家中父母享受養(yǎng)老金，不得已又在安徽老家再繳一份新農(nóng)保。

“這不公平，政策宣傳的時(shí)候明明說60歲以上自動(dòng)領(lǐng)取?！遍L(zhǎng)沙市的周意平甚至懷疑，自己所領(lǐng)養(yǎng)老金，是從兒子繳納的保費(fèi)中挪過來的，并不來自地方財(cái)政。

2012年河北省人社廳的一項(xiàng)課題研究顯示，在對(duì)河北鹿泉市農(nóng)民的實(shí)地走訪中，74%受訪者認(rèn)為，“子女必須繳費(fèi)”的規(guī)定不合理，不但違背自愿原則，且引發(fā)家庭矛盾，子女越多的家庭矛盾越大。

除此之外，各地為推進(jìn)新農(nóng)保覆蓋面，自創(chuàng)了更多強(qiáng)制措施。據(jù)中國(guó)之聲報(bào)道，2011年，山西運(yùn)城市鹽湖區(qū)將參與新農(nóng)保與領(lǐng)取過冬煤捆綁，不加入則不得領(lǐng)取。

2011年7月1日，籌資模式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與新農(nóng)保如出一轍的城居保試點(diǎn)正式啟動(dòng)。該制度的目標(biāo)人群為城鎮(zhèn)居民中未進(jìn)入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的數(shù)千萬(wàn)人口。其中，60歲以上老人約2000萬(wàn)人。同樣，新農(nóng)保“捆綁機(jī)制”也被引入到城居保中——符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。

2012年10月25日，人社部宣布，新農(nóng)保和城居保已推廣到中國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)，這意味著，今年底前實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋已無懸念。但是一味追求擴(kuò)大覆蓋面，卻可能帶來另外的麻煩，這已有前車之鑒。

2008年，遼寧省在全省范圍內(nèi)展開“擴(kuò)面征繳專項(xiàng)行動(dòng)”，要求在當(dāng)年底基本實(shí)現(xiàn)所有企業(yè)、從業(yè)人員 “應(yīng)保盡保、應(yīng)收盡收”，并明確“擴(kuò)面征繳”為市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，須與省政府簽訂責(zé)任狀，“擴(kuò)面征繳”完成情況成為考核各級(jí)政府的重要指標(biāo)。

壓力之下，包括丹東在內(nèi)的一些城市，將并不符合條件的農(nóng)民也納入“擴(kuò)面”范圍。一些農(nóng)民甚至通過參保資格造假、冒充企業(yè)員工參保或直接花錢購(gòu)買參保資格。

擴(kuò)面征繳雖然獲得了更多的資金，一定程度上緩解了養(yǎng)老金的給付壓力，但過度補(bǔ)繳，也造成了退休高峰的提前來臨，對(duì)地方形成沉重包袱。從2011年1月1日以后，丹東市部分新退休老人發(fā)現(xiàn)自己領(lǐng)到手的養(yǎng)老金縮水一半，引發(fā)上訪潮。

流動(dòng)性闕如

具有強(qiáng)制性的“捆綁條款”，也從側(cè)面反映出新農(nóng)保對(duì)于年輕人的吸引力闕如。

據(jù)湖南省人社廳提供的數(shù)據(jù)，雖歷經(jīng)數(shù)次動(dòng)員，該省16歲-35歲的年輕農(nóng)民中，只有20%加入了新農(nóng)保，其他省份的情況也類似。

究其根本原因：新農(nóng)保自身存在制度缺陷，客觀上限制人員流動(dòng)，導(dǎo)致人們的參保積極性不高。

中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保和城居保三大體系的基本結(jié)構(gòu)、籌資渠道、基金賬戶各自獨(dú)立，互相之間無法轉(zhuǎn)移接續(xù)，即使是同一險(xiǎn)種之中，也難以跨省接續(xù)。為此，2009年中央曾出臺(tái)辦法，解決職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，但對(duì)不同險(xiǎn)種之間的對(duì)接，此前卻一直沒有解決方案。

