溫州金改細則落地

隨著細則最終落地，外界對溫州金融改革的認知，正在趨于理性。

11月23日，溫州市金融辦召開新聞發(fā)布會，公布了《浙江省溫州市金融綜合改革實驗區(qū)實施方案》（下稱金改細則）。早在今年4月，金改細則就已形成并報送浙江省政府審批，但發(fā)布時間卻一再延后。

“金改細則沒有超過國務院的帽子?！睖刂菔薪鹑谵k主任張震宇在發(fā)布會上說，根據(jù)溫州的實際情況，金改細則將可以通過努力突破、爭取的改革內容，基本都囊括進來了。

金改細則提出，經(jīng)過五年左右試驗，構建與溫州經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的多元化金融體系，使金融業(yè)成為溫州市的重要支柱產(chǎn)業(yè)，在促進產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟轉型中發(fā)揮重要作用。

對比“國12條”和“送審稿”，金改細則融入了更多改革元素，最明顯之處是：將原本集中在城市的金融改革拓展至農村；提出了區(qū)域性金融改革與實體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構調整相結合的理念。

基于此，金改細則被溫州方面認為更全面、更具體。但經(jīng)過與前稿的仔細比對，細則的變化明顯，諸如放寬金融準入門檻、探索地方金融監(jiān)管等領域皆被淡化。部分業(yè)界人士據(jù)此認為，改革舉措縮水。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，溫州確實對此次金改有著更大的訴求，也曾積極爭取。今年3月，國務院批準設立溫州金融綜合改革實驗區(qū)后，溫州曾向國家相關部門懇請，希望在成立民資銀行、下放部分審批權、賦予地方有限立法權、探索建立區(qū)域性存款保險制度等方面，賦予地方更多主動權，但數(shù)次溝通未果，最終這些訴求在金改細則中全無體現(xiàn)。分析認為，這恰恰是自下而上的區(qū)域性金融改革的最大局限所在。

10月9日，央行副行長潘功勝攜同相關司局負責人前往溫州調研，了解金改進展情況。近日，他在公開場合表示，溫州金改應該更注重民間資本的規(guī)范化和陽光化運作。他還提醒，要預防區(qū)域性金融改革的外溢性和不公平性，避免各地一哄而上、互相攀比，避免其成為地方政府向中央要政策的手段。

在溫州金改細則縮水、地方金改熱潮此起彼伏之際，有必要重新定位其價值和意義。11月10日，中國金融四十人論壇舉行溫州金改專題研討會認為，溫州試驗對全局金融改革氣氛的帶動，及其對改革路徑的探索具有同樣重要的意義。

遲到的細則

去年下半年，溫州民間借貸資金鏈斷裂，迅速引發(fā)大規(guī)模中小企業(yè)主跑路、跳樓自殺，一時間恐慌氣氛籠罩溫州（相關報道見《財經(jīng)》2011年第24期“溫州錢殤”）。

這場突發(fā)危機改變了國務院總理溫家寶的行程，溫家寶臨時決定前往溫州調研，穩(wěn)定市場。期間，浙江省政府便提出了設立溫州國家級金融綜合改革實驗區(qū)的設想。一場由危機引發(fā)的金融改革迅速上陣。

3月28日，國務院常務會議批準設立浙江省溫州市金融綜合改革試驗區(qū)，提出了12項主要任務（下稱“國12條”），涵蓋規(guī)范發(fā)展民間融資、加快發(fā)展新型金融組織、研究開展個人境外直接投資試點、完善地方金融管理體制等，這些內容被視為頗具亮點的金融改革突破（參見《財經(jīng)》2012年第10期“溫州金改”一文）。

隨即，溫州市金融辦牽頭，成立金融改革領導小組，根據(jù)“國12條”起草金改細則。4月下旬，溫州金改細則（即“送審稿”）起草完畢，并報送至浙江省政府?！八蛯徃濉必S富了“國12條”，逐一分解細化，提出了一攬子的50項改革內容項。溫州金融辦張震宇任金改辦主任，其曾公開表示，細則最快將于5月正式發(fā)布。

時值9月，溫州市原計劃在杭州市召開新聞發(fā)布會，發(fā)布金改細則，但由于十八大召開在即，發(fā)布再次延后。雖然金改細則一再未見公開，但是溫州市按照先行先試的原則，幾乎所有的改革項目均啟動并推進。

