論檔案行政管理中的“違法必究”

摘 要：“違法必究”是檔案法制建設(shè)的重要內(nèi)容和保障，也是檔案行政管理部門的重要職責(zé)。檔案行政管理中存在著對檔案違法現(xiàn)象“不敢究”、“不忍究”、“不好究”、“不能究”、“不會究”等問題。實(shí)現(xiàn)“違法必究”的措施和途徑：提高檔案行政管理機(jī)關(guān)的法律意識；提高查處檔案違法現(xiàn)象（案件）的水平；要敢于并善于查處檔案違法現(xiàn)象（案件）；對檔案館的監(jiān)督改同級監(jiān)督為上級監(jiān)督；加強(qiáng)檔案行政監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：檔案行政管理；違法必究；行政執(zhí)法

1“違法必究”是檔案法制建設(shè)的重要內(nèi)容和保障

有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是我國社會主義法制建設(shè)的基本要求，同時(shí)，也是我國社會主義法制的內(nèi)容。四個(gè)方面是相互聯(lián)系、相互制約、統(tǒng)一而不可分割的整體。有法可依是社會主義法制的前提和基礎(chǔ)，有法必依是社會主義法制的中心環(huán)節(jié)，執(zhí)法必嚴(yán)是社會主義法制的關(guān)鍵，違法必究是社會主義法制的保障。違法必究要求任何組織（法人）或公民只要是違反了法律，必須受到追究，“法律面前人人平等”。四個(gè)方面層層遞進(jìn)，環(huán)環(huán)緊扣，相互依存，缺一不可。

違法必究是法制建設(shè)的落腳點(diǎn)，違法必究又是維護(hù)法律權(quán)威和尊嚴(yán)的重要措施。

違法必究是檔案法制建設(shè)的保障，也是檔案法制建設(shè)重要內(nèi)容，同時(shí)，也是檔案行政管理的重要內(nèi)容，而且，是檔案行政管理部門的重要職責(zé)。它要求檔案行政管理部門按照檔案法律的規(guī)定，對于一切檔案違法現(xiàn)象，都必須堅(jiān)決予以追究查處，做到“法律面前人人平等”，堅(jiān)決維護(hù)檔案法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

違法必究是檔案法制建設(shè)的落腳點(diǎn)，也是檔案行政管理依法行政的落腳點(diǎn)，沒有違法必究，就很難將檔案法律法規(guī)落到實(shí)處；沒有違法必究，就很難體現(xiàn)檔案法律法規(guī)的強(qiáng)制力；沒有違法必究，就會損害檔案法律的尊嚴(yán)；沒有違法必究，就會使檔案法律失信于民；沒有違法必究，就會破壞檔案行政管理秩序；沒有違法必究，就會降低檔案行政管理效率；沒有違法必究，檔案事業(yè)的健康發(fā)展將失去有力的后盾。

違法必究，要求檔案行政管理部門對于一切檔案違法現(xiàn)象，不管是任何組織任何個(gè)人所為，都必須嚴(yán)格按照檔案法律的規(guī)定堅(jiān)決予以追究查處，絕不允許任何組織任何個(gè)人有超越法律之上的特權(quán)，堅(jiān)決杜絕“人情”查案，絕不允許存在“法外之人”。

違法必究，要求檔案行政管理部門在管理檔案事務(wù)中，要嚴(yán)格執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)一起檔案違法現(xiàn)象，就要堅(jiān)決追究查處一起，絕不放過一起。既不允許對檔案違法現(xiàn)象不追究不查處，更不允許對檔案違法現(xiàn)象視而不見，絕不能給檔案違法現(xiàn)象留有任何生存的空間。

2 違法必究的含義

“違法必究，從字面上理解，是對違法者必須進(jìn)行追究；違法，就是某行為不符合現(xiàn)存法律的規(guī)定。法律，當(dāng)然，應(yīng)該包括現(xiàn)存所有的法律部門。追究，就是對違反以上法律部門規(guī)定者的制裁?！盵1]