而中國(guó)農(nóng)村的一個(gè)普遍現(xiàn)實(shí)是，年輕農(nóng)民大量外出打工，流動(dòng)頻繁，流動(dòng)人口超過2億。險(xiǎn)種之間無法接續(xù)的現(xiàn)實(shí)后果就是，一位農(nóng)民在戶籍地加入新農(nóng)保，數(shù)年后，若其轉(zhuǎn)去大城市打工，加入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，不但此前繳費(fèi)無法攜帶，只有留在當(dāng)?shù)?，而其繳費(fèi)年限也將從零開始計(jì)算，對(duì)日后領(lǐng)取養(yǎng)老金將造成損失。

除去各險(xiǎn)種之間對(duì)接無門。新農(nóng)保面臨的另一問題在于，基金統(tǒng)籌層次很低，多為縣級(jí)，養(yǎng)老基金在哪一級(jí)統(tǒng)籌，意味著個(gè)人賬戶的錢存在哪一級(jí)財(cái)政專戶。新農(nóng)保個(gè)人賬戶由兩部分組成——個(gè)人繳費(fèi)與地方財(cái)政補(bǔ)貼，當(dāng)農(nóng)民離開參保所在縣，地方政府顯然不愿其帶走歷年補(bǔ)貼。這意味著，農(nóng)民在本省各縣之間轉(zhuǎn)移，基金也無法攜帶。

“擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，要協(xié)調(diào)社保制度與財(cái)政制度之間的關(guān)系，打通各制度之間的通道，建立對(duì)接的規(guī)則?！编嵄谋硎荆@一改革，需要打破分灶吃飯的財(cái)政壁壘，提高統(tǒng)籌層級(jí)。

實(shí)際上，決策層對(duì)這一問題已有所考慮。11月26日，人力資源社會(huì)保障部發(fā)布通知，對(duì)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》公開征求意見。這個(gè)文件對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城居保繳費(fèi)人群之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)做出規(guī)定。其基本原則是，個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄額可以全部攜帶并軌，但在繳費(fèi)年限計(jì)算上，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入新農(nóng)保、城居保，原繳費(fèi)年限可以直接承認(rèn)接續(xù)，但新農(nóng)保、城居保轉(zhuǎn)入職工保險(xiǎn)的，年限不得累計(jì)計(jì)算。

“這是一個(gè)就下不就上的政策。”中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍分析，由于城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)待遇水平高，向待遇低的新農(nóng)保等險(xiǎn)種轉(zhuǎn)可以被承認(rèn)，反向則不行。這是出于保護(hù)城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)基金不崩潰、免除政府負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實(shí)選擇，但中國(guó)的普遍現(xiàn)實(shí)是農(nóng)民工大量涌向城鎮(zhèn)，人群流動(dòng)方向是向上流動(dòng)，而養(yǎng)老保險(xiǎn)的安排只支持了單向流動(dòng)，并不支持向上流動(dòng)?！按蛲藛蜗蛲ǖ酪彩呛檬?，但由于政府未做額外的資金支持，也不滿足最迫切的向上流動(dòng)需要，這一新政未必能解決現(xiàn)有矛盾?！崩钫湔f。

此外，中國(guó)還有1億-2億非正規(guī)部門就業(yè)的勞動(dòng)者，包括小商販、環(huán)衛(wèi)工人等，這部分人在城市運(yùn)轉(zhuǎn)中不可或缺，卻無固定雇主，無法進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而他們中的大多數(shù)戶籍仍在老家農(nóng)村，因而也沒有資格加入城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)他們來說，唯一可選擇的便是在農(nóng)村加入新農(nóng)保。然而，這一人群已在實(shí)際上融入城市生活，新農(nóng)保既不便攜，保障又低，缺乏參保吸引力。

最終的結(jié)果就是，這部分人中的大多數(shù)，游離于整個(gè)養(yǎng)老體系之外，成為沒有保障的人群。

“需要保障的人加入不進(jìn)來，是這個(gè)制度最尷尬的地方?！编嵄恼f。

需要看到，養(yǎng)老保險(xiǎn)仍以戶籍作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際上阻礙了流動(dòng)人口的參保積極性。

對(duì)此，只有進(jìn)行戶籍、土地、養(yǎng)老制度的綜合改革，才能真正釋放經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、將農(nóng)民從土地中解放出來，而靠單一的低水平養(yǎng)老制度，無法提供有效的生活保障。

