農(nóng)村財務(wù)檔案管理的問題與對策

摘 要：調(diào)查顯示，盡管山東省各級地方政府積極探索農(nóng)村財務(wù)檔案管理的新思路和新方法并取得了一些成效，但也普遍存在農(nóng)村財務(wù)檔案管理混亂、財務(wù)檔案歸檔不全面、對財務(wù)檔案管理的指導(dǎo)缺乏長效機制以及財務(wù)檔案利用率低的現(xiàn)象，因此，各級地方政府應(yīng)針對上述問題采取相應(yīng)的完善措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村財務(wù)檔案；問題；對策

作為農(nóng)村財務(wù)活動的真實記錄，村級財務(wù)檔案管理的好壞是村民自治效果的直接反映。當(dāng)前，農(nóng)村財務(wù)檔案管理的狀況如何？農(nóng)村財務(wù)檔案管理過程中存在哪些問題？帶著這些問題，我們對山東省各地的農(nóng)村財務(wù)檔案建設(shè)情況作了調(diào)查。本次調(diào)查，共發(fā)放問卷300份，收回問卷291份，其中，有效問卷284份。通過面談或電話訪問的形式，對近50名村干部和普通村民進(jìn)行了訪談，覆蓋了山東省的14個地級市。調(diào)查結(jié)果表明，通過各級政府的積極探索和努力，山東省農(nóng)村財務(wù)檔案管理取得了一定的成效，但也存在著一些的問題。

1 山東省農(nóng)村財務(wù)檔案建設(shè)的現(xiàn)狀

1.1 山東省農(nóng)村財務(wù)檔案建設(shè)的立法現(xiàn)狀。為了加強對檔案的管理、收集和整理工作，山東省于2004年通過了《山東省檔案條例》，規(guī)定村民委員會應(yīng)在本區(qū)域內(nèi)開展檔案收集、整理、保管和利用工作。山東省檔案局根據(jù)《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《山東省檔案條例》及有關(guān)規(guī)定，制定了《山東省村級檔案管理辦法》（試行），對村級檔案的歸檔范圍、歸檔時間和檔案的利用等問題作了詳細(xì)的規(guī)定。但總體而言，山東省目前并沒有專門的財務(wù)檔案立法。有關(guān)財務(wù)檔案的立法規(guī)定散見于《山東省村級檔案管理辦法》及其他各級政府的政策性文件之中。如，上述《辦法》第10條第9款規(guī)定，村財務(wù)管理活動中形成的會計賬簿、報表、憑證等材料必須歸檔。滕州市姜屯鎮(zhèn)人民政府印發(fā)的《農(nóng)村財務(wù)管理實施細(xì)則》第12條規(guī)定：“村級財務(wù)檔案由代理中心按村及時整理、裝訂成冊，統(tǒng)一歸檔保管，不得散失、損毀，建立健全檔案室，制定完善的檔案制度，做到職責(zé)明確、專人負(fù)責(zé)。”等等。

1.2 山東省農(nóng)村財務(wù)檔案建設(shè)的經(jīng)驗探索。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，山東省各級政府充分認(rèn)識到農(nóng)村財務(wù)檔案建設(shè)的重要性，結(jié)合本地區(qū)實際，積極探索農(nóng)村財務(wù)檔案建設(shè)的新思路、新方法。如，墾利縣調(diào)整了農(nóng)村檔案建設(shè)的工作思路，不僅召開了全縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村檔案工作會議，還將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村檔案工作納入各鎮(zhèn)、涉農(nóng)部門的年度目標(biāo)考核。因地制宜地開展了新農(nóng)村特色檔案工作，不僅加大了村級檔案室建設(shè)的投資力度，還每年組織檔案人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)兩次，傳授各種檔案業(yè)務(wù)知識，提升了村級檔案管理人員的業(yè)務(wù)水平。滕州市按照大力推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的整體部署，調(diào)整思路，加大鎮(zhèn)村（居）基層建檔力度，緊密結(jié)合構(gòu)建和諧新農(nóng)村實際，完善村情檔案建設(shè)和管理制度，制訂了切實可行的實施方案。采取試點先行、分步實施、因地制宜、突出重點的原則，實行部門協(xié)作、三級聯(lián)動、整合力量、規(guī)范指導(dǎo)的方法，加強新農(nóng)村檔案工作建設(shè)。菏澤市針對某些村不具備檔案保管條件而造成檔案散失、霉變等現(xiàn)象，借鑒當(dāng)?shù)亍按遒~鄉(xiāng)管”的做法，試行由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檔案室代管其檔案，取得了良好成效。膠州市營海鎮(zhèn)在2006年創(chuàng)建了具有全新意義的“檔案信息中心”，集中統(tǒng)一管理全鎮(zhèn)檔案資源，將鎮(zhèn)直各部門形成的各類檔案資料進(jìn)行整合，面向全鎮(zhèn)農(nóng)村開展檔案利用、已公開現(xiàn)行文件和農(nóng)經(jīng)信息查閱服務(wù)，行使全鎮(zhèn)政務(wù)公開和宣傳教育基地窗口職能，并對本鎮(zhèn)、各村檔案工作實施監(jiān)督指導(dǎo)。肥城市把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村檔案工作列入重要議事日程，加大了對村級檔案工作的資金投入，在全市形成了市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級農(nóng)業(yè)和農(nóng)村檔案工作網(wǎng)絡(luò)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處都明確了一名黨政辦副主任管理檔案工作，并配備了1至2名專職檔案工作人員，負(fù)責(zé)集中統(tǒng)一管理本機關(guān)各種門類的檔案，并監(jiān)督指導(dǎo)本轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位和各村檔案工作。各村也都明確了專人負(fù)責(zé)檔案工作，做到了“市里有人抓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有人管，村里有人干”，一級抓一級，層層抓落實，保證了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村檔案工作的正常有序運轉(zhuǎn)。濰坊市奎文區(qū)針對奎文實際，于2008年，在全市率先建立規(guī)范統(tǒng)一的農(nóng)村財務(wù)檔案室，集中管理全區(qū)65個村的財務(wù)檔案，固定了專門的檔案管理人員，制定了嚴(yán)格的檔案查閱程序，使村級財務(wù)檔案管理逐步實現(xiàn)規(guī)范化、現(xiàn)代化，等等。這些新思路和新方法的探索和實施，促進(jìn)了山東省農(nóng)村財務(wù)檔案管理的規(guī)范化。