從法理角度來講，違法必究是法律責(zé)任的問題，就是對違法者必須追究其法律責(zé)任。違法必究，其目的就在于保證法律法規(guī)命令得到遵守與執(zhí)行，就在于強(qiáng)迫行為符合業(yè)已確立的秩序。違法必究就是要通過對法律責(zé)任的追究增進(jìn)法律法規(guī)的強(qiáng)制力，制裁的作用遠(yuǎn)比其他促使人們有效遵守與執(zhí)行法律法規(guī)命令的手段大得多。法律是以權(quán)利和義務(wù)為機(jī)制調(diào)整人的行為和社會關(guān)系的，一部法律如果從頭到尾沒有規(guī)定對違反它的個(gè)人和組織進(jìn)行制裁，那么，就不會有個(gè)人和組織對其遵守。正是對違法者的追究才使得法律法規(guī)真正得以實(shí)行，否則，法律法規(guī)就將成為一張張“廢紙”。

違法必究，就是要嚴(yán)格追究違法者的法律責(zé)任。這是依法治國的必要保證，是法律威嚴(yán)的重要體現(xiàn)。法律的執(zhí)行實(shí)現(xiàn)了對社會秩序的維護(hù)，而法律的執(zhí)行正是追究過錯(cuò)人法律責(zé)任的過程。

對于檔案行業(yè)也是如此。對檔案違法者必須追究其法律責(zé)任，檔案法律法規(guī)的執(zhí)行就是追究檔案違法者法律責(zé)任的過程。對于檔案違法者法律責(zé)任的追究，要靠檔案行政管理部門的檔案行政執(zhí)法來實(shí)施，只有追究了檔案違法者的法律責(zé)任，才能使檔案法律法規(guī)真正得以實(shí)行，落到實(shí)處，真正起到維護(hù)檔案工作秩序的作用，也才能保障檔案事業(yè)的健康發(fā)展，才不會使檔案法律法規(guī)成為“一紙空文”。

3 檔案行政管理中違法不究現(xiàn)象與原因

在一些檔案行政管理部門，尤其是基層檔案行政管理部門，違法必究并不樂觀，違法不究或?qū)n案違法現(xiàn)象視而不見的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。檔案行政管理中違法不究現(xiàn)象歸納起來主要有兩個(gè)方面：一方面，對所謂“強(qiáng)勢”部門的檔案違法現(xiàn)象不敢究；對“弱勢”部門的檔案違法現(xiàn)象不忍究；對有“人情”部門的檔案違法現(xiàn)象不好究；對本轄區(qū)內(nèi)檔案違法現(xiàn)象怕影響本地的“形象”和“政績”不愿究；在“局館合一”體制下對本單位的檔案違法現(xiàn)象不能究。另一方面，對檔案違法現(xiàn)象不會究，不知道追究誰的責(zé)任，不知道如何追究。

造成這種現(xiàn)象的原因很多，有客觀因素，也有主觀因素。客觀因素包括社會因素、體制因素、編制因素等，主觀因素包括法律素養(yǎng)、行政方式、協(xié)調(diào)能力等。

3.1 客觀因素

3.1.1 社會因素。社會因素是指社會上各種事物，包括社會制度、社會群體、社會交往、道德規(guī)范、國家法律、社會輿論、風(fēng)俗習(xí)慣，等等。它們的存在和作用是強(qiáng)有力的，影響著人們態(tài)度的形成和改變。檔案工作作為政府行政管理工作的組成部分，在一定的社會環(huán)境中運(yùn)行。檔案行政管理工作者作為檔案行政管理的實(shí)施者，同樣，生活在一定的社會環(huán)境之中，受社會環(huán)境的影響。這種影響既有積極的方面，也有消極的方面。對“弱勢”部門的檔案違法現(xiàn)象不忍究，對有“人情”部門的檔案違法現(xiàn)象不好究，就是受社會環(huán)境影響最明顯的一種情況，面對“弱勢”部門或“人情”部門的檔案違法現(xiàn)象，“顧慮重重，認(rèn)為平時(shí)與不少單位或部門有業(yè)務(wù)及其他聯(lián)系，甚至有利益關(guān)系，執(zhí)法（尤其是對具體行為的執(zhí)法）容易傷感情，得罪部門和領(lǐng)導(dǎo)，以后不好辦事，‘多一事不如少一事’，即使執(zhí)法有時(shí)也是‘板子重重舉起，輕輕打下’，導(dǎo)致執(zhí)法力度減弱，對一般違法行為和現(xiàn)象聽之任之，最后，不了了之”。[2]