保障水平過低

在解決農(nóng)民養(yǎng)老的問題上，中國(guó)曾有過失敗的嘗試與教訓(xùn)，對(duì)今天的政策實(shí)施依然具有鏡鑒價(jià)值。

上世紀(jì)90年代初時(shí)，中國(guó)推廣農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱老農(nóng)保）。到1997年，全國(guó)老農(nóng)保基金積累金額140億元，參保人數(shù)超過8000萬(wàn)，覆蓋中國(guó)農(nóng)村人口的10%。

老農(nóng)保由政府主導(dǎo)，以縣級(jí)為單位實(shí)施。農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主，集體給予補(bǔ)助，繳費(fèi)分十個(gè)檔次，月繳費(fèi)最低2元，最高20元，也可以一次性交費(fèi)，個(gè)人和集體的繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人養(yǎng)老基金賬戶。農(nóng)民60歲后，可按照個(gè)人賬戶積累額領(lǐng)取養(yǎng)老金。

該制度的先天缺陷在于，方案不承諾政府投入，實(shí)行完全積累的個(gè)人賬戶，本質(zhì)上類似儲(chǔ)蓄制度，且保障水平過低，農(nóng)民沒有參與積極性，最終，老農(nóng)保實(shí)行數(shù)年后退出歷史舞臺(tái)。

自1999年起，中央開始在全國(guó)范圍對(duì)老農(nóng)保清理整頓，其中中西部省份的做法多為簡(jiǎn)單退還本金，連利息也未曾支付。

十多年后的今天，對(duì)老農(nóng)保的清理還未完成，近年仍有農(nóng)民每月領(lǐng)到2元養(yǎng)老金的消息見諸報(bào)道。

現(xiàn)行的新農(nóng)保與老農(nóng)保相比，籌資來源和水平已不可同日而語(yǔ)，但保障水平低，仍是其面臨的最大問題。

“不知道30多年后我老了，這筆錢還有多少?！遍L(zhǎng)沙市25歲的出租車司機(jī)俞文剛說。

這是一種普遍的擔(dān)憂。對(duì)年滿60歲以上的農(nóng)民來說，其領(lǐng)取的養(yǎng)老金，視各地財(cái)政補(bǔ)貼不同各有差異，但基本在100元上下。譬如湖南長(zhǎng)沙農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每月70元，而廣東佛山則為130元，這僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民月均收入的10%左右。

替代率，也就是養(yǎng)老金占勞動(dòng)者工資的比例，是衡量養(yǎng)老保障水平的重要參數(shù)。目前，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率為40%左右，尚未達(dá)到制度設(shè)計(jì)預(yù)期60%的目標(biāo)，與之相比，新農(nóng)保10%的養(yǎng)老金替代率更是過低。

對(duì)正在繳費(fèi)的參保人來說，情況也不樂觀。在湖南，按照目前公式，參保人按最低的100元檔繳費(fèi)15年后，未來所領(lǐng)養(yǎng)老金為每月85元，而按照最高檔繳費(fèi)500元計(jì)算，未來養(yǎng)老金也僅為130元。

中國(guó)人民大學(xué)老年學(xué)研究所所長(zhǎng)杜鵬的一份調(diào)研報(bào)告顯示，2010年，中國(guó)城市老年人中，有66.3%的老年人主要依靠養(yǎng)老金生活，但在農(nóng)村，能夠依靠養(yǎng)老金作為主要收入來源的老年人僅為4.6%。

當(dāng)然，高養(yǎng)老金水平，就需要高繳費(fèi)來支撐，新農(nóng)保中也設(shè)置了“多繳多得”的制度激勵(lì)，但實(shí)際情況基本落空。新農(nóng)保個(gè)人賬戶年度設(shè)置了100元至500元五檔，但絕大部分參保人都選擇了每年100元的最低繳費(fèi)檔。《財(cái)經(jīng)》記者了解到，在湖南，95%參保人選擇了最低檔。

在目前的制度安排中，個(gè)人繳費(fèi)之外，地方政府還會(huì)提供最少每年30元的補(bǔ)貼，一齊記入個(gè)人賬戶。在湖南等地，個(gè)人繳費(fèi)檔次每提高一檔，政府補(bǔ)貼增加5元，50元封頂。這意味著，個(gè)人選擇100元最低檔，可以得到30%的政府補(bǔ)貼，而選擇500元最高檔，卻只能得到10%（50元）的補(bǔ)貼，也就是說繳費(fèi)越多，補(bǔ)貼率越低。

