優(yōu)化土地資源配置實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

摘要：城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)建立科學(xué)的土地利用空間體系，合理控制城鎮(zhèn)區(qū)域的發(fā)展邊界，根據(jù)資源環(huán)境的承載能力確定區(qū)域功能定位和開發(fā)模式，優(yōu)化配置區(qū)域各產(chǎn)業(yè)、各部門之間土地資源，提高區(qū)域土地的系統(tǒng)功能和效益，構(gòu)建適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的土地資源優(yōu)化配置體系框架。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化進(jìn)程 土地配置 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，土地作為社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種特殊載體，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展過程中的重要性越來越突出。土地的粗放型開發(fā)模式降低了區(qū)域的生態(tài)承載力和經(jīng)濟(jì)承載力水平，加劇了土地資源的非農(nóng)化傾向和供給的稀缺性。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略背景下，建立科學(xué)的土地優(yōu)化配置結(jié)構(gòu)體系，提高土地資源開發(fā)利用的系統(tǒng)功能和效益，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源的優(yōu)化配置

（一）城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用現(xiàn)狀

現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進(jìn)程中，城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)張速度遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口增加速度，據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2010年國內(nèi)城市建成區(qū)面積擴(kuò)張了約50%，而城鎮(zhèn)人口只增加了約26%。有的城鎮(zhèn)人均綜合占地已經(jīng)達(dá)到約110平方米，這是人均占地資源比我國多十幾倍的許多歐美發(fā)達(dá)國家的水平，意味著我國土地城鎮(zhèn)化的速度大大快于人口城鎮(zhèn)化的速度。即使在一些特大城市，盡管中心城區(qū)的人口密度已經(jīng)很大，但是由于城市開發(fā)迅速向周邊蔓延，城鎮(zhèn)區(qū)域的總?cè)丝诿芏热匀惠^低。一些地方為了提高城鎮(zhèn)化程度和拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，盲目地大拆大建進(jìn)行土地開發(fā)，不切實(shí)際地建設(shè)“國際大都市”，大搞政府機(jī)構(gòu)大搬家和“大學(xué)城”規(guī)模建設(shè)，到處大辦工業(yè)園區(qū)建設(shè)。有些地方出現(xiàn)沒有大學(xué)的“大學(xué)城”，沒有工業(yè)項(xiàng)目的“工業(yè)園區(qū)”，個(gè)別“大學(xué)城”、“工業(yè)園區(qū)”的占地面積甚至達(dá)到該城鎮(zhèn)區(qū)域面積的20%以上。這種土地開發(fā)利用的短視行為和不合理現(xiàn)象，致使大量的優(yōu)質(zhì)耕地成片被毀，造成建設(shè)用地比例和自然狀態(tài)下的土地資源消耗過快，與土地資源稀缺程度高，土地后備資源不足的國情不相符，土地資源開發(fā)利用效益有待進(jìn)一步提高。

（二）城鎮(zhèn)土地資源優(yōu)化配置

城鎮(zhèn)土地利用優(yōu)化配置包括宏觀數(shù)量與空間結(jié)構(gòu)格局的優(yōu)化比配，是對(duì)土地利用方向的合理優(yōu)化分配，從而確定土地各種不同的經(jīng)濟(jì)用途，以提高土地利用的效率和效益，維持土地供需相對(duì)平衡。我國土地資源配置在理論上和實(shí)踐上都大大落后于其他領(lǐng)域。土地資源的特殊屬性，決定了土地開發(fā)利用只能選擇其多種使用功能中的一種，如果需要改變?cè)恋刭Y源的用途，就必然會(huì)增加成本。我國人均資源占有量少、生態(tài)環(huán)境承載能力較弱、城市化程度較低，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大的國家。改革開放以來，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但是土地資源高強(qiáng)度開發(fā)和外延式快速發(fā)展模式，直接造成生態(tài)環(huán)境惡化和區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)平衡失調(diào)，使得土地供給的稀缺性和需求的無限性矛盾更加突顯，嚴(yán)重制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展。因此，城鎮(zhèn)土地的優(yōu)化配置是把合適的城鎮(zhèn)土地與其他生產(chǎn)要素進(jìn)行最優(yōu)的資源組合，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的理想統(tǒng)一。

二、土地資源優(yōu)化配置的必要性

（一）實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的需要

“十二五”規(guī)劃《建議》和《國務(wù)院關(guān)于全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》明確了將來國土空間開發(fā)的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略格局。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，不同區(qū)域要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和現(xiàn)有土地資源開發(fā)強(qiáng)度，統(tǒng)籌規(guī)劃國土利用的城鎮(zhèn)化格局，形成國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效凝聚和資源的集約化利用。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展要實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，控制土地資源開發(fā)利用的強(qiáng)度。孤立地強(qiáng)調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)或發(fā)展大城市，都不能很好地解決資源環(huán)境和效益的壓力。土地資源的優(yōu)化配置包含宏微觀尺度生產(chǎn)要素的合理比配，是對(duì)區(qū)域有限的土地資源在結(jié)構(gòu)和時(shí)空上分層次進(jìn)行設(shè)計(jì)安排與組合布局，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局，以達(dá)到區(qū)域一定的生態(tài)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)目標(biāo)，直接關(guān)系到推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成主體功能區(qū)的效果。