3.1.2 體制因素。一方面，在現(xiàn)行體制下，由于部門職能的不同，有些部門的行政“權(quán)力”大，占有的行政資源比較多，在行政管理與部門關(guān)系中處于“強(qiáng)勢”地位，對這些所謂“強(qiáng)勢”部門的違法現(xiàn)象不敢究，不是檔案行政管理中獨(dú)有的現(xiàn)象，而是我國行政管理中較為普遍的一種現(xiàn)象。這種現(xiàn)象有“強(qiáng)勢”單位自恃有“權(quán)”，無視其他行政法規(guī)的問題，也有執(zhí)法者擔(dān)心對“強(qiáng)勢”單位的違法行為進(jìn)行處罰，日后會受到這些單位的報(bào)復(fù)與刁難。一般來講，“相對于行政執(zhí)法主體，行政相對人往往是弱勢群體，這是因?yàn)樾姓黧w一般是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而行政相對人多是普通的企事業(yè)單位甚至老百姓個(gè)人。而檔案行政執(zhí)法的對象恰恰相反，面對的主要是各級黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位，這里的許多單位無論從地位還是權(quán)勢，都是檔案行政管理部門所不及的。在這些部門、單位面前，倒顯得檔案局這個(gè)行政執(zhí)法主體是弱勢部門了。一旦有權(quán)有勢的部門、單位出現(xiàn)檔案違法行為，你如何進(jìn)行執(zhí)法？許多檔案行政管理部門因此就畏縮不前了”。[3]另一方面，在目前的人事與財(cái)政管理體制下，對本轄區(qū)內(nèi)違法現(xiàn)象進(jìn)行查處，怕影響本地的“投資環(huán)境”、“城市形象”和“領(lǐng)導(dǎo)政績”，也是地方行政管理中共性問題。就全國而言，為了解決這一問題，一些關(guān)鍵部門由地方管理改為中央直接管理。檔案行政管理部門在地方行政管理部門中相對弱勢，受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，人事與財(cái)政撥款事事依賴于地方政府的支持，因此，更不愿意給地方政府“惹麻煩”，進(jìn)而對本轄區(qū)內(nèi)檔案違法現(xiàn)象不愿去究。同樣，在現(xiàn)有“局館合一”的檔案管理體制下，檔案行政管理部門對本級檔案館的監(jiān)管，由外部監(jiān)管變成了內(nèi)部監(jiān)管，由管理部門的監(jiān)管變成了內(nèi)設(shè)平級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。從單位法人的角度看，更是從一個(gè)人（檔案局長）對另一個(gè)人（檔案館長）的監(jiān)督，變成了一個(gè)人（檔案局館長）自己對自己的監(jiān)督。這種情況下，檔案局館對本單位的檔案違法現(xiàn)象并不能有效地去追究。

3.1.3 編制因素。檔案行政執(zhí)法必須依法進(jìn)行，但在一些基層檔案行政管理部門，一種情況是還沒有專門的檔案執(zhí)法部門法規(guī)科（股），另一種情況是雖然設(shè)置了法規(guī)科（股），但沒有配齊相應(yīng)的人員，許多基層單位的法規(guī)科（股）或是與其他科（股）合署辦公，或是只有一個(gè)人，根本無法獨(dú)自進(jìn)行檔案行政執(zhí)法查處工作。

3.2 主觀因素

3.2.1 法律素養(yǎng)。法律素養(yǎng)問題一直是檔案行政管理及檔案行政執(zhí)法中的老問題，對檔案違法現(xiàn)象不會究，不知道追究誰的責(zé)任，不知道如何追究?！耙恍n案行政執(zhí)法人員對檔案及相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)不深入，對一些法律條款、概念還比較模糊，對執(zhí)法程序及行政處罰自由裁量如何拿捏心里沒底。有的檔案行政執(zhí)法人員甚至把執(zhí)法理解為僅僅是對違法行為進(jìn)行處罰，甚至用檢查記錄代替限期整改通知書或行政處罰決定書，從而影響了行政執(zhí)法行為的效力?！盵4]