同時(shí)，對(duì)于選擇較高繳費(fèi)檔的參保人，由于補(bǔ)貼低，其個(gè)人賬戶實(shí)質(zhì)上成了強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度。個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額目前參照一年期存款利率計(jì)息，結(jié)果是，面對(duì)較高的通脹率，農(nóng)民繳出的保費(fèi)其實(shí)是在貶值。

“目前低收益率、低替代率的局面若不改變，二三十年后，新農(nóng)?？峙聦⒅氐咐限r(nóng)保覆轍?！编嵄膿?dān)憂地說，根據(jù)目前的城鎮(zhèn)化速率，到2030年城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%，還有35%的人口常住農(nóng)村，而那時(shí)，新生代農(nóng)民工基本進(jìn)入50多歲，即將開始支取養(yǎng)老金，過低的保障水平，將帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題。

對(duì)于保障水平過低的質(zhì)疑，政府的解釋是，新農(nóng)保是與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策措施相配套，共同保障農(nóng)村老人基本生活。“農(nóng)村老人往往60歲以后還有勞動(dòng)收入，不會(huì)只依賴養(yǎng)老保險(xiǎn)，所以制度設(shè)計(jì)的保障水平比企業(yè)職工基本養(yǎng)老要低?！焙鲜∥h校副校長(zhǎng)鄧微分析。

但事實(shí)上，農(nóng)村人口的老齡化壓力甚至大于城市。截至2011年的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)農(nóng)村人口老齡化水平已達(dá)到15.4%，高于城市老齡化程度。而且，由于大量年輕人從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷徙，鄉(xiāng)村普遍“空心化”，傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭贍養(yǎng)功能也在大幅削弱。

隱形財(cái)政壓力

綜觀新農(nóng)保的制度設(shè)計(jì)，與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度有很大不同，后者更接近一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度，追求系統(tǒng)內(nèi)的財(cái)務(wù)平衡，而前者實(shí)際是財(cái)政補(bǔ)貼支撐的普惠型福利制度與個(gè)人強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的結(jié)合，基金由個(gè)人賬戶構(gòu)成，完全積累，不在社會(huì)成員間共享，不用于當(dāng)期支付。由此可見，這一制度的持續(xù)，依靠的是各級(jí)財(cái)政的持續(xù)、不斷投入。

新農(nóng)保吸取了老農(nóng)保的一個(gè)教訓(xùn)：自建立之初就明確政府投入，其中又以中央財(cái)政為投入主體。自2009年至今的三年間，中央財(cái)政向新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金投入1100億元，各級(jí)地方財(cái)政投入繳費(fèi)補(bǔ)貼300多億元。

鑒于目前新農(nóng)保的低保障水平，對(duì)主要承擔(dān)支付的中央財(cái)政來說，當(dāng)前負(fù)擔(dān)尚不算重?！懊磕陰装賰|元，中央財(cái)政拿得出來?！倍⑸暾f。根據(jù)測(cè)算，近年，即使中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保持每年10%的上調(diào)，也只占當(dāng)年財(cái)政收入的1%。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授楊翠迎的測(cè)算也得出相似結(jié)論，按照現(xiàn)行財(cái)政規(guī)模與增長(zhǎng)速度，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金并不困難。問題在于尚未建立資金來源的預(yù)算機(jī)制，缺乏制度保障，所以對(duì)于明顯偏低的每月55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金來說，應(yīng)按何種標(biāo)準(zhǔn)、何種時(shí)間上調(diào)，不夠明確。

不過，由于各地財(cái)政水平不同，當(dāng)新農(nóng)保全面鋪開，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投入將出現(xiàn)困難。