2 山東省農(nóng)村財務(wù)檔案建設(shè)中存在的問題

盡管山東省各地均在積極探索農(nóng)村財務(wù)檔案建設(shè)的新思路和新方法，但實踐中，農(nóng)村財務(wù)檔案建設(shè)依然普遍存在以下幾個方面的問題：

2.1 財務(wù)檔案管理混亂。農(nóng)村財務(wù)檔案管理之重要，在于其記錄了可供查詢的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動的全部歷史。村級財務(wù)檔案的有序管理，不僅是向地方政府主管部門證明村級檔案建設(shè)的成就，更重要的是，它是向村民證明本村財務(wù)管理活動的民主化、規(guī)范化和透明化的一個重要渠道。通過有序的村級財務(wù)檔案管理，村民可以更清楚地了解本村財務(wù)活動的歷史和現(xiàn)狀，從而有利于提高村民參與本村財務(wù)管理活動的積極性和效率。由于村級財務(wù)活動屬于村民自治的范疇，因此，農(nóng)村財務(wù)檔案管理相應(yīng)地應(yīng)該以村級管理為主，政府職能部門管理為輔。從山東省目前的情況來看，農(nóng)村財務(wù)檔案的管理主要由村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級負(fù)責(zé)。在實行“村財村管”和“會計委派制”財務(wù)管理模式的村莊，村級財務(wù)檔案一般由村級管理，管理者主要是村會計；在實行“村級會計委托代理制”的村莊，村級財務(wù)的管理者主要是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)管站。調(diào)查顯示，在村檔村管模式中，在村一級，有近一半的村莊沒有專門的檔案室。在這些村莊中，村級財務(wù)檔案一般直接放在村會計的家中，或者散放在村委會的辦公室中，導(dǎo)致村級財務(wù)檔案容易丟失。此外，有超過三分之一村莊的財務(wù)檔案與其他村級檔案是混同保管的，并沒有按照《山東省村級檔案管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行分類整理。在村檔鎮(zhèn)管模式中，由于現(xiàn)行制度僅僅明確規(guī)定了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)管站的檔案管理職責(zé)，導(dǎo)致村一級的財務(wù)檔案管理幾乎一片空白，村民若想查詢本村財務(wù)檔案，必須到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)管站才能查詢，很不方便，從而減損了村級財務(wù)檔案管理的作用發(fā)揮。

2.2 財務(wù)檔案的歸檔不全面。按照《山東省村級檔案管理辦法》的規(guī)定，各種村財務(wù)管理活動中形成的會計賬簿、報表和憑證等材料均應(yīng)予以歸檔。調(diào)查顯示，只有三分之一的村莊對村級重要財務(wù)活動進(jìn)行了歸檔，歸檔不全面的主要原因在于，不少村莊的檔案歸檔取決于村委會成員的主觀意愿，對于不能反映村委會財務(wù)問題的檔案，一般選擇歸檔，而可能會反映村委會財務(wù)問題的檔案則一般選擇不歸檔。此外，歸檔不全面的原因還包括：不重視檔案建設(shè)、沒有專門的保管人員、沒有專門的檔案室等。