3.2.2 行政方式。行政方式是指政府在實(shí)施社會管理中使用的方式。主要包括：行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、行政處罰和行政救濟(jì)等。雖然，改革開放已經(jīng)30多年，國家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各個(gè)方面都發(fā)生了巨大變化，政府行政方式也發(fā)生了根本性的改變。但不少檔案行政管理部門的行政方式，仍然停留在改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。全部檔案行政管理工作依賴于業(yè)務(wù)指導(dǎo)，將業(yè)務(wù)指導(dǎo)視為檔案行政管理的全部，以業(yè)務(wù)指導(dǎo)代替行政執(zhí)法。完全沒有意識到“檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案行政執(zhí)法有著本質(zhì)區(qū)別，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是一種行政指導(dǎo)行為，而行政執(zhí)法檢查則是檔案行政管理部門采用檢查、審查等強(qiáng)制性手段進(jìn)行監(jiān)督檢查”。[5]在執(zhí)法過程中，信奉“改了就行”的觀點(diǎn)，大大降低了檔案執(zhí)法的嚴(yán)肅性，使“違法必究”在檔案執(zhí)法工作中未能得到真正落實(shí)。

3.2.3 協(xié)調(diào)能力。協(xié)調(diào)能力包括人際關(guān)系協(xié)調(diào)能力和工作協(xié)調(diào)能力兩個(gè)方面。檔案執(zhí)法并不是簡單的“我執(zhí)法，你接受；我處罰，你執(zhí)行”，而是一個(gè)相對復(fù)雜的協(xié)調(diào)過程。沒有良好的協(xié)調(diào)能力，缺乏熟練的協(xié)調(diào)技能是檔案行政管理者普遍存在的“短板”。這種“短板”也成為檔案行政管理者對檔案違法現(xiàn)象“不愿究”、“不敢究”的內(nèi)因之一。

4 實(shí)現(xiàn)“違法必究”的措施和途徑

4.1 提高檔案行政管理機(jī)關(guān)的法律意識。要大力加強(qiáng)檔案行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律知識的學(xué)習(xí)教育，通過法律知識的學(xué)習(xí)教育，切實(shí)提高檔案行政管理部門領(lǐng)導(dǎo)的法律意識，樹立“違法必究”的思想，鞏固依法治檔理念，用檔案法制的思想指導(dǎo)檔案行政管理工作。提高檔案行政管理執(zhí)法人員的法律意識，加強(qiáng)檔案法制觀念，增強(qiáng)執(zhí)法必嚴(yán)違法必究意識，增強(qiáng)查處檔案違法現(xiàn)象的自覺性和主動性。

4.2 提高查處檔案違法現(xiàn)象（案件）的水平。要大力加強(qiáng)檔案行政管理部門執(zhí)法人員執(zhí)法知識的學(xué)習(xí)教育，檔案行政管理執(zhí)法人員要從自身做起，扎實(shí)學(xué)法、懂法。應(yīng)當(dāng)采取積極措施，通過各種專題培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高檔案行政管理執(zhí)法人員的執(zhí)法操作水平和組織協(xié)調(diào)能力，既要學(xué)習(xí)和掌握所有涉及檔案事務(wù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也要學(xué)習(xí)有關(guān)行政管理方面的程序法，還要學(xué)習(xí)檔案執(zhí)法的操作規(guī)程和操作技巧。熟悉檔案法律法規(guī)規(guī)定的各種檔案違法現(xiàn)象的條款，熟悉對檔案違法現(xiàn)象處罰的方法、形式及標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)檔案執(zhí)法實(shí)踐，“在干中學(xué)，在學(xué)中干”，通過對檔案違法現(xiàn)象（案件）查處，分析總結(jié)檔案行政執(zhí)法與檔案違法現(xiàn)象的特點(diǎn)和規(guī)律，采取措施改進(jìn)和加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法工作，更有效地查處檔案違法現(xiàn)象（案件），不斷提高查處檔案違法現(xiàn)象（案件）的水平和質(zhì)量。