以西藏為例，當(dāng)制度覆蓋10%人口時(shí)，補(bǔ)貼占地方財(cái)政收入比為0.27%，當(dāng)覆蓋人口達(dá)到50%，補(bǔ)貼占收入比則擴(kuò)大至1.35%。而在山東臨沂市蘭山縣，由于人均財(cái)政收入不足200元，新農(nóng)保所需補(bǔ)貼資金達(dá)到了縣級(jí)財(cái)政的12%。這些比例對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政而言，可謂沉重。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，新農(nóng)保還存在隱形財(cái)政壓力。當(dāng)前個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)辦法是總余額除以139個(gè)月，按月領(lǐng)取。也就是說，參保人自60歲起至72歲，資金將全部領(lǐng)取完畢，之后，政府必須負(fù)擔(dān)起個(gè)人72歲之后所有的養(yǎng)老金支付。

對(duì)于本應(yīng)自身財(cái)務(wù)平衡的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)來說，目前完全無法擺脫財(cái)政依賴——由于存在缺口，仍需財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其投入可持續(xù)性壓力更大。

歐債危機(jī)之后，學(xué)界普遍認(rèn)為，可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)以精算基礎(chǔ)上的財(cái)務(wù)平衡為追求，在保險(xiǎn)制度與國(guó)家財(cái)政之間設(shè)置防火墻，以免財(cái)政不斷投入的無底洞，將國(guó)家經(jīng)濟(jì)拖入深淵。“未來老齡化壓力巨大，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)遠(yuǎn)期財(cái)政投入的可持續(xù)性，需要引入精算?！币晃簧鐣?huì)保障學(xué)者建議。

基金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

除了財(cái)政投入需要精算、納入預(yù)算管理之外。目前的新農(nóng)保個(gè)人賬戶基金，還面臨監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬的問題，已飽受爭(zhēng)議，因此，新農(nóng)保制度建立之初，中央便要求其個(gè)人賬戶必須做實(shí)，不得用于養(yǎng)老金發(fā)放。但由于目前新農(nóng)?；鸲嘣诳h級(jí)進(jìn)行管理，監(jiān)管很難到位。

人社部一名官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，在督查中，人社部曾發(fā)現(xiàn)有地方將新農(nóng)保個(gè)人賬戶資金用于60歲以上老人的新農(nóng)保養(yǎng)老金發(fā)放，“地方上一時(shí)沒錢，財(cái)政資金又尚未到位，因此出現(xiàn)挪用。”2011年，內(nèi)蒙古人社廳曾向全區(qū)各盟市發(fā)出通告，催促其將財(cái)政資金足額下?lián)?，?yán)禁挪用個(gè)人賬戶基金支付養(yǎng)老金。

此外，在對(duì)湖南等地的采訪中，《財(cái)經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村人口分散，新農(nóng)保擴(kuò)面工作繁重、而縣鄉(xiāng)社保部門普遍人手欠缺、工作經(jīng)費(fèi)無保障，導(dǎo)致基層社保部門怨言頗多，在財(cái)政預(yù)算支持不到位的情況下，存放在縣級(jí)的新農(nóng)?；穑锌赡鼙慌沧龉ぷ鹘?jīng)費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。

而且，現(xiàn)行新農(nóng)保制度決定了地方上報(bào)的人數(shù)越多，中央撥付的財(cái)政資金越多，天然存在道德風(fēng)險(xiǎn)和博弈，而自上而下的監(jiān)管卻掌握真實(shí)情況。制度實(shí)施三年來，廣東等地就多次發(fā)生已去世的被農(nóng)民寫入養(yǎng)老金申領(lǐng)名單，套取中央財(cái)政資金事件。

湖南人社廳官員也承認(rèn)，基層確有類似情況，該廳農(nóng)保中心僅有四人編制，難以逐個(gè)核查，目前的做法，僅是參照鄉(xiāng)村人口歷年死亡率進(jìn)行估算?！耙话汔l(xiāng)村人口死亡率是3%，若某縣上報(bào)一年都沒有死人，多半是將死者名單混入了領(lǐng)取名單。除此之外，我們沒有別的核查手段?！?/p>

一位不愿具名的學(xué)者認(rèn)為，“實(shí)踐中，新農(nóng)保個(gè)人賬戶最大的方便是地方政府和相關(guān)部門可以將年輕農(nóng)民的繳費(fèi)用于已滿60歲老年人的養(yǎng)老金支出，這樣政府既可建立一個(gè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，又無須真正支出?！?/p>