金改細則最終發(fā)布時間的選擇，經(jīng)過相關方面的精心安排和選擇，十八大期間，溫州市委書記陳德榮明確稱：“金改細則將于11月發(fā)布?！?/p>

中國人民銀行溫州中心支行權威人士認為，相比“國12條”和溫州金融改革的初衷，金改細則更加全面，是兼顧多個層面的改革方案。從宏觀層面看，其最大的兩個變化，一是融入了農村金融改革的思路，二是適當增加了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的思路。

據(jù)了解，納入農村金融改革的設想，源自對浙江麗水市的調研。在溫州金融綜合改革實驗區(qū)批準的同時，人民銀行聯(lián)合浙江省政府批準麗水農村金融綜合改革試點。溫州市政府相關部門曾專門前往麗水調研，其內部一份名為《麗水農村金融改革的做法和啟示》的調研報告稱，“麗水模式”對溫州具有啟示意義和借鑒價值，尤其是在林權抵押貸款、農村信用體系建設和便農支付工程方面。

此后，在金改細則的起草過程中，溫州方面有意識地納入了更多農村金融改革的內容。如推薦“三位一體”的新型農村合作平臺建設，開展農村資金互助會、農村保險互助社等試點，探索服務“三農”需求特點的多層次金融服務體系。

金改細則將關注點集中到地方政府的實際困難，即解決地方政府融資壓力。細則提出：做好企業(yè)、政府融資平臺和項目篩選以及工作對接，培育多層次發(fā)債主體；以地方政府債務率作為控制指標，探索符合條件的地方融資平臺發(fā)行私募債券；積極爭取地方政府自行發(fā)債試點。

如此看來，金改細則更像是區(qū)域性經(jīng)濟改革規(guī)劃，而非單一金融改革方案，改革亦明顯暗含著地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、做大地方經(jīng)濟規(guī)模的沖動和意愿。

制度突破未現(xiàn)

據(jù)了解，國務院同意設立溫州金融改革實驗區(qū)，基于兩方面考慮：首先是安定民心，穩(wěn)定溫州局勢；其次基于溫州的區(qū)域經(jīng)濟特點，希望借助改革尋求民間資金陽光化可行路徑，同時探索建立與中小企業(yè)發(fā)展相匹配的多層次的金融服務組織體系。

過去幾年間，在全局性金融改革陷入僵局的情況下，溫州率先開展金融改革試點，被外界寄予很高期望，甚至有人呼吁溫州應率先啟動利率市場化改革試點，成為下一步中國金融體制改革的起點和突破口。其中，放寬民營資本金融準入門檻呼聲最高，是溫州金改最重要的改革內容之一。

最新公布的金改細則中提出，支持民間資金參與地方金融機構改革，鼓勵民間資金根據(jù)有關規(guī)定發(fā)起設立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織。事實上，溫州方面一直希望中國銀監(jiān)會能明確民資參與地方金融機構的改革實施細則，實現(xiàn)民資直接發(fā)起成立商業(yè)銀行。為此，溫州金融辦已經(jīng)向相關部門遞交民資發(fā)起成立“華僑銀行”的方案，但至今未獲批準。

關于小額貸款公司發(fā)展領域，金改細則稱，爭取進一步確認小額貸款公司等各類融資性金融機構的性質，深化試點，分批公開招投標設立，探索小額貸款公司發(fā)行中小企業(yè)私募債，試點部分符合條件的小額貸款公司按規(guī)定改制為村鎮(zhèn)銀行。“按規(guī)定”一詞，意味著小額貸款公司由商業(yè)銀行主發(fā)起成立并控股的格局不會改變。

不過，張震宇在前述發(fā)布會上稱，在小貸公司由商業(yè)銀行主發(fā)起的規(guī)定未被突破的情況下，個別可以探索“雙發(fā)起人”制度，即一家商業(yè)銀行，一家民營企業(yè)。不過，這僅僅是設想，最終能否實現(xiàn)，持股比例如何安排，仍然要通過銀監(jiān)會審批。

此前，溫州方面曾明確表示，希望探索小額貸款公司在民營企業(yè)發(fā)起人地位不變的情況下，轉制為村鎮(zhèn)銀行，并提出今年推動一兩家轉制為村鎮(zhèn)銀行。為此，溫州市委書記陳德榮同溫州參與金改的相關人員，曾在7月初專程前往北京，與銀監(jiān)會高層官員溝通，希望給予溫州“綠色通道”，但最終無果而終。

在“國12條”發(fā)布后，溫州除了在金融準入方面爭取最大政策傾斜外，也曾希望進一步豐富金融改革的內容。

今年4月，溫州市相關部門列出了《需要國務院和中央部委支持的改革事項》，在改革政策配套和試點內容權限上，懇請給予溫州實驗區(qū)“有限立法”權限，比如制定地方金融管理條例、綜合改革風險防范條例。先行試點放貸人條例，為民間融資規(guī)范化、陽光化試點項目提供基礎法律保障。