2.3 對財務(wù)檔案管理的指導(dǎo)缺乏長效機制。農(nóng)村財務(wù)檔案的管理需要配備有一定檔案管理技能的人員，但無論是村級檔案管理人員還是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)管站檔案管理人員的檔案管理水平都比較低，這需要上級檔案管理部門定期對上述人員進(jìn)行檔案管理培訓(xùn)。實踐中，盡管一些縣級檔案管理部門為提高農(nóng)村檔案管理人員的水平而舉辦過培訓(xùn)班，但調(diào)查顯示，舉辦培訓(xùn)班的比率不到30%，并且，大多數(shù)縣級檔案管理部門的培訓(xùn)班并沒有連續(xù)性。農(nóng)村檔案管理指導(dǎo)長效機制的缺乏，使得目前山東省農(nóng)村檔案管理水平依然整體較低。

2.4 財務(wù)檔案的利用率低。農(nóng)村財務(wù)檔案管理的一個重要作用，就是通過檔案記錄可以查詢和判斷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理的合理性，特別是用來判斷和監(jiān)督村委會財務(wù)收入與支出的合理性，為遏制農(nóng)村腐敗提供依據(jù)。因此，農(nóng)村財務(wù)檔案是可以借閱利用的，《山東省村級檔案管理辦法》也規(guī)定了村民委員會應(yīng)當(dāng)建立檔案借閱制度。調(diào)查顯示，實踐中，有超過四分之三的受訪者從來沒有查閱過本村的財務(wù)檔案，而普通村民中這一比例高達(dá)90%，這一結(jié)果，表明農(nóng)村財務(wù)檔案管理的作用未能得到充分的展現(xiàn)。

3 山東省農(nóng)村財務(wù)檔案管理制度的完善

由于山東省不同地區(qū)實施不同的財務(wù)管理模式，因此，農(nóng)村財務(wù)檔案管理制度的完善應(yīng)主要依靠各縣（區(qū)）的建章立制。針對目前山東省農(nóng)村財務(wù)檔案管理實踐中存在的問題，各縣（區(qū)）應(yīng)主要從以下幾個方面予以完善：

3.1 規(guī)范農(nóng)村財務(wù)檔案的管理工作。首先，應(yīng)明確農(nóng)村財務(wù)檔案的管理的責(zé)任主體，以消除因農(nóng)村財務(wù)檔案管理主體不明確造成的混亂。對于實行“村財村管”和“會計委派制”管理模式的村莊，應(yīng)明確規(guī)定財務(wù)檔案的村級管理制度，其責(zé)任人為本村會計或民主理財小組。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)管站在農(nóng)村財務(wù)管理過程中并不直接參與管理，但為了提高村級財務(wù)檔案管理的水平，應(yīng)定期予以指導(dǎo)；對于實行“村級會計委托代理制”的村莊，應(yīng)建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)管站與村級共管的檔案管理制度。鑒于在這一模式下，幾乎所有的村級財務(wù)原始憑證都由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)管站予以保管，因此，應(yīng)規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)管站定期將本站保管的村級財務(wù)檔案備份一份復(fù)印件，交由村級保管，以方便村民對本村財務(wù)檔案的查詢。其次，應(yīng)督促轄區(qū)內(nèi)各村莊建立專門的檔案室，并要求村級財務(wù)檔案按要求歸檔并與其他檔案分開保管。最后，應(yīng)建立村級檔案管理責(zé)任制。對于未能按要求管理村級財務(wù)檔案，特別是通過不完全歸檔以圖掩蓋本村財務(wù)管理問題的責(zé)任人，應(yīng)予以批評，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)由村民會議或村民代表會議表決罷免其村會計或民主理財小組成員職務(wù)。

3.2 建立村級財務(wù)檔案管理指導(dǎo)的長效機制。既然村級財務(wù)檔案主要實行村級管理，而本村管理人員的管理技能又比較低，因此，縣（區(qū)）檔案管理部門應(yīng)定期對村級檔案管理人員進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)，并將這種培訓(xùn)指導(dǎo)作為一項長期的工作予以堅持，堅決杜絕時有時無的以謀政績?yōu)槟康牡闹笇?dǎo)。

3.3 建立村級檔案的有效利用機制。村級檔案管理不僅僅是給基層政府一個交代，更重要的是給本村村民一個交代。查詢本村財務(wù)檔案以了解本村財務(wù)運行狀況，是每個村民應(yīng)有的權(quán)利。但毫無疑問，從目前的情況來看，各村不可能配置一名每天都坐在檔案室里的檔案管理人員等著村民去查詢，因此，應(yīng)規(guī)定，每月的哪幾天或每周的哪一天是村級財務(wù)檔案的開放日。在開放日，村級檔案對本村村民開放以供查詢。

注：本文為2008年度山東省軟科學(xué)研究計劃項目“我省建設(shè)社會主義新農(nóng)村背景下的村民財務(wù)自治問題研究”的部分成果，課題編號為：2008RKB303.

（作者單位：山東工商學(xué)院政法學(xué)院 來稿日期：2012-05-02）