（二）土地資源優(yōu)化配置的結(jié)構(gòu)效應(yīng)

土地資源配置的結(jié)構(gòu)效應(yīng)要把土地開發(fā)利用方式與土地的功能適宜性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行優(yōu)化配置，形成合理的土地利用結(jié)構(gòu)系統(tǒng)功能，以最大限度地提高土地的綜合效益。單一解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾，片面追求擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，都可能導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)粗放用地，導(dǎo)致農(nóng)村大拆大建，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。土地宗地編碼工作的實(shí)施，也是規(guī)范土地資源開發(fā)利用秩序的一種有效方法，它可以通過城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，顯化城鎮(zhèn)土地價(jià)值和城鄉(xiāng)土地級(jí)差收益返還農(nóng)村，推進(jìn)城鎮(zhèn)化新農(nóng)村建設(shè)，在一定程度上有效解決城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地供需矛盾。城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)資源優(yōu)化配置需要城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，確立發(fā)展城鄉(xiāng)一體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)都市圈模式，使日益增長的人口有效集聚適度集中，根據(jù)區(qū)域能提供的生態(tài)生產(chǎn)性土地資源面積，確定這些集聚消費(fèi)所必須的各種生態(tài)生產(chǎn)性的土地面積，定量分析區(qū)域土地資源開發(fā)利用的強(qiáng)度，判斷是否處于該區(qū)域的生態(tài)消費(fèi)需要的生態(tài)承載力范圍之內(nèi)，不斷提高土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)功能，發(fā)揮城鎮(zhèn)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的正效應(yīng)。

（三）優(yōu)化土地資源開發(fā)利用的空間結(jié)構(gòu)布局

土地資源開發(fā)利用要優(yōu)化配置城鎮(zhèn)布局和土地資源空間結(jié)構(gòu)，對(duì)城市土地的功能分區(qū)進(jìn)行科學(xué)配置，按照人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方式以及生態(tài)系統(tǒng)格局的原則，調(diào)整各類土地開發(fā)利用的結(jié)構(gòu)配置比例，控制區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地總量的增加，加強(qiáng)存量建設(shè)用地的二次開發(fā)。優(yōu)化土地資源空間結(jié)構(gòu)布局，能夠強(qiáng)化土地生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境雙重保護(hù)的約束，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。建立完善的土地資源功能利用空間格局，提高城鎮(zhèn)區(qū)域的資源和生態(tài)環(huán)境承載能力，使其成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的凝聚點(diǎn)和增長極，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的國際標(biāo)準(zhǔn)，也是世界各國城鎮(zhèn)化發(fā)展遵循的普遍規(guī)律。

三、土地利用優(yōu)化配置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展

（一）完善土地資源優(yōu)化配置結(jié)構(gòu)體系

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了加速工業(yè)化為特征的新的快速發(fā)展階段。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，土地開發(fā)優(yōu)化配置要突出都市圈和城市帶建設(shè)的帶動(dòng)作用，充分發(fā)揮工業(yè)園區(qū)集中的城鎮(zhèn)群及組團(tuán)積聚效應(yīng)，形成圍繞都市圈近地城鎮(zhèn)有序的分工合作經(jīng)貿(mào)關(guān)系，以增加區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的整體競爭實(shí)力。我國作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的國家，提高土地資源的生產(chǎn)率和利用率，使有限的土地資源發(fā)揮更好的效益，建立一個(gè)完整的土地資源優(yōu)化配置空間結(jié)構(gòu)體系，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）優(yōu)化配置土地資源實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

我國“十二五”規(guī)劃發(fā)展綱要明確提出，要合理確定城市開發(fā)邊界，調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，以控制新增建設(shè)用地規(guī)模，特別是建設(shè)用地占用耕地規(guī)模，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的低效擴(kuò)張。鼓勵(lì)開展舊城區(qū)、舊村莊、舊廠房改造和城中村改造，盤活存量建設(shè)用地，提升城鎮(zhèn)層次和品位，合理配置土地資源的經(jīng)濟(jì)尺度，提高土地資源的利用效率。

我國區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的差異較大，存在著不同程度的低密度和分散化傾向，相關(guān)管理部門應(yīng)采用科學(xué)調(diào)控相結(jié)合的手段，調(diào)整城鎮(zhèn)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，不斷完善土地招拍掛制度，增加城鎮(zhèn)化建設(shè)用地流量。在城鎮(zhèn)化可持續(xù)建設(shè)中，改變對(duì)土地傳統(tǒng)的平面利用認(rèn)識(shí)觀念，探索在土地利用上應(yīng)用單位GDP占地指標(biāo)作為地方政府（節(jié)地指標(biāo)）的重要考核指標(biāo)，科學(xué)系統(tǒng)地分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)承載力，提高區(qū)域土地資源單位土地的經(jīng)濟(jì)承載水平。按照優(yōu)先發(fā)揮耕地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)多重功能，積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)向地上和地下發(fā)展理念，按規(guī)劃有步驟地優(yōu)化原有用地空間布局，支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化升級(jí)，維持土地生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的相對(duì)平衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)土地資源的可持續(xù)利用。

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（范力勇，1965年生，河北行政學(xué)院副教授。研究方向：土地經(jīng)濟(jì)管理）