這位學(xué)者認(rèn)為：“若整個(gè)基金監(jiān)管的制度沒有根本改變，地方政府的支付壓力又現(xiàn)實(shí)存在，就有理由懷疑，企業(yè)職工個(gè)人賬戶被挪用的情況，在新農(nóng)保中也會(huì)出現(xiàn)。”

2012年8月，審計(jì)署發(fā)布“全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果”，對(duì)新農(nóng)保、城居保的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2.37億元。其中，用于基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等單位工作經(jīng)費(fèi)629.31萬(wàn)元；委托理財(cái)2.3億元。2個(gè)省本級(jí)、34個(gè)市本級(jí)和400個(gè)縣的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核不夠嚴(yán)格，向30.21萬(wàn)名不符合條件的人員發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇6179.6萬(wàn)元。

審計(jì)署公告還表示，這其中的部分資金已無法追回。

反思個(gè)人賬戶

隨著問題的暴露，對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本制度設(shè)計(jì)的反思也已開始。

目前，從城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城居保到新農(nóng)保，各類險(xiǎn)種都借鑒了同一種結(jié)構(gòu)——政府補(bǔ)貼與個(gè)人繳費(fèi)結(jié)合，個(gè)人繳費(fèi)部分積累成個(gè)人賬戶，退休后按月發(fā)放。該制度設(shè)立之初，被認(rèn)為結(jié)合了世界社保潮流，個(gè)人賬戶的存在，可以部分解脫政府責(zé)任，投資運(yùn)營(yíng)的收益又可抵抗通脹風(fēng)險(xiǎn)。

但是，為什么現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，中國(guó)的個(gè)人賬戶制度基本失效呢？

一方面，對(duì)于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，由于在新老制度轉(zhuǎn)軌時(shí)，政府未承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本，而寄希望于制度本身消化歷史負(fù)擔(dān)，造成個(gè)人賬戶普遍被挪用做當(dāng)下養(yǎng)老金發(fā)放，形成萬(wàn)億空賬。

雖然中央自2000年起開始做實(shí)個(gè)人賬戶，但結(jié)果不盡如人意。以首批試點(diǎn)省份遼寧為例，截至2010年，該省個(gè)人賬戶做實(shí)資金達(dá)700億元，但作為老工業(yè)基地，遼寧每年養(yǎng)老金發(fā)放的缺口在100億元左右，中央每年給予財(cái)政補(bǔ)貼僅為24億元，為解決支付難題，遼寧重新挪用尚未做實(shí)的個(gè)人賬戶，用以當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放?！斑@意味著，做實(shí)個(gè)人賬戶的努力已經(jīng)失敗?！编嵄恼f。

個(gè)人賬戶的設(shè)計(jì)，在澳大利亞等國(guó)曾被證明有效，究其原因：一是個(gè)人賬戶結(jié)余基金進(jìn)入資本市場(chǎng)投資運(yùn)營(yíng)，以獲得增值；二是該國(guó)通脹率與平均工資增長(zhǎng)率都十分溫和，在2%-3%之間，基金收益可以對(duì)抗通脹風(fēng)險(xiǎn)。

但反觀中國(guó)，基金投資運(yùn)營(yíng)辦法仍未出臺(tái)，個(gè)人賬戶結(jié)余資金只能在銀行中沉睡，坐看貶值。

近年來，多位社保專家都開始批評(píng)個(gè)人賬戶制度，并建議重新考慮“名義賬戶”的可能性。所謂“名義賬戶”，即改變中國(guó)現(xiàn)行的個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶分立的方式，社保賬戶變成一個(gè)賬戶，將企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)皆記入個(gè)人賬戶。其最大的好處在于，個(gè)人賬戶“空賬”的問題不復(fù)存在——兩種賬戶合一，即不存在挪用的問題，從而減輕少了中國(guó)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金累積制過渡改革成本。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，廢除個(gè)人賬戶，目前并未納入政策制定者考慮之中。未來的改革方向，還是強(qiáng)化既有路徑。若個(gè)人賬戶繼續(xù)存在，激活其保值增值能力就不可或缺，且顯得格外迫切。

按照鄭秉文的推算，以銀行存款為主的投資體制下，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金獲得的年均收益率不到2%，但過去11年間，中國(guó)年均通貨膨脹率高達(dá)2.47%，以此推算，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的損失約6000億元。