同時，溫州方面懇請進一步下放審批權限，希望國家發(fā)改委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、商務部等國家部委把部分審批權限下放給溫州，例如協(xié)調銀監(jiān)會下放2012年溫州發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、資金互助社試點指標，由溫州市自行統(tǒng)籌安排。

此外，溫州方面還希望鼓勵區(qū)域性中小型銀行業(yè)金融發(fā)展的同時，防范金融風險發(fā)生，提出在溫州市率先開展存款保險制度試點。

如今，溫州金改細則落地，上述三個敏感領域（即地方金融監(jiān)管、中央審批權限下放和試點區(qū)域性存款保險）未獲政策突破。

相關人士認為，這些具有突破意義的改革項目的喪失，意味著溫州金改的意義已經(jīng)大打折扣，遠未達到起初各方所期望的層面。

區(qū)域金改局限

溫州金改所遇到的瓶頸和阻力，是全國其他區(qū)域性金融改革共同面臨的難題。

以浙江麗水農村金融改革試點為例，近日，中國人民銀行麗水中心行長孔祖根坦言，麗水農村金融改革之所以推進得比較難，是因為中國金融監(jiān)管、金融機構權力高度集中，地方突破極其困難，這是自下而上改革遇到的最大瓶頸。

中國人民銀行副行長潘功勝認為，金融體制改革有兩個維度：一是全局性的金融改革，其需要頂層進行制度設計，自上而下地進行統(tǒng)一部署和行動，在全國范圍內實施，比如過去的大型國有銀行股份制改革、農村信用社的改革、利率市場化的改革，以及外匯管理體系的改革等；二是專項性的改革，以試驗區(qū)的形式推進區(qū)域性金融改革，注重發(fā)揮地方的積極性和能動性，采取先試點、再總結、后推廣的模式。

而溫州、麗水和深圳前海的金融改革，正是尊重了自下而上的市場選擇。

在中國社科院金融所銀行研究室主任曾剛看來，自下而上區(qū)域性金融改革還面臨“三元悖論”，即中央政府、地方政府和民間資本三者利益訴求差異甚至沖突，難以形成改革合力。

具體來看，中央政府希望通過溫州金改，通過放松管制，加大金融服務實體經(jīng)濟的效率，明確地方金融監(jiān)管和風險處理的權責邊界，探索規(guī)范發(fā)展民間融資等，是其改革的初衷。

地方則希望發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，增加金融機構數(shù)量，提高金融業(yè)對GDP和地方稅收的貢獻度，甚至將改革視為當局者的政績工程。

從溫州民間資本角度看，放松管制，進軍銀行業(yè)是最大的改革期許，這就不難理解其一直熱衷于成立民資銀行、小額貸款公司轉制為村鎮(zhèn)銀行等政策放松。

若無法做到三者“激勵兼容”，找到破解悖論的有效手段，區(qū)域性金融改革將很難涌現(xiàn)出對全局性金融體制改革具有參照意義的重大突破。

放眼全國，區(qū)域性金融改革持續(xù)升溫，正在推進的區(qū)域性金融改革20余項，改革內容各有側重。一位央行權威人士對《財經(jīng)》 記者表示，溫州金改的最大作用已經(jīng)發(fā)揮出來了，那就是讓全社會都關注金融改革，對金融改革的重視提到很高的層面，這是溫州金改最大的亮點。

事實上，溫州金融改革與其他區(qū)域性金融改革還存在一個最大的不同，也是其面臨的又一大障礙，便是溫州金改因民間借貸危機而生，改革帶有很強的事后補救色彩。復雜的區(qū)域經(jīng)濟形勢，將牽制改革政策的執(zhí)行和走向，進一步增加金改的難度。

一位央行權威人士表示，溫州的問題不僅僅是金融層面，而是實體經(jīng)濟過度空心化，產(chǎn)業(yè)升級滯后，造成企業(yè)自身出了問題。期望溫州金改能解決溫州的企業(yè)制度和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構面臨的困境，既不可能，也不現(xiàn)實。

前述金融四十人研討會與會者也認為，溫州面臨的問題具有一定普遍性，反映了中國經(jīng)濟體制和政策方面的深層次矛盾，比如近十年來的“國進民退”，溫州資本由在山西“炒煤”轉向全國“炒房”，都與中國宏觀經(jīng)濟政策走向密切相關。如果全局性經(jīng)濟體制和政策方面未見根本改變，溫州改革很難獲得突破性進展。