4.3 要敢于并善于查處檔案違法現(xiàn)象（案件）。檔案行政管理部門要嚴(yán)格檔案行政執(zhí)法，認(rèn)真查處檔案違法現(xiàn)象（案件）。檔案行政管理部門要在檔案行政監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，對發(fā)現(xiàn)的檔案違法現(xiàn)象（案件），選準(zhǔn)突破口，沖破阻力，認(rèn)真組織處理決不“走過場”，對于檔案違法現(xiàn)象（案件）有一起查處一起，決不姑息遷就。對于“強(qiáng)勢”部門的檔案違法現(xiàn)象，要敢于“硬”碰“硬”，“硬”起手腕堅(jiān)決查處；對于“弱勢”部門和“人情”部門的檔案違法現(xiàn)象，要敢于打破“人情網(wǎng)”，不留情面予以查處；要樹立正確的政績觀，以檔案事業(yè)為重，敢于自己揭自己管轄區(qū)域的“丑”，不怕影響本地的“形象”和“政績”，堅(jiān)決查處本轄區(qū)內(nèi)檔案違法現(xiàn)象。真正發(fā)揮檔案法律的懲罰、警戒和教育作用，維護(hù)檔案法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

4.4 對檔案館的監(jiān)督改同級監(jiān)督為上級監(jiān)督。由于在現(xiàn)有的“局館合一”的檔案管理體制下，檔案行政管理部門對本級檔案館的監(jiān)管變成了內(nèi)設(shè)平級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，“同級檔案局對檔案館的監(jiān)督已經(jīng)形同虛設(shè)。有必要將同級檔案行政管理部門對檔案館的監(jiān)督改為由上級檔案行政管理部門來實(shí)施監(jiān)督，只有這樣，才能有效保障綜合檔案館執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)章的情況得到嚴(yán)格而有效的監(jiān)督”。[6]也才能對檔案館的檔案違法現(xiàn)象予以查處，使檔案館的檔案違法現(xiàn)象得到有效的追究。

4.5 加強(qiáng)檔案行政監(jiān)督。上級檔案行政管理部門要加強(qiáng)對下級檔案行政管理部門的檔案執(zhí)法監(jiān)督，這是實(shí)現(xiàn)“違法必究”的重要措施。一是實(shí)行檔案執(zhí)法責(zé)任制。明確檔案行政管理部門的執(zhí)法職責(zé)和查處檔案違法現(xiàn)象的任務(wù)，避免對檔案違法現(xiàn)象處理的縱容、推諉、掩蓋、放任等不作為行為，促進(jìn)自覺執(zhí)法，自覺查處檔案違法現(xiàn)象。二是建立檔案違法不究責(zé)任追究制。鑒于檔案行政管理部門對檔案違法現(xiàn)象查處不力或查而不究等不作為現(xiàn)象，要實(shí)行檔案違法不究責(zé)任追究制，追究檔案行政管理執(zhí)法人員的責(zé)任，直至追究檔案行政管理部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任。三是建立查處違法現(xiàn)象上報(bào)制。鑒于當(dāng)前對于檔案違法現(xiàn)象大部分未查處，對于檔案違法案件基本沒有查的現(xiàn)狀，要建立下級檔案行政管理部門查處違法現(xiàn)象上報(bào)制。上報(bào)制的內(nèi)容主要有兩個(gè)方面：其一，下達(dá)查處檔案違法案件數(shù)量指標(biāo)，每個(gè)地市、每個(gè)縣區(qū)每年必須查處一定數(shù)量檔案違法案件。查處檔案違法案件數(shù)量指標(biāo)可根據(jù)對檔案事業(yè)發(fā)展的整體情況進(jìn)行評估后作調(diào)整。其二，上報(bào)查處檔案違法現(xiàn)象和檔案違法案件的情況，上報(bào)的內(nèi)容包括查處的數(shù)量、違法的情況、整改的情況等，查處的主要違法案件要報(bào)詳細(xì)的報(bào)告。四是建立檔案執(zhí)法檔案。由省檔案局制定統(tǒng)一的《查處檔案違法現(xiàn)象（案件）案卷標(biāo)準(zhǔn)》，統(tǒng)一格式統(tǒng)一內(nèi)容，對于所有查處的檔案違法現(xiàn)象（案件），都要建立檔案。每年上級檔案行政管理部門要組織對下級檔案行政管理部門的執(zhí)法檔案進(jìn)行檢查評比。通過對執(zhí)法檔案的檢查評比，促進(jìn)檔案執(zhí)法的規(guī)范，促進(jìn)對檔案違法現(xiàn)象（案件）的查處追究。

注：本文為2012年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號為：2012-R-05 。

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（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2012-06-18）