目前全國(guó)新農(nóng)保個(gè)人賬戶結(jié)余已經(jīng)達(dá)到1500多億元，但其收益率還不足2%，基金結(jié)余的貶值也不可避免。

對(duì)此，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心的鄧大松等人撰文建議，未來必須提高新農(nóng)?；鸾y(tǒng)籌層級(jí)，各省新農(nóng)保管理機(jī)構(gòu)作為委托人，按照市場(chǎng)化方式，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)投資，并由商業(yè)銀行托管。這一點(diǎn)，需要中央通盤考慮，在未來的養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)投資辦法中，做出安排。

全國(guó)統(tǒng)籌有多遠(yuǎn)

“目前政府宣稱的全覆蓋只是個(gè)幻影，這道社保網(wǎng)織得遠(yuǎn)不夠牢固。”一位社保學(xué)者評(píng)價(jià)，各養(yǎng)老保險(xiǎn)險(xiǎn)種之間、養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他救濟(jì)之間銜接不暢、還有大量人群游離在制度之外，是不爭(zhēng)的事實(shí)。

在鄭秉文看來，要改變現(xiàn)狀，需要打破分灶吃飯的財(cái)政壁壘，提高統(tǒng)籌層級(jí)。

無論是破除流動(dòng)性障礙，還是基金投資運(yùn)營(yíng)，究其解決辦法，提高統(tǒng)籌層級(jí)，將基金所有權(quán)上提，破除大量沉淀于縣級(jí)的現(xiàn)狀，提高可監(jiān)控性，都是改革的基礎(chǔ)。

中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)何平認(rèn)為，一般來講，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的平衡和風(fēng)控能力與統(tǒng)籌層次的提升正相關(guān)，由市統(tǒng)籌到省統(tǒng)籌，再到全國(guó)統(tǒng)籌，逐步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑范圍，可以提升基金支付的保障功能。養(yǎng)老金支付管理的高度集中，也有助于防止雙重參保、騙取養(yǎng)老金等情況的發(fā)生。

就這一點(diǎn)，湖南的嘗試頗受中央肯定。在2009年初新農(nóng)保試行之初，該省即確定了“省級(jí)統(tǒng)籌”方針。具體來說，就是各市、縣人社部門僅為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人員統(tǒng)計(jì)，收取繳費(fèi)，與養(yǎng)老金發(fā)放，所收個(gè)人賬戶資金存入同級(jí)財(cái)政專戶，但每年底，各市、縣專戶的資金，均需統(tǒng)一上解至省財(cái)政專戶，不得截留。試行三年來，湖南新農(nóng)保個(gè)人賬戶資金總計(jì)50億元，除2012年尚未上解外，目前已有20億元存入省專戶。

“這意味著，農(nóng)民在省內(nèi)自由流動(dòng)，基金可以攜帶，因?yàn)橹簧婕敖Y(jié)算問題，不必將錢取出再存入?！焙鲜∪吮d人士解釋說。他也承認(rèn)，地方上對(duì)這種做法亦有怨言，為求折中，方案未要求資金實(shí)時(shí)上繳，僅一年一交，“錢得在地方上放一年，否則他們沒有積極性?！?/p>

并非所有省份都能做到省級(jí)統(tǒng)籌。目前大多數(shù)的新農(nóng)保個(gè)人賬戶資金，還留在縣級(jí)財(cái)政。而中央呼吁多年的養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，涉及中央、地方多層博弈、牽涉利益面太廣，遲遲沒有實(shí)質(zhì)動(dòng)作。

學(xué)界分析認(rèn)為，在目前中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距巨大的情況下，高統(tǒng)籌層次面臨現(xiàn)實(shí)難題?！坝绣X的地方不愿意交上去，沒錢的地方特別愿意把受益人都交上去，甩掉責(zé)任，各地利益目標(biāo)不同，意愿大小不同?！编嵄恼f。

哪一級(jí)統(tǒng)籌，就意味著哪一級(jí)政府要承擔(dān)養(yǎng)老金發(fā)放的全部責(zé)任，因此，盡管中央呼吁多年，省級(jí)政府提高統(tǒng)籌的意愿始